Diritto dell'Unione Europea - Appunti

Appunti: diritto dell’Unione Europea

Prof. Sergio Marchisio

Libro di testo: [Lineamenti di diritto dell’Unione Europea – Adam / Tizzano; II edizione Zappichelli, Torino]

1° lezione: 1 marzo ’10, dalle 17:00 alle 19:00

L’1 dicembre 2009 è entrato in vigore il Trattato di Lisbona (scaricare il trattato sull’Unione Europea aggiornato). Il corso di diritto dell’Unione Europea è un corso istituzionale.

Il Trattato di Lisbona ha cambiato gli aspetti basilari e fondamentali: normalmente la dicitura “diritto dell’Unione Europea” era un’alternativa di “Diritto Comunitario”. Oggi la Comunità Europea non esiste più.

L’art. 1 del Trattato dell’UE stabilisce che “l’Unione Europea sostituisce e succede alla Comunità Europea”.

La Comunità Europea era un’organizzazione complicata su tre pilastri. Era organizzata secondo la struttura “a tempio greco” stabilita dal Trattato di Maastricht del 1992. I pilastri erano: l’Unione Europea, la politica estera comune, sicurezza, giustizia e affari interni.

Oggi esiste solo l’Unione Europea e nessun pilastro. L’UE succede a titolo universale alla CE realizzando una semplificazione.

Nel 2007 Francia e Paesi Bassi respingono un trattato chiamato “Costituzione Europea” (per modificare un trattato ci vuole l’unanimità degli Stati membri). Il Trattato di Lisbona fu quindi un ripiego alla mancata entrata in vigore della Costituzione Europea ma presenta comunque degli elementi di novità e tiene conto del fatto che gli Stati europei non vogliono cedere tutta la loro sovranità.

L’Unione Europea nasce a Maastricht nel 1992, prima c’erano le comunità europee nate tra il 1951 e il 1957. Maastricht introduce l’unione monetaria tramite la cessione da parte degli Stati della loro sovranità monetaria. Fu però un passo imperfetto perché ci fu solo l’unione monetaria e non anche l’unione economica come era stato stabilito. Cosicché oggi la Grecia è in condizioni economicamente pessime perché ha superato i limiti macroeconomici stabiliti a Maastricht.

Tra il Trattato di Maastricht e il Trattato di Lisbona ci sono altri due trattati intermedi: quello di Amsterdam del 1997 e quello di Nizza del 2001 (che era il Trattato dell’Unione Europea di cui parlavano i precedenti manuali).

Il Trattato di Lisbona ha avuto una sorte migliore di quella della Costituzione Europea. All’inizio fu approvato da tutti tranne 4 Stati: Germania, Irlanda, Polonia e Repubblica Ceca; l’Italia ha subito ratificato con la legge n. 130 del 2 agosto 2008. In tutti gli Stati membri sono 27.

Il problema della Germania sta nel fatto che quando la Germania ratifica un trattato, contestualmente modifica la propria costituzione (cosa che l’Italia non ha mai fatto). In particolare la Germania aveva paura che il trattato minacciasse le prerogative del parlamento. Dopo le modifiche costituzionali, la Corte Costituzionale tedesca esprime esito positivo alla ratifica con la sentenza del 3 giugno 2009 e la Germania ratificò il Trattato di Lisbona nel settembre 2009.

L’Irlanda tenne un referendum che diede esito favorevole alla ratifica, Polonia e Repubblica Ceca ratificarono di conseguenza.

L’articolo 6 del Trattato di Lisbona prevedeva “l’entrata in vigore del trattato il primo giorno del mese successivo al deposito della ratifica dell’ultimo Stato”. Questa condizione fu rispettata.

Il Trattato di Lisbona modifica il Trattato sull’Unione Europea e il Trattato istitutivo dell’Unione Europea (trattato che stava all’interno del precedente). Il Trattato di Lisbona è molto semplice: consta di 7 articoli di cui il primo contiene le modifiche a tutti gli articoli dei precedenti trattati. In seguito venne fatta la “versione consolidata” del Trattato di Lisbona (che è quella che ci serve e che va scaricata).

