Diritto pubblico

Lezione integrativa 1 Legge e manovra di bilancio

La manovra di bilancio

Cost (prima della riforma con la legge costituzionale n°1/2012):

Art.81

Le Camere approvano ogni anno i bilanci preventivi ed il rendiconto

 consultivo presentati dal Governo (primo comma).

L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge

 e per periodi non superiori complessivamente a 4 mesi (secondo comma).

Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi

 tributi e nuove spese (terzo comma).

Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi

 per farvi fronte (quarto comma).

La legge di bilancio

Espressione della legge come strumento di indirizzo-controllo del

 Parlamento sull’operato del Governo.

Rappresenta un documento contabile con il quale il Parlamento autorizza (e

 vincola) il Governo ad erogare le spese e ad incassare le entrate e, di

conseguenza, a mettere in atto l’intervento dello Stato nell’economia.

Si parla di legge di bilancio o legge di approvazione del bilancio preventivo

annuale; il bilancio preventivo è un documento contabile, ma con un forte

contenuto politico, nel quale vengono rappresentate le entrate e le uscite

che, nell’anno finanziario successivo, lo Stato prevede rispettivamente di

incassare e di effettuare. Esso viene predisposto sulla base, per la parte delle

uscite, dalle previsioni di spesa dei vari Ministeri; viene approvato dal

Consiglio dei Ministri e presentato alle Camere per l’approvazione, che deve

avvenire, con legge entro il 31 dicembre di ogni anno.

Quello previsto dall’art.81 Cost è, dunque, un bilancio annuale di previsione,

che viene elaborato assicurando il necessario rispetto di tutte le disposizioni

legislative vigenti di entrata e di spesa, ma anche procedendo a tutte quelle

specificazioni nella quantificazione delle entrate e delle spese che il sistema

legislativo permette.

Tipologie di bilancio

Il bilancio può essere:

Di previsione (strumento di programmazione e controllo; documento in cui

 vengono rappresentate contabilmente le previsioni di natura finanziaria

riferite a ciascun esercizio) Consuntivo o Rendiconto di gestione (esercita



una funzione rendicontativa; esso certifica, alla fine dell’anno, le entrate e le

spese effettivamente sostenute);

1 A legislazione vigente (il bilancio di previsione può essere a legislazione

 vigente: non è altro che una fotografia delle entrate e delle spese in accordo

alla normativa finanziaria in vigore) Programmatico (il bilancio di



previsione può essere programmatico: tiene conto della nuova normativa

atta a correggere parte delle poste in entrata ed in uscita previste con la

normativa precedente);

Annuale (presenta il bilancio di previsione di 1 anno) Pluriennale (copre



 un arco temporale di 3/5 anni);

Di competenza (indica- per le spese- le obbligazioni giuridiche che si creano

 in un certo anno: i contratti) Di cassa (indica-per le spese- l’uscita



effettiva: i pagamenti).

Cost: “legge di approvazione del bilancio preventivo annuale”

Art.81

Le fasi del Bilancio dello Stato

Preparazione del Bilancio (anno t-1): riguarda la formulazione da parte del

 Governo dei progetti di bilancio e della legge di stabilità (entro il 15 ottobre

anno t-1) e la discussione ed approvazione da parte del Parlamento (entro il

31 dicembre anno t-1).

Gestione del Bilancio (anno t): riguarda la realizzazione e l’erogazione delle

 entrate e delle uscite. È prevista una fase di assestamento (entro il 30 giugno

anno t) per tenere conto delle modifiche intercorse.

Rendicontazione (anno t+1): riguarda la definitiva fissazione dei risultati

 dell’esercizio finanziario; il rendiconto consultivo è parificato dalla Corte dei

Conti (a giugno dell’anno t+1) e presentato al Parlamento per l’approvazione

(entro il 30 giugno anno t+1).

Articolo 81, 3° comma Cost

 Formalità della legge di bilancio

 Non deve contenere precetti giuridici, che sono propri delle leggi

 sostanziali di spesa (delle leggi ordinarie e della legge di stabilità);

In sede di approvazione di bilancio, è preclusa ogni manovra di

 aggiustamento dei conti pubblici.

Questo vincolo è stato superato nel 1978 (con la legge n°468) con

 l’istituzione della Legge finanziaria, oggi sostituita dalla Legge di

stabilità (legge 196/2009). Con tale legge, il Governo stabilisce tutte le

nuove entrate e spese che prevede incassare ed effettuare nell’anno

successivo. La legge di stabilità viene approvata antecedentemente

alla Legge di bilancio; si utilizzava per prevedere le nuove entrate ed

uscite dell’anno successivo e approvata successivamente dal Governo

mediante la presentazione della Legge di bilancio.

2

Influsso del diritto UE sul Bilancio (forme e contenuti)

Patto di Stabilità e Crescita (PSC): prevede che la Commissione e gli Stati

 devono esercitare una sorveglianza attenta sugli squilibri macroeconomici

eccessivi.

Il così detto “Fiscal compact” (o patto di bilancio);

 Adozione del “semestre europeo” (settembre 2010);

 Patto Euro-plus (marzo 2011), con il quale gli Stati membri si sono impegnati

 a recepire nei propri ordinamenti le regole di bilancio definite nel PSC.

