Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, prof. Schepisi, libro consigliato Diritto del Mercato Unico Europeo, Daniele aggiornati

Capitolo primo: nozioni generali

Il mercato unico europeo: strumento di crescita economica e d'integrazione politica

Il mercato unico europeo (detto anche mercato comune o interno) nasce dalla fusione dei mercati nazionali in un grande mercato unico europeo, volto all’integrazione economica e politica tra gli Stati membri.

Tutto ebbe inizio con la Dichiarazione di Schuman del 1950 che puntava, attraverso un mercato comune, a condurre, a lungo termine, ad una vera e propria Europa unita.

Nell'ambito del TCE, era uno dei due strumenti che la Comunità aveva a disposizione per raggiungere tale obiettivo:

• L'instaurazione del mercato comune; e
• Il ravvicinamento delle politiche economiche nazionali.

Tuttavia il secondo strumento era meno efficace del primo in quanto lasciato alla discrezionalità degli Stati, mentre il primo è disciplinato in maniera precisa ed incondizionata, tanto che la CG considera gli articoli dedicati al mercato comune come dotati di efficacia diretta e attributivi di veri e propri diritti ai cittadini.

Effettivamente il mercato unico è stato il motore dell’integrazione: ha portato anche all’unione economica e monetaria, alla creazione della moneta unica, alla cittadinanza dell’Unione e a quel complesso di azioni che prende il nome di spazio di libertà, sicurezza e giustizia e che si giustifica in ragione della grande mobilità delle persone innescata dal mercato unico.

Un primo mercato comune, limitato al settore del carbone e dell'acciaio, venne creato nel 1951, con la Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA).

Un secondo mercato comune, nel settore dell'energia atomica per uso pacifico, venne creato nel 1957, con la Comunità europea dell'energia atomica (CEEA).

Solo con la Comunità economica europea (CEE) nasce finalmente un mercato comune generale, esteso a tutti i settori industriali e agricoli.

Circa la differenza tra il mercato comune CECA e il mercato comune CEEA e soprattutto CEE, il primo istituisce una semplice zona di libero scambio tra gli Stati membri che prevede:

• L'abolizione dei dazi doganali per i prodotti originari degli Stati membri, non anche per i prodotti di Paesi terzi, anche se in libera pratica in uno Stato membro. “In libera pratica” significa che sono stati riscossi i dazi e pertanto sono parificati ai prodotti originari di uno Stato membro;
• Il divieto di aiuti statali alle imprese e di pratiche restrittive della concorrenza.

Invece il secondo si fonda su un'unione doganale tra gli Stati membri che prevede una protezione doganale uniforme nei confronti degli Stati terzi e comprende:

• La libera circolazione di merci, lavoratori, servizi e capitali; e
• Tre politiche comuni nei settori dell'agricoltura, trasporti e commercio internazionale.

1 “Diritto del mercato unico europeo”

Oggi il mercato comune deve sapersi conciliare con esigenze di carattere sociale che possono giustificare anche limitazioni delle 4 libertà di circolazione, come traspare dall'art. 3 TUE:

“L'UE instaura un mercato interno. Si adopera per lo sviluppo sostenibile dell'Europa, basato su:

• Un'economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale; e
• Su un elevato livello di tutela della qualità dell'ambiente.

Essa promuove il progresso scientifico e tecnologico”.

A tal proposito, nel caso della sent. Laval, il sindacato svedese aveva esercitato un'azione collettiva contro un'impresa con sede in Lettonia che aveva inviato propri operai in Svezia per eseguire lavori edili, al fine di costringere l'impresa lettone ad applicare ai propri operai le condizioni contrattuali svedesi, più favorevoli di quelle lettoni.

Secondo il tribunale l'azione collettiva avrebbe potuto ostacolare la libera prestazione di servizi.

Ed effettivamente la CG sottolineò che una tale restrizione può essere ammessa solo se persegue un obiettivo compatibile con il Trattato ed è giustificata da ragioni imperative di interesse generale, e purché non vada al di là di ciò che è necessario per raggiungere tale obiettivo.

Nel caso di specie, secondo la CG, l'azione sindacale non era giustificata dall'esigenza di tutelare i lavoratori, essendo questi già sufficientemente tutelati da una direttiva europea che impone ad un datore che invia in un altro Stato membro propri lavoratori, “un nucleo di norme imperative di protezione minima nello Stato ospitante”.