Il trattato di Lisbona consolidato ha una prima parte sull’UE e poi c’è il Trattato sul funzionamento dell’UE che implementa il primo che è invece generale: contiene le competenze dell’UE, le sue politiche (mercato interno, circolazione delle merci, dei servizi, dei capitali e delle persone, l’agricoltura, la giustizia…). Infine troviamo in dettaglio tutto ciò che attiene al funzionamento. Il preambolo del Trattato dell’Unione Europea serve per interpretare le norme del relativo trattato: il Trattato di Lisbona è una nuova tappa verso il processo di integrazione europeo, ciò vuol dire che non si è ancora raggiunto l’obiettivo finale.

Il concetto di integrazione europea è diverso da quello di cooperazione.

Le norme dell’UE sono dirette a persone fisiche e giuridiche degli Stati membri. Non si sa però qual è l’obiettivo ultimo dell’Unione. Quello degli “Stati Uniti d’Europa” non è un obiettivo conclamato o dichiarato. Da nessuna parte si parla di “federazione europea”, ma solo di “integrazione europea”.

La prima comunità europea fu la CECA (Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio) istituita dal Trattato di Parigi del 1951 che si è estinto dopo 50 anni. Perché si è scelto proprio il carbone e l’acciaio? Il primo ad avere l’idea fu Jean Monnet che nel Memorandum Monnet auspicava la comunione della produzione del carbone e dell’acciaio che aveva provocato conflitti tra Francia e Germania. 1

Il Trattato di pace di Londra del 1948 aveva smantellato tutti gli impianti tedeschi nella Ruhr e creò un’autorità internazionale che la vigilasse. Jean Monnet andò dalla Francia di Bidet mostrandogli il memorandum che si chiudeva con la celebre frase: “Noi non coalizziamo degli Stati ma uniamo gli uomini”. Il 9 maggio ci fu la proclamazione del memorandum da parte di Schuman e da allora il 9 maggio è la giornata dell’Europa.

La “piccola Europa a 6 Stati” crea la CECA. La più grande novità fu l’istituzione di un’alta autorità che definisce la CECA un ente sovranazionale.

Il primo elemento fu il funzionalismo e non il federalismo.

Il partito comunista non voleva che l’Italia partecipasse alla CECA e ne sosteneva l’incostituzionalità perché limitava la sovranità dell’Italia.

L’aggettivo “sovranazionale” non piacque. Immediatamente si pensò di progredire e si propose un trattato di difesa (la c.d. CED) per la comunità europea (esercito comune, politica esterna comune) ma questo fu un passo falso perché l’idea fu bocciata dal senato francese (era la Francia del generale De Gaulle). Il Trattato di Lisbona parla di un’Europa unita ma nel rispetto dell’identità dei singoli paesi.

Nel 1957 a Roma si ritorna al funzionalismo. Le tappe furono: la conferenza di Messina, il trattato della comunità economica europea e l’EURATOM, per la ricerca sui combustibili fissili, mentre la CEE è sul mercato comune. In Italia nel 1957 nessuno solleva più il problema dell’incostituzionalità.

2° lezione: 2 marzo ’10, dalle 17:00 alle 19:00

Preambolo del Trattato di Lisbona (o Trattato sull’Unione Europea). Il concetto di Europa

Il trattato fa riferimento alla cultura, alla religione e all’eredità o patrimonio umanistico dell’Europa come fondamento comune.

L’idea di Europa nasce nell’Alto Medioevo, secondo alcuni, con il Sacro Romano Impero. La Pace di Westfalia (1648) è convenzionalmente considerata come il momento di nascita della comunità internazionale e sancisce la fine del mondo medievale, dà origine agli Stati nazionali. “Cuius regio eius religio”.

L’idea di Europa diventa un ideale al quale si ricollega un concetto di buon governo, di ordine, di relazione, di strumento per evitare le guerre.

Allo stesso modo la pensava Immanuel Kant, che fu uno dei primi ad avere una visione di un’Europa confederale (diverso da federale perché realizza un modello di integrazione minimo) come quella tedesca o svizzera mettendo in comune la politica estera, la finanza e la difesa.

Per l’Europa quindi si prospettano originariamente modelli confederali. La confederazione tedesca è l’unico antecedente concreto dell’UE, la quale arrivò all’unione doganale nel 1834 (Zollverein).

Nei primi anni del ‘900 nascono movimenti pan-europei (Europa dall’Atlantico agli Urali) soprattutto grazie all’opera del conte Udenover Alegi.

