Diritto dell'Unione Europea - Appunti

Diritto dell’Unione europea

Indice

• Introduzione storica
• Il sistema istituzionale
• Organi di Stati Organi di individui
• Le funzioni nell’UE
• La funzione legislativa (comprende procedure legislative)
• La funzione esecutiva
• La funzione giurisdizionale (comprende descrizione di Corte di Giustizia e Tribunali)
• Le competenze
• (Comprende procedure di revisione dei trattati)
• Le fonti di diritto
• La tutela dei diritti nell’UE
• (Comprende rapporto tra UE e CEDU)
• La competenza a concludere accordi internazionali
• Gli atti emanati dall’UE (fonti di terzo tipo)
• Effetti diretti e effetti indiretti
• Rapporto tra diritto interno e diritto dell’UE
• (Comprende excursus sul caso italiano)
• Competenze della Corte di Giustizia
• (Ricorsi di annullamento, in carenza, per infrazione; il rinvio pregiudiziale)
• La cittadinanza europea
• L’integrazione differenziata
• Parte speciale su politica monetaria e finanziaria: la risposta dell’UE alla crisi (A.A. 2012/2013).
• (Unione Economica e Monetaria: storia e caratteristiche; il Patto di Stabilità; il finanziamento dell’UE; il bilancio dell’UE; Meccanismo Europeo di Stabilizzazione Finanziaria; Fondo Europeo di Stabilità Finanziaria; il Meccanismo Europeo di Stabilità o “fondo salva Stati”; Fiscal Compact; bilancio; prospettive per il futuro: il documento dei quattro Presidenti) o 1

Diritto dell’Unione europea

Prima parte: introduzione storica

1. L’approfondimento dell’integrazione

Grandi fasi dell’integrazione europea

• 1951 – 1954: dalla CECA alla caduta della CED
• 1957 – 1992: dai trattati di Roma al trattato di Maastricht
• 1993 – 2009: da Maastricht al trattato di Lisbona
• 2010 – oggi: post-Lisbona

Il contesto influenza molto:

Prima fase: dopoguerra, forte desiderio di pace.

Conseguenze: duplice spinta politica all’integrazione:

• Spinta interna: gli Stati europei sono intenzionati ad evitare un’altra guerra
• Spinta esterna: gli Stati Uniti hanno interesse nel sostenere la (ri)nascita di un’Europa forte e più unita, sia per garantire la pace, sia per assicurare una maggiore sicurezza rispetto all’URSS, sia per ricostituire il mercato europeo (necessario al benessere dell’economia USA).

Cfr. 1947, Piano Marshall: gli USA posero la collaborazione tra Stati europei come condizione necessaria per la concessione degli aiuti.

Seconda fase: guerra fredda.

Conseguenze:

• Solo Stati dell’Europa occidentale possono intraprendere il partito dell’integrazione.
• L’ombrello USA libera gli Stati europei dall’assillo della sicurezza, le loro politiche estere sono coordinabili più facilmente, pertanto è loro possibile concentrarsi sulla sfida dell’integrazione.
• L’esito è una fase evolutiva del processo di integrazione, che procede a piccoli passi e lentamente.

Terza fase: post-caduta del Muro, fine della Guerra Fredda, collasso dell’URSS e del Blocco Orientale, nuovi equilibri mondiali.

La fine della Guerra Fredda permette a cambiamenti avvenuti già da decenni nel panorama internazionale, cambiamenti che il conflitto bipolare aveva in parte oscurato, di emergere: la “preponderante solitudine” statunitense, l’emergere di nuovi grandi attori internazionali (Cina), la perdita di centralità dell’Europa.

Conseguenze immediate della fine della Guerra Fredda sull’integrazione: 2

• L’integrazione è possibile anche per i paesi dell’Europa centro-orientale.
• Difficile ricollocazione dell’Europa nel nuovo scenario internazionale che la vede marginalizzata.
• L’esito è una fase che vede da una parte un allargamento difficile ma corposo della CEE, dall’altra una fase di stallo e crisi in cui sembra impossibile fare passi avanti istituzionali.

Quarta fase: crisi economica mondiale avviatasi negli USA e poi diffusasi.

