Diritto pubblico - Appunti

Gli ordinamenti regionali e locali

Le origini accentrate dello Stato

Alle origini fu organizzato sulla base del modello napoleonico, che prevedeva la concentrazione di tutto il potere nelle mani dell’autorità centrale; i prefetti, funzionari nominati dal Governo, furono rappresentanti provinciali, ma le autorità principali sul territorio, con funzioni di garanzia dell’ordine, nomina dei sindaci, preparazione delle elezioni, garantendo la vittoria dei candidati vicino al Governo.

Con la Costituente si discusse l’idea di un ordinamento regionale, ma le forze politiche erano divise, ritenendo che un eccessivo pluralismo avrebbe potuto ostacolare la creazione di enti territoriali di ampia dimensione; prevalsero coloro i quali erano a favore della istituzione delle regioni con esclusione di qualsiasi impostazione federalista e ci si indirizzò verso il modello di Stato regionale non federalista, con la previsione di Statuti speciali per alcune regioni.

In Costituzione fu prevista la creazione di 15 regioni ordinarie sul presupposto dell’unità e indivisibilità della Repubblica.

La scelta del Costituente nel 1948 e la lenta attuazione dell’ordinamento regionale

Nel 1948 si optò per lo Stato regionale, ripartendo la Repubblica in:

• Regioni: enti autonomi con propri poteri e funzioni attribuiti secondo principi fissati dalla Costituzione, la cui disciplina è prevista direttamente da norme costituzionali.
• Province e Comuni: enti autonomi la cui disciplina è demandata alla legge statale ordinaria, nell’ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni.

Tale assetto, fino al 2001, prevedeva una potestà legislativa delle regioni ordinarie concorrente o ripartita; in base all’art. 117 le materie elencate erano attribuite alle regioni, sulla base dei principi fondamentali di competenza dello Stato fissati con le leggi cornice.

La potestà legislativa regionale incontra altri limiti come l’interesse nazionale e quello delle altre regioni, limite territoriale, obblighi internazionali dello Stato, il diritto privato, la materia penale; per garantire l’osservanza era previsto il controllo governativo preventivo sulla legge regionale, con facoltà di rinvio.

Il consiglio regionale poteva riapprovare la legge senza modifiche, ma a maggioranza assoluta, con la possibilità che il Governo potesse promuovere la questione di legittimità costituzionale alla Corte, o la questione di merito alle Camere.

La Costituzione prevedeva inoltre:

• Attribuzione alle regioni delle funzioni amministrative su materie in cui avevano potestà, sulla base del parallelismo delle funzioni.
• Delega delle funzioni della regione a province e comuni.
• Autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti previsti da leggi dello Stato.
• Riconoscimento dell’autonomia statutaria per la propria organizzazione.
• Istituzione di un commissario del Governo che si occupava del coordinamento Stato-regioni e della trasmissione delle leggi regionali approvate.
• Controllo di legittimità da parte di un organo dello Stato sugli atti amministrativi regionali.

L’attuazione dello Stato regionale fu molto lunga, e negli anni ’90 si ebbe l’esigenza di profonde riforme di rango costituzionale; così si verificarono trasformazioni che hanno inciso profondamente sull’intero assetto delle autonomie locali e regionali.

Si ebbe la Legge:

• 142/1990: primo ordinamento delle autonomie locali, per la quale province e comuni poterono dotarsi di propri statuti.
• 81/1993: introdusse l’elezione diretta dei sindaci e dei presidenti delle province.
• 43/1995: modificò la legge elettorale regionale, introducendo l’elezione diretta della maggioranza.
• Bassanini: sul conferimento di funzioni statali a regioni, province e comuni improntate all’attribuzione di tutte le funzioni amministrative.
• D.Lgs. 77/1995: nuovo ordinamento della finanza e della contabilità degli enti locali.
• Legge Cost. 1/1999: introdusse l’elezione diretta del presidente della regione e aumentò l’autonomia statutaria.
• D.Lgs. 267/2000: unificò nel testo unico la normativa sull’ordinamento degli enti locali a loro relativa.
• Legge Cost. 3/2001: di modifica al titolo V della Cost. che ha realizzato, a Cost. invariata, il federalismo amministrativo e fiscale.