Tra le due guerre mondiali alcuni grandi personaggi politici come il primo ministro francese Aristid Brian e Winston Churchill parlano di Europa. Qui si innesta l’opera di Jean Monnet. Durante la seconda guerra mondiale abbiamo il Manifesto di Ventotene di Altiero Spinelli che diventerà commissario europeo e membro del parlamento. Il modello è federale quindi implica il trasferimento dei poteri nazionali ad un’entità sovranazionale. Viene escluso il nazionalismo interfederale.

Nel 1945 nasce l’Organizzazione delle Nazioni Unite a San Francisco, non prevedendo alcuna entità sovranazionale. Anche in Europa nell’immediato dopoguerra vi è l’esigenza di una ricostruzione attraverso strumenti di cooperazione europea: il Consiglio d’Europa, con sede a Strasburgo, organizzazione creata da Churchill in seguito ad un discorso fatto a Zurigo nel 1946. È un’organizzazione molto soft che si occupa della tutela dei diritti umani, di politica e di temi giuridici. Il Piano Marshall che comporta aiuti economici da parte degli USA a condizione che essi ricevano una gestione comune tramite un apposito ente unificato, OECE con sede a Parigi (dal 1960 OCSE).

Il Consiglio d’Europa è da ricordare come organizzazione pan-europea e anche perché nel 1950 conclude la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (la c.d. CEIDU).

Il Trattato di Lisbona all’art. 6, paragrafo 2, dichiara che l’UE aderisce al CEIDU.

Il Consiglio d’Europa dà al singolo cittadino la possibilità di un ricorso diretto alla Corte Europea dei diritti dell’uomo per la tutela dei propri diritti, ma è necessario che prima siano esauriti i ricorsi interni. Il più delle volte la Corte decide su questioni di scarso valore economico.

Carta di Nizza dei diritti fondamentali del 2000 che però non ha forza vincolante mentre il Trattato di Lisbona la incorpora nel trattato.

L’OCSE si è allargata ed è diventata extraeuropea.

L’art. 3 del Trattato UE versione Lisbona stabilisce quelli che sono gli obiettivi dell’UE: “L’UE instaura un mercato interno (prima c’era un mercato comune)”. 2

Il mercato interno è un’evoluzione del mercato comune che è semplicemente un’area di libera circolazione di merci, capitali, servizi e persone eliminando tutte le barriere doganali. Nel 1967 quindi si crea questa unione doganale con l’eliminazione di tutti i dazi e questa unione è perfetta perché crea allo stesso tempo una tariffa doganale comune nei confronti di paesi terzi. All’epoca i dazi erano regolati dal GATT, oggi dal WTO, che prevedeva rigide regole per la creazione di unioni doganali.

Il mercato comune è il primo grande risultato della “piccola Europa a 6 Stati”. Ma non è bastato eliminare i dazi doganali. C’erano altri ostacoli, come la restrizione quantitativa delle leggi interne ai singoli Stati (normative sui prezzi e sulla qualità delle merci, comprese le spine elettriche diverse).

Le tre comunità nascono con istituzioni che sono il quadro istituzionale attuale dell’UE. Due organi sono comuni: la Corte di Giustizia dell’UE e l’Assemblea parlamentare; mentre gli organi esecutivi sono separati: la CECA ha l’Alta Autorità composta da persone indipendenti (15) e la Commissione dei ministri che era l’organo d’iniziativa e il Comitato dei ministri che opera come organo decisionale. Questo modello della CE è rimasto nell’UE.

3° lezione: 3 marzo ’10, dalle 16:00 alle 17:00

La Corte Costituzionale tedesca si pronunciò sulla conformità della costituzione tedesca al Trattato UE.

Nel 1992 la Germania modifica la costituzione di Bonn del 1959 introducendo degli articoli che trattano dell’Unione Europea (così come fecero Francia, Paesi Bassi ed altri Stati). La modifica è contestuale al Trattato di Maastricht.

Si inserì la clausola europea della “legge fondamentale di Bonn” (art. 23) che sancisce la collaborazione della Germania allo sviluppo dell’Unione Europea. L’UE non deve sostituirsi agli Stati membri ma intervenire solo quando necessario senza intromettersi. È questo il principio di sussidiarietà, principio fondamentale dell’UE.

La costituzione tedesca ammette anche i trasferimenti, mediante legge del Bundestag, di sovranità all’UE ma, punto essenziale, se intervengono accordi modificativi è necessaria una legge costituzionale -> ogni volta che l’UE fa un passo avanti e chiede un’ulteriore cessione di sovranità serve una legge costituzionale. La Germania assume quindi un atteggiamento molto prudente.