Conseguenze:

• Le economie degli Stati dell’eurozona sono in forte crisi.
• Ripresa dell’integrazione (nuovi passi avanti concreti) in direzioni però atipiche rispetto al passato:
• Si torna a parlare di unione politica.
• Si parla di Europa a due velocità: gli Stati della moneta unica potrebbero procedere con ulteriore integrazione mentre gli altri potrebbero rimanere al livello di integrazione attuale.

La prima fase (1951-1954)

La CECA (Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio)

(1951, in vigore dal ’52)

CECA = organizzazione internazionale = ente creato con un trattato a cui vengono attribuiti certi compiti o certe funzioni.

Con la CECA le risorse carbosiderurgiche, che costituiscono la base tanto della potenza bellica quanto di quella industriale, vengono messe in comune, la loro gestione viene sottratta agli Stati e attribuita alla Comunità.

La CECA nacque da un’idea di Jean Monnet, accolta e rilanciata dal Ministro francese Schuman, che il 9 maggio 1950 propose la creazione della Comunità agli altri Stati europei. Ad accettare la sfida furono, oltre ovviamente alla Francia, la Repubblica Federale Tedesca (Germania Occidentale), l’Italia, l’Olanda, il Belgio e il Lussemburgo: i Sei paesi fondatori.

La CECA attualmente si considera estinta: essa è stata di fatto assorbita nell’attuale UE.

La struttura della CECA

La struttura della prima Comunità fu un modello su cui si basarono tutte le Comunità successive.

Essa prevedeva:

• Alta Autorità: organo composto da nove membri, indipendente dagli Stati in quanto organo di individui, rappresenta gli interessi collettivi, può emanare atti vincolanti. Corrisponde a quella che sarà poi la Commissione.
• Consiglio dei Ministri: composto da un rappresentante per ogni Stato membro, rappresenta gli interessi dei singoli Stati, emana “pareri conformi” (sorta di “pareri vincolanti”). Corrisponde a quello che poi sarà il Consiglio dell’UE.
• Assemblea: composta di delegazioni dei Parlamenti nazionali, ha potere consultivo, rappresenta gli interessi dei cittadini. Corrisponde al Parlamento europeo.
• Corte di Giustizia: controlla l’attività della CECA, verificandola dal punto di vista giuridico. Corrisponde alla Corte di Giustizia, l’organo giurisdizionale dell’UE.

Questa struttura per l’epoca era rivoluzionaria: estremamente avanzata, innovativa.

Per certi versi era più avanzata di altre strutture successive, ad esempio per quanto riguarda il finanziamento: la CECA, infatti, si autofinanziava riscuotendo imposte direttamente dalle imprese carbosiderurgiche (non con contributi versati dagli Stati), cosa che le garantiva maggiore autonomia. Naturalmente questo stadio avanzato si deve alla ristrettezza dell’ambito di azione della CECA, che permise di raggiungere obiettivi ambiziosi senza spaventare gli Stati, sempre timorosi all’idea di cedere sovranità.

Modello comunitario e modello intergovernativo

La nascita della CECA è anche la nascita di un nuovo metodo/modello di gestione degli enti internazionali, quello comunitario, radicalmente diverso rispetto a quello intergovernativo.

Metodo intergovernativo:

• Le istituzioni delle organizzazioni internazionali sono organi di Stati, in cui quindi siedono individui che rappresentano gli interessi del loro Stato e la sua posizione ufficiale.
• Le decisioni vengono prese sostanzialmente all’unanimità (pur esistendo eccezioni o correttivi).
• Le decisioni prese sono generalmente non vincolanti, l’atto tipico è la raccomandazione.
• Manca un controllo giurisdizionale (questo vale anche, ad esempio, per l’ONU: la Corte Internazionale di Giustizia può dirimere i problemi tra Stati ma non giudicare gli atti o le azioni del Consiglio di Sicurezza).

Metodo comunitario (in astratto):

• Organizzazione prevede (anche) organi di individui, in cui siedono individui a titolo personale, liberi di rappresentare la propria posizione in una prospettiva comune.
• Le decisioni vengono prese a maggioranza.
• Le decisioni prese possono essere vincolanti, come appunto gli “atti vincolanti”.
• Esiste un controllo giurisdizionale esterno che può dichiarare invalido un atto.