L’ordinamento regionale dopo la riforma del 2001

Lo statuto e la forma di governo regionale

È fonte normativa primaria dell’ordinamento regionale, il suo contenuto ha ad oggetto la disciplina della forma di Governo e i principi fondamentali, organizzazione e funzionamento della regione.

Per il procedimento di approvazione dello statuto l’art. 123 Cost. stabilisce che questa avviene a maggioranza assoluta in due deliberazioni da tenersi a distanza di almeno 2 mesi; successivamente vi è la pubblicazione ai fini di notizia, per consentire l’eventuale impugnazione del Governo innanzi alla Corte costituzionale, o la richiesta di referendum.

I vincoli che lo statuto deve rispettare, oltre gli specifici contenuti, attengono il rispetto dei principi costituzionali che obbligano la regione a muoversi lungo un percorso di fondo già tracciato.

Esso contiene organizzazione e funzionamento della regione, i cui organi necessari sono:

• Consiglio.
• Giunta.
• Presidente della Giunta.
• Consiglio delle autonomie.

Le cui funzioni essenziali attengono l’attribuzione del:

• Potere legislativo al Consiglio.
• Potere esecutivo alla Giunta.

Capo della Giunta è il Presidente della Regione, che ne ha la rappresentanza esterna e ne dirige la politica di cui è responsabile.

La Costituzione prevede l’elezione diretta del presidente con l’attribuzione del potere esecutivo e di nomina e revoca dei membri della Giunta, e vi è un rapporto fiduciario fra presidente e consiglio.

Esso può derogare all’elezione diretta del presidente regionale, scegliendo l’elezione da parte del Consiglio, con la previsione della possibilità di sfiducia da parte di questi.

La regione è competente in materia elettorale, ma in base alla Legge 165/2004 ha l’obbligo di dotarsi di un sistema elettorale che contribuisca a garantire la stabilità dei governi regionali, garantendo la rappresentanza delle minoranze, dettando le norme circa l’incompatibilità e ineleggibilità del presidente e fissa in 5 anni la durata in carica degli organi elettivi regionali.

La potestà legislativa e regolamentare

Essa è dettata all’art. 117 Cost., come riformato dalla legge costituzionale del 2001, ispirata al principio della inversione delle competenze legislative, indicando le materie di:

• Esclusiva competenza statale, potestà esecutiva.
• Competenza regionale in base ai principi fondamentali della legge statale, potestà legislativa concorrente.
• Non indicate: vi è una competenza residuale delle regioni.

La Corte costituzionale è intervenuta chiarendo che non tutte le materie di competenza esclusiva della legge statale sono “materie in senso stretto”, trattandosi di competenze idonee ad interessare una pluralità di materie.

Per la competenza residuale, la Corte ha affermato che prima di applicare la residualità, è necessario verificare se l’oggetto non previsto possa rientrare in una materia riservata alla potestà dello Stato o concorrente, in ragione delle finalità prevalenti.

Altra innovazione è la soppressione del visto governativo alla legge regionale; infatti, quando il consiglio l’approva viene pubblicata ed entra in vigore, ed entro 60 giorni dalla pubblicazione il Governo può promuovere una questione di legittimità e lo stesso può fare la regione per una legge statale.

Particolari forme di autonomia si aggiungono a quelle previste dall’art. 117 Cost. ed attribuite alle regioni con legge statale approvata a maggioranza assoluta.

Circa la potestà regolamentare viene distribuita a:

• Stato: che può delegarla alle regioni.
• Regioni: in relazione a materie di esclusiva competenza regionale.
• Province e Comuni: per l’organizzazione e svolgimento delle funzioni ad esse attribuite.

Le funzioni amministrative

Prima della riforma il sistema era basato sul criterio del parallelismo delle funzioni, ossia sull’attribuzione alle regioni della gestione amministrativa delle materie di competenza legislativa delle regioni stesse, salvo le funzioni di interesse locali spettanti a province e comuni.

Con la riforma si è sostituito a tale criterio quello della sussidiarietà verticale; l’art. 118 Cost. dispone che in via generale “le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni”, salvo che la legge regionale o statale reputino che vadano esercitate unitariamente ad un livello territoriale più elevato per garantire esigenze di carattere unitario.