Il mercato unico europeo: contenuti e prospettive

I trattati istitutivi delle tre Comunità non contenevano una definizione normativa di mercato comune, in quanto era più che altro un obiettivo e un fenomeno in divenire.

Nella sent. Schul la CG afferma che “la nozione di mercato comune mira ad eliminare ogni intralcio per gli scambi intracomunitari al fine di fondere i mercati nazionali in un mercato unico il più possibile simile ad un vero e proprio mercato interno (NDR, ossia nazionale)”.

Per perseguire l’obiettivo dell’unificazione dei mercati sono stati predisposti strumenti:

A) Di integrazione negativa (limitazioni), ossia:

1. Le libertà di circolazione di merci, persone, servizi e capitali in forza delle quali deve essere abolito ogni ostacolo; e
2. I divieti in materia di concorrenza e aiuti di Stato alle imprese, che vietano, nel 1° caso alle imprese e nel 2° agli Stati, di tenere comportamenti contrari al gioco della concorrenza.

B) Di integrazione positiva, che attribuiscono alle istituzioni dell’UE il potere di adottare atti legislativi per instaurare il mercato unico, ossia le misure di ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri, in genere direttive, che mirano a ridurre le differenze esistenti tra i vari ordinamenti.

Inizialmente la realizzazione del mercato unico era affidata all’integrazione negativa.

Nel 1985 ha avuto luogo un netto salto di qualità con la presentazione del “Libro bianco sul completamento del mercato interno” che prevedeva un lungo elenco di azioni legislative, ma che, richiedendo l’unanimità nelle procedure decisionali, impediva al Consiglio di deliberare.

2 “Diritto del mercato unico europeo”

Per ovviare a questi problemi, gli Stati approvano l’Atto unico europeo (AUE) che rende più veloce e facile l’instaurazione del mercato unico, ponendo un termine di tempo per l’adozione delle relative misure (31.12.1992) e non richiedendo più che il Consiglio deliberi all’unanimità.

Il termine di tempo non era perentorio. Infatti, come chiarito dalla CG nella sent. Baglieri, la mera scadenza del termine non avrebbe comportato una liberalizzazione dei mercati maggiore di quella fino ad allora introdotta.

Nel caso di specie, la domanda di una lavoratrice italiana che aveva lavorato in Germania e, una volta rientrata in Italia, aveva chiesto all’INPS di poter continuare a versare i contributi pensionistici che aveva cominciato a versare all’ente previdenziale tedesco, venne respinta, in quanto non era mai stata iscritta ad un regime pensionistico in Italia.

In quell’occasione la Cass. italiana aveva appunto domandato alla CG se la scadenza imminente del termine per instaurare il mercato interno avrebbe imposto un mutamento. La CG rispose di no.

Del resto, ancora oggi la Commissione spesso interviene con lo strumento del ricorso per infrazione contro le normative nazionali che ostacolano il mercato unico e, anche dopo la scadenza del 31.12.1992, ha avanzato nuove proposte per il mercato unico, l’ultima delle quali è l’“Atto per il mercato unico europeo – 12 leve per stimolare la crescita e rafforzare la fiducia. Insieme per una nuova crescita”.

Ad es. alcune delle 12 leve sono:

• L’accesso al finanziamento per le PMI; e
• La mobilità dei cittadini tramite la modernizzazione delle legislazioni nazionali relative al riconoscimento delle qualifiche professionali;

L’Unione doganale

Art. 28 TFUE: “L’UE comprende un’unione doganale che si estende al complesso degli scambi di merci”.

L’unione doganale presenta due aspetti:

• Uno interno che consiste nell’abolizione dei dazi doganali d’effetto equivalente, ad es. restrizioni quantitative, negli scambi di merci tra gli Stati membri; e
• Uno esterno che è rappresentato dall’adozione di una tariffa doganale comune (TDC), in sostituzione delle preesistenti tariffe doganali, nei loro scambi con i Paesi III, cioè non appartenenti all’unione doganale.

I dazi della TDC sono stabiliti dal Consiglio su proposta della Commissione.

Si tratta per lo più di dazi ad valorem, essendo rari i dazi specifici, calcolati sul peso o quantità.

I dazi ad valorem sono fissati mediante un tasso percentuale applicabile al valore della merce importata. La TDC si compone di 2 tassi:

• Uno autonomo, cioè autonomamente fissato dalla UE; e
• Uno convenzionale, negoziato dal GATT e non modificabile dalla UE unilateralmente.