Altri principi importanti sono quello della separazione e del pluralismo, quindi la Germania è uno Stato originario e indipendente anche se partecipa allo sviluppo dell’Unione Europea, lo stesso vale per gli altri Stati membri. Gli ordinamenti nazionali non accettano di essere subordinati all’UE anche se ne accettano le norme, diversamente da quanto succede negli Stati federali in cui gli Stati membri sono subordinati allo Stato federale.

Nella costituzione italiana non esiste una clausola europea.

Art. 11 Cost: “L'Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo”.

L’art. 11 è la base principale della partecipazione dell’Italia all’Unione Europea. Si suppone quindi che l’UE sia implicitamente compresa nel concetto di “ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni” anche se è chiaro che l’articolo si riferisce all’ONU più che all’UE.

Inoltre non si specifica come deve avvenire la cessione di sovranità, se sia necessaria una legge costituzionale o sufficiente una legge ordinaria. Il problema si è posto al momento della ratifica del trattato della CECA per la quale si ricorse a una legge di autorizzazione alla ratifica (legge solo formale) seguita dall’ordine di esecuzione, che è l’atto col quale il Parlamento applica i trattati nel nostro ordinamento.

Secondo alcuni era necessaria una legge costituzionale perché gli obblighi dell’UE venivano a modificare la stessa costituzione. Il Governo, per bocca di De Gasperi, disse che non era necessaria perché ratificando la CECA ci si limita ad applicare l’art. 11 Cost. e che quindi non serve alcuna modifica costituzionale. La legge costituzionale modifica la costituzione, non la applica.

Se si ratifica un trattato esso ha un legame con la costituzione che lo rafforza e quindi non può essere modificato da leggi ordinarie successive. Quindi i trattati di Roma ottennero il rango costituzionale perché il rinvio fu operato dall’art. 11 Cost.

Fino al 1973 in Italia si è usata la legge ordinaria senza accettare il principio della prevalenza della legge comunitaria. L’Unione Europea però fece pressione all’Italia e nel 1973 la Corte Costituzionale ritira fuori l’art. 11 e rafforza il diritto comunitario accogliendo il principio.

Qualche sussidio in più al principio viene oggi dall’art. 117 Cost. in seguito alla modifica operata dalla Legge Costituzionale 3 del 2001.

Successivamente si pensò di fare un’unione europea occidentale a scopo difensivo. Il piano Pleven prevedeva la Comunità Europea di Difesa (CED), una specie di NATO europea alla quale però gli USA non fecero alcuna opposizione. Anzi le opposizioni vennero da alcuni paesi europei come Francia e Germania perché vedevano in essa un’eccessiva cessione di sovranità. 3

4° lezione: 8 marzo ’10, dalle 17:00 alle 18:30

All’allargamento dell’Unione Europea

Oggi l’UE è composta da 27 Stati. L’allargamento dell’Unione Europea è stato realizzato in varie tappe: la prima è stata nel 1973 con l’ingresso del Regno Unito che prima si era opposto all’UE tanto da formare con gli Stati che non facevano parte dell’UE l’EFTA, che era una zona di libero scambio dove si abolivano le dogane tra i paesi membri ma non si crea una dogana comune nei confronti degli Stati terzi. Finché in Francia ci fu De Gaulle, la Gran Bretagna non prese parte all’UE.

L’Irlanda e la Danimarca entrarono nel 1973. La Danimarca e la Gran Bretagna hanno in comune il fatto che hanno degli statuti speciali: la Danimarca è esclusa da alcune politiche sociali e la Gran Bretagna dall’unione monetaria.

Nel 1981 entra la Grecia; nel 1986 Spagna e Portogallo; nel 1995 l’Austria, che si era appena svincolata dalla qualifica di Stato frontiera tra l’est e l’ovest, la Finlandia e la Norvegia; tra il 2004 e il 2006 entrano i paesi baltici, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Cipro e Ungheria; nel 2007 Bulgaria e Romania.

Ognuno di questi paesi, per entrare a far parte dell’UE, si è dovuto avvicinare agli standard europei. Non tutti i 27 membri hanno lo stesso status giuridico.

Tre paesi bussano oggi alla parte dell’UE: Turchia, Croazia e Islanda che stanno ancora negoziando la loro adesione all’UE. Poi c’è