L’autonomia finanziaria e fiscale

L’art. 119 Cost. prevede l’autonomia finanziaria di entrate e spesa delle regioni, che hanno un proprio patrimonio e possono fare investimenti e sui prestiti è esclusa la garanzia dello Stato.

Le loro risorse sono:

• Autonome: ossia derivanti da tributi ed entrate proprie e dalla compartecipazione al gettito di tributi erariali.
• Fondo perequativo: istituito con legge statale, ossia risorse che vanno trasferite senza vincolo di destinazione, ossia che non possono essere vincolate ad uno specifico settore.
• Derivanti da trasferimenti aggiuntivi dallo Stato a determinate regioni o enti locali.

I primi due tipi di risorse devono consentire il finanziamento delle funzioni che le leggi assegnano a ciascun ente, ossia ispirato al principio del parallelismo funzioni-risorse, ossia che l’attribuzione delle funzioni deve essere accompagnata proporzionalmente dalle risorse finanziarie necessarie a farvi fronte.

L’autonomia di regione ed enti locali deve attuarsi in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.

Circa il coordinamento finanziario e fiscale, funzione volta a unificare i vari sistemi finanziari e tributari degli enti, il primo presuppone che ciascun ente possa portare avanti politiche di bilancio autonome, che vadano incontro ad una coerenza di fondo; i principi di coordinamento sono le linee guida entro cui regione ed enti possono legittimamente applicare tributi ed entrate propri.

I poteri di controllo dello Stato

È previsto il generale:

• Potere sostitutivo del Governo verso gli organi regionali e/o locali in una serie di ipotesi come:
• Mancata osservanza di norme dei trattati internazionali e della normativa comunitaria.
• Pericolo per l’incolumità e sicurezza pubblica.
• Il potere di scioglimento del Consiglio regione e di rimozione del presidente nel caso in cui compiano “atti contrari alla Costituzione o violazioni gravi di leggi” e nel caso in cui tali misure siano dettate da “ragioni di sicurezza nazionale”; esse sono disposte dal Capo dello Stato, previa deliberazione del Consiglio dei ministri e sentita la commissione parlamentare per le questioni regionali.

Le regioni a statuto speciale

Esse sono caratterizzate dall’attribuzione di forme e condizioni particolari di autonomia, i loro statuti sono adottati con legge costituzionale e possono derogare al quadro generale fissato in Costituzione.

Tali statuti hanno sempre avuto:

• Competenza legislativa più ampia rispetto a quelli ordinari.
• Competenza legislativa esclusiva in alcune materie con i vincoli derivanti dalle leggi di riforma economico-sociale, dai principi generali dell’ordinamento giuridico, dagli obblighi internazionali, ed una competenza ripartita, con gli stessi limiti previsti per corrispondente di quelle a statuto ordinario e una competenza integrativa-attuativa, per integrazione e attuazione delle leggi statali.
• Ampia autonomia finanziaria, per cui ad esse sono attribuite ingenti risorse.

Gli statuti speciali non regolano le modalità di elezione del presidente della regione, ma rinviano ad una legge regionale da approvare a maggioranza assoluta e sottoponibile a referendum.

I rapporti delle regioni con altri organi ed enti

La regione intrattiene rapporti con altri organi ed enti, che possono essere:

• Internazionali: è abilitata a concludere accordi internazionali nelle materie di sua competenza, con enti non italiani, sulla base di una legge statale; i suoi rapporti internazionali sono materia di legislazione concorrente.
• Con l’UE: nelle materie di propria competenza, concorrono alla formazione degli atti comunitari e all’attuazione ed esecuzione degli atti dell’UE.
• Con lo Stato: hanno ad oggetto la rispettiva competenza legislativa e la Costituzione prevede forme di coordinamento tra Stato e regioni; nel 1988 la legge ha istituito la conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome, la Legge Cost. 3/2001 ha previsto l’integrazione della commissione parlamentare per le questioni regionali con i rappresentanti delle regioni e degli enti locali.
• Con altre regioni: possibili per la conclusione di intese, per agevolare l’esercizio delle proprie funzioni, attraverso l’istituzione di organi internazionali comuni e la ratifica di queste intese con legge regionale.
• Con gli enti locali: la riforma costituzionale ha delineato per le regioni funzioni legislative e di programmazione, attribuendo agli enti locali la competenza amministrativa; tale assetto mira alla collaborazione tra regioni e enti locali con la previsione della istituzione di un consiglio delle autonomie locali.