Dato il proliferare della produzione legislativa comunitaria in materia doganale il Consiglio nel 1992 ha istituito un Codice Doganale Comunitario (CDC).

3 “Diritto del mercato unico europeo”

La cittadinanza dell’UE

La titolarità di certi diritti è subordinata al possesso della cittadinanza di uno Stato membro dell’UE.

Si tratta dei diritti di libera circolazione, soggiorno, stabilimento e alla libera prestazione di servizi.

Non è, invece, limitato ai soli cittadini dell’UE:

• Il diritto di libera circolazione di capitali; e
• Il diritto di elettorato attivo e passivo per le elezioni per il Parlamento Europeo.

L’art. 18 TFUE, laddove stabilisce che “è vietata ogni discriminazione fondata sulla nazionalità”, vieta solo le discriminazioni tra cittadini di Stati membri e non si estende a quelle tra cittadini di Stati membri e cittadini di Stati terzi.

• I cittadini di Stati terzi sono tutelati da discriminazioni dalla direttiva che impone la parità di trattamento fra le persone indipendentemente dalla razza.
• Per le persone giuridiche il criterio della cittadinanza è sostituito dall’avere “la sede sociale, l’amministrazione centrale o il centro di attività principale all’interno dell’UE”.

La cittadinanza dell’UE deriva dalla cittadinanza nazionale di uno Stato membro e si aggiunge ad essa.

Quindi i Trattati non fissano i criteri per l’attribuzione della cittadinanza dell’UE: rinviano ai criteri stabiliti da ogni Stato membro per l’attribuzione della propria cittadinanza nazionale.

Tuttavia, nella sent. Micheletti del ’90, la CG precisa che gli Stati membri, nel definire i criteri di attribuzione della cittadinanza nazionale, “devono rispettare il diritto comunitario”, per cui il diritto dell’UE può limitare l’autonomia degli Stati in materia di cittadinanza, quando limitino la titolarità di diritti attribuiti al cittadino dal diritto europeo.

In particolare, nella sent. Micheletti, la CG ha precisato che uno Stato non può rifiutarsi di riconoscere ad un soggetto lo status di cittadino di un altro Stato membro.

Il sig. Micheletti, avente nazionalità argentina e italiana, invocava quella italiana per esercitare in Spagna il diritto di stabilimento.

Ma il c.c. spagnolo prevedeva che, in caso di doppia cittadinanza, dovesse prevalere la cittadinanza dello Stato dell’ultima residenza abituale, nel caso di specie, la cittadinanza argentina.

Insomma richiedeva, secondo la CG, indebitamente, un requisito ulteriore per riconoscere la cittadinanza di un altro Stato.

In questo caso la doppia cittadinanza era una di uno Stato membro e l’altra di uno Stato terzo.

Quando invece si tratta di una doppia cittadinanza di diversi Stati membri, l’atteggiamento della giurisprudenza è più oscillante, come dimostra la sent. McCarthy che potrebbe essere interpretata nel senso che lo Stato membro di residenza può ignorare la cittadinanza di un altro Stato membro in mancanza di pregressa “circolazione” da parte dell’interessato.

4 “Diritto del mercato unico europeo”

Le libertà di circolazione: un quadro d’insieme

Le libertà di circolazione sono definite dalla CG “libertà fondamentali” sia perché fondamentali nell’instaurazione del mercato unico, sia perché annoverate nella Carta dei diritti fondamentali.

Le disposizioni che mirano ad assicurare le libertà di circolazione contengono norme precise ed incondizionate, idonee a produrre effetti diretti negli ordinamenti nazionali e ad attribuire ai soggetti interessati il diritto di ottenerne il rispetto da parte degli Stati membri, ricorrendo, se necessario, ai giudici nazionali.

Peraltro l’efficacia diretta è stata riconosciuta sia alle disposizioni che conferiscono esplicitamente diritti agli interessati, sia a quelle che si riferiscono agli Stati, imponendo loro obblighi o divieti precisi e incondizionati, che non lasciano agli Stati alcuna discrezionalità nella loro attuazione.