Le modifiche introdotte nel 2011 con il “six pack “ al PSC, di cui sono state

 rafforzate sia la parte preventiva che quella correttiva.

Il “six pack” afferma che:

-i paesi con un rapporto debito/PIL superiore al 60% sono tenuti a ridurre

progressivamente la parte eccedente di 1/20 l’anno. La Commissione può

avviare una procedura d’infrazione se il ritmo di riduzione del debito non

viene rispettato.

Introduzione di nuove disposizioni sui quadri di bilancio nazionali e sulla

 sorveglianza degli squilibri macroeconomici eccessivi.

Coordinamento della programmazione nazionale con il “semestre europeo”

Il semestre si apre in gennaio con la presentazione, da parte della

 Commissione, dell’Analisi annuale della crescita, che definisce le priorità per

l’UE in termini di riforme economiche e risanamento di bilancio. Queste

priorità vengono poi messe in discussione e avallate a marzo dal Consiglio

Europeo di Primavera.

In aprile, gli Stati membri presentano alla Commissione e ai loro pari i

 “Programmi nazionali di riforma” e i “Programmi di stabilità o di

convergenza”.

Su questi programmi, la Commissione emette poi raccomandazioni, che

 vengono avallate dal Consiglio Europeo di giugno e adottate formalmente

dal Consiglio dell’UE a luglio.

Gli Stati membri tengono conto di questi orientamenti nel redigere i “bilanci

 nazionali”, che sono poi discussi in seno ai Parlamenti nazionali secondo le

norme vigenti nella seconda metà dell’anno.

Metodo (ciclo) della programmazione economica e della manovra di bilancio

(legge 39/2011)

Gli strumenti della programmazione sono:

a) Documento di Economia e Finanza (DEF): da presentare alle Camere entro il 10

aprile di ogni anno, per le conseguenti deliberazioni parlamentari.

3

b) la Nota di aggiornamento del DEF, da presentare alle Camere entro 20

settembre di ogni anno, per le conseguenti deliberazioni parlamentari.

c) il Disegno di Legge di stabilità, da presentare entro il 15 ottobre di ogni anno.

d) il Disegno di Legge del Bilancio dello Stato, da presentare entro il 15 ottobre di

ogni anno.

e) il Disegno di Legge di Assestamento, da presentare alle Camere entro il 30

giugno di ogni anno.

f) gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, da

presentare alle Camere entro il mese di gennaio di ogni anno.

g) gli specifici strumenti di programmazione delle amministrazioni pubbliche

diversi dallo Stato.

Dalla legge Finanziaria alla legge di Stabilità

base all’art.81, 3° comma, il Bilancio pubblico non può sostituire nuovi tributi

In

e nuove spese, ma si limita a “fotografare” le entrate e le spese pubbliche (bilancio

preventivo annuale a legislazione vigente).

Per questa ragione era necessario uno strumento per realizzare la manovra di

finanza pubblica da affiancare al Bilancio dello Stato.

nuovo strumento, denominato Legge Finanziaria, fu previsto per la prima

Questo

volta con la legge 468/1978.

La Legge Finanziaria, nel tempo, ha mostrato però diversi punti critici:

-tale legge segue, rispetto alle normali leggi di spesa, un binario preferenziale in

Parlamento (“sessione di bilancio”); essa deve essere approvata, infatti, entro il 31

dicembre dal Parlamento. Questo aspetto ha provocato nel passato veri e propri

assalti alla diligenza; per risolvere il problema sono state attuate diverse soluzioni

prima di approdare alla legge 208/1999, la quale ha risolto solamente in parte

l’aspetto critico.

-altro punto critico riguarda la separazione del momento in cui si decidono gli

obiettivi aggregati della manovra e quello dell’individuazione degli strumenti per

realizzarla. Nei primi 10 anni di applicazione della LF, i due momenti coincidevano

(nella LF con la sessione di Bilancio); il problema fu risolto dalla legge 362/1988, la

quale ha previsto la sessione anticipata del Bilancio con la presentazione del DPEF-

Documento Programmatico di Economia e Finanza- oggi chiamato DEF (entro il 30

giugno), separando i due momenti.

L’evoluzione della Legge Finanziaria

fase (legge 468/1978 FINANZIARIA “OMNIBUS”): la finanziaria



Prima

definisce tutti gli interventi di finanza pubblica. Ciò determinò un sovraccarico di

istanze particolari (“assalto alla diligenza”).

4 fase (legge 362/1988 FINANZIARIA “SNELLA”): la finanziaria si limita



Seconda

alla regolamentazione delle aliquote fiscali e al finanziamento di leggi già

esistenti.

Ciò determinò un’eccessiva frantumazione della manovra finanziaria.

fase (legge 208/1999 FINANZIARIA “ROBUSTA”): la finanziaria ritorna a



Terza

contenere anche norme sostanziali di entrata e di spesa; ciò però determina il

permanere dei problemi delle istanze particolari e la finanziaria è spesso

“blindata”.

fase (legge 196/2009): dal primo gennaio del 2010, la Legge Finanziaria

Qu