L’ordinamento dei comuni e delle province: aspetti generali

Il TUEL del 2000 ha operato un riassetto della disciplina applicabile agli enti locali e si divide in due parti contenenti l’ordinamento:

• Istituzionale degli enti locali.
• Contabile e finanziario.

Comuni e province vengono definiti enti a fini generali, ossia devono necessariamente occuparsi di alcune funzioni, mentre per gli altri aspetti possono agire liberamente a tutela degli interessi e dei bisogni della collettività locale, e godono di ampia autonomia:

• Statutaria: stabilendo le norme fondamentali del funzionamento ed organizzazione interna.
• Normativa: potendo disciplinare la propria attività mediante regolamenti nel rispetto della legge e del proprio statuto, potendo organizzarsi ed amministrare nell’autonomia decisionale.
• Organizzativa e amministrativa: adempiendo i compiti attribuitigli dalla legge.
• Impositiva e finanziaria: esplicata attraverso l’imposizione fiscale, nel rispetto e nei limiti posti da leggi, statuti, regolamenti e finanziarie.

Le funzioni

L’art. 118 Cost. stabilisce che gli enti locali sono titolari delle funzioni amministrative loro proprie e di quelle conferite con la legge statale o regionale, in base alle rispettive competenze.

Il criterio di riferimento è quello della sussidiarietà in senso verticale, per l’attribuzione di ogni funzione pubblica all’ente territoriale più vicino al cittadino, nei limiti cui ciò è possibile in concreto.

In Cost. vi è anche un riferimento al criterio della sussidiarietà in senso orizzontale, ossia la possibilità di attribuire all’attività dei privati ciò che ritengano opportuno a fini di tutela e promozione degli interessi della comunità locale.

Gli altri enti locali

Sono previste:

• Città metropolitane: includono le città maggiori, istituite con legge statale previo referendum, dotate di un ordinamento diverso da quello di comune e provincia, che riassume le funzioni di entrambi e opera una gestione congiunta sul presupposto della contiguità territoriale e integrazione socio-economica.
• Unioni di comuni: costituite dall’unione di più comuni che esercitano congiuntamente una pluralità di funzione potenziando la fornitura di servizi ed utilità che non potrebbero fornire da soli.
• Comunità montane e isolane: unioni di comuni montani e delle isole, che unificano l’esercizio di alcune funzioni per la sussistenza dei medesimi problemi.

Organizzazione degli enti locali

La struttura di province e comuni è quasi la stessa, i loro elementi sono:

• Sindaco o presidente: eletti direttamente con suffragio universale a maggioranza assoluta dei voti validi, durano in carica 5 anni, il sindaco nomina e revoca gli assessori che con lui compongono la giunta, ha la rappresentanza dell’ente e la responsabilità dell’amministrazione con l’attribuzione di funzioni:
  • Convoca e presiede la giunta.
  • Adotta ordinanze contingibili ed urgenti.
  • Nomina i responsabili di uffici e servizi.
  • Regola l’attività di negozi e uffici pubblici.
  • Riveste la qualifica di ufficiale del Governo e svolge compiti di pubblica sicurezza e polizia giudiziaria.
• Gode di prerogative come permessi, aspettative, indennità e rimborsi, ma è tenuto al compimento dei doveri propri del suo ufficio, può essere sfiduciato con un’apposita mozione, approvata a maggioranza assoluta per appello nominale, con lo scioglimento del consiglio e nuove elezioni.
• Consiglio: secondo il TUEL è “l’organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo”, ha la competenza ad approvare gli atti fondamentali dell’ente e di dettare le linee di indirizzo politico generale dell’ente, in base ai quali sindaco e giunta dovranno agire.
• Giunta: collabora con il sindaco all’attuazione delle sue funzioni agendo in qualità di organo collegiale con competenza generale.

Il segretario comunale è una figura di funzionario, resa autonoma dal governo, dipendendo da un’agenzia autonoma per l’albo dei segretari comunali e provinciali ed ha assunto funzioni di assistenza giuridico-amministrativa, i dirigenti hanno compiti di attuazione dei programmi.

I controlli sugli enti locali