Occorre fare una piccola distinzione di forma, in quanto:

• Alcune disposizioni attribuiscono una determinata libertà di circolazione, come quelle che attribuiscono ai cittadini dell’UE il diritto di circolare liberamente nel territorio degli Stati membri;
• Altre vietano restrizioni alla libertà di circolazione, come quelle relative alla libera circolazione delle merci che vietano dazi doganali e restrizioni quantitative.

A) Le discriminazioni

Le disposizioni relative alle libertà di circolazione fanno un largo uso del divieto di discriminazioni che possono essere effettuate in base alla nazionalità delle persone, oppure all’origine o alla destinazione delle merci o dei capitali.

Le discriminazioni possono essere:

• Dirette: se basate sulla cittadinanza nazionale o su altri criteri vietati dai trattati. Trattasi di normative che riservano un determinato trattamento ai soli cittadini nazionali, mentre i cittadini di altri Stati ne sono esclusi, cd clausole di nazionalità, o vi sono ammessi solo se rispettano condizioni che non valgono per i cittadini nazionali.

Ad es. nella sent. Grzelczyk, è stata considerata una discriminazione diretta in base alla nazionalità, il fatto che i cittadini di uno Stato membro diverso da quello ospitante potessero usufruire di un vantaggio sociale, solo se rientravano nell’ambito di applicazione di un regolamento. Requisito che non era, invece, richiesto per i cittadini dello Stato ospitante;

• Indirette: se il criterio non è tra quelli espressamente vietati dai trattati, ma comunque sfavoriscono situazioni riscontrabili soprattutto in lavoratori stranieri o merci provenienti da altri Stati membri.

X es. è indirettamente discriminatoria una disposizione nazionale che subordini la possibilità di usufruire di trattamenti più favorevoli a requisiti di residenza o domicilio nel territorio nazionale, visto che i lavoratori stranieri in genere risiedono in altri Stati membri.

Inoltre, accanto alle discriminazioni dirette e indirette in base alla nazionalità, ci sono anche le discriminazioni a danno dei cittadini in uscita.

Ad es. la condizione di residenza imposta dai Paesi Bassi ai propri cittadini che volessero ottenere una pensione per vittime civili di guerra, sent. Tas Hagen.

5 “Diritto del mercato unico europeo”

In questi casi la condizione della residenza nel territorio nazionale è considerata vietata non in quanto nasconda una discriminazione indiretta in base alla nazionalità, ma in quanto discrimina direttamente i “cittadini in uscita” rispetto agli altri cittadini che mantengono la loro residenza nel territorio nazionale, creando così un ostacolo all’esercizio dei diritti di circolazione.

Le discriminazioni indirette e le discriminazioni dirette a danno dei cittadini in uscita, a differenza di quelle dirette, potrebbero essere giustificate, se proporzionate allo scopo e basate su considerazioni obiettive.

Pertanto la CG, per stabilire se sussiste una discriminazione indiretta, deve verificare:

1. Se vi è trattamento differenziato;
2. Se le situazioni trattate differentemente sono simili o comparabili;
3. Se la differenziazione di trattamento è giustificata da motivi obiettivi di interesse generale;
4. Se è rispettato il principio di proporzionalità.

Secondo la CG “il divieto di discriminazione impone di non trattare situazioni analoghe in maniera differente e situazioni diverse in maniera uguale”.

Pertanto le discriminazioni possono essere:

• Formali: quando l’ordinamento tratta diversamente i cittadini degli altri Stati membri, rispetto ai cittadini nazionali;
• Materiali: se l’ordinamento tratta allo stesso modo gli uni e gli altri, senza tenere conto della diversità delle situazioni di partenza e quindi del diritto ad essere trattati diversamente. Le discriminazioni materiali, come le discriminazioni indirette, possono essere giustificate da motivi di interesse generale tali da giustificare un trattamento uguale di situazioni dissimili.

B) Le normative indistintamente applicabili

Beninteso, le libertà di circolazione non vietano solo le discriminazioni, ma anche qualsiasi restrizione che, pur essendo indistintamente applicabile, ossia non discriminatoria, ostacoli l’esercizio della libera circolazione.

Ad es. la normativa tedesca sulla gradazione alcolica minima, di cui alla sent. Cassis de Dijon, che vietava l’importazione e la commercializzazione in Germania di un liquore tradizionale francese a base di ribes.

La CG, per stabilire se una normativa indistintamente applicabile, sia da considerarsi vietata dalle disposizioni relative alle libertà di circolazione, verifica:

1. Se la normativa è indistintamente applicabile.