La contrapposizione tra questi due metodi o modelli è piuttosto astratta: all’atto pratico si profila quasi sempre una commistione tra i due, piuttosto che una forma pura dell’uno o dell’altro. 4

I due approcci non sono quindi inconciliabili, anzi si può dire che l’approccio comunitario sia un perfezionamento di quello intergovernativo, almeno da un certo punto di vista: infatti esso, all’atto pratico, non lo sovverte, poiché, nonostante l’esistenza di un esecutivo in cui gli interessi degli Stati non sono rappresentati direttamente, l’appoggio degli Stati membri è comunque essenziale e, se viene meno, si generano problemi paralizzanti.

Ad esempio: attualmente la Commissione ha un forte legame con il Consiglio, fa da intermediario tra gli Stati membri cercando di facilitare il raggiungimento di un compromesso (che, di fatto, costituisce il meccanismo alla base dell’UE). Molte decisioni nell’UE vengono prese a maggioranza qualificata, con un sistema tale per cui basta il disaccordo di quattro Stati per impedire il raggiungimento della maggioranza. È pur vero che le decisioni più cruciali vengono ancora prese all’unanimità. Infine, il controllo giurisdizionale è limitato: la Corte di Giustizia non può abrogare le leggi di uno Stato membro che pure giudica in disaccordo con quelle comunitarie.

La CED (Comunità Europea di Difesa)

(1951, non ratificata dalla Francia nel 1954)

Lo scoppio della guerra in Corea (1950) ravviva il desiderio statunitense di riarmare la Germania Occidentale. Parallelamente, i Paesi europei non vogliono incorrere nuovamente nel rischio di una guerra e sono ostili all’idea di una Germania Occidentale pienamente sovrana e armata.

La proposta con cui si cerca di mediare a queste due opposte esigenze, partorita nuovamente dalla mente di Monnet, è quella di creare un esercito europeo comprendente anche truppe tedesche.

Ma è possibile pensare ad un esercito privo di un governo? Per ovviare a questo paradosso, l’Assemblea CECA viene incaricata di pensare e progettare una possibile Comunità Politica Europea (CPE).

Il trattato CED viene firmato mentre si elabora il testo di un trattato per la CPE, che risulta molto avanzato, quasi-federale (ovvero essenzialmente federale con qualche elemento intergovernativo).

Ma la morte di Stalin nel 1953 e il peggioramento della situazione nella colonia francese dell’Indocina cambiano lo scenario internazionale: la minaccia sovietica viene percepita in modo meno grave, allentando (in Europa, ma non negli USA) la spinta verso un esercito europeo, parallelamente la Francia sente il bisogno di avere pieno controllo sulle proprie forze armate, nel tentativo di affrontare i problemi nel suo impero coloniale.

1954: la Francia non ratifica la CED, che viene dunque affossata assieme alla CPE. (Un evento, questo, destinato a non ripetersi fino al 2005, con la mancata ratifica, sempre da parte francese nonché olandese, della cosiddetta Costituzione europea).

La prima fase si chiude con il fallimento della CED e della CPE: la forte spinta all’integrazione che aveva caratterizzato il primo decennio del dopoguerra si arresta, c’è un ripensamento e un sostanziale cambiamento nella direzione dell’integrazione. 5

La seconda fase (1954 – 1993)

La seconda fase del processo di integrazione europea è improntata ad un marcato gradualismo concentrato nell’ambito economico: si punta a forme di integrazione economica che, in prospettiva, potrebbero portare ad una integrazione più profonda anche in altri ambiti (es. quello politico).

I primi passi in questa direzione vengono elaborati alla metà degli anni ’50 in seno al Comitato Spaak e trovarono poi uno sbocco costruttivo con i trattati di Roma del 1957.

Trattati di Roma

Firmati nel 1957, ratificati nel 1958.

Si tratta di due trattati che costituiscono due diverse istituzioni:

• Euratom
• Comunità Economia Europea (CEE) → antecedente diretto della UE

La struttura della CEE

La struttura istituzionale della CEE è simile a quella CECA, che costituisce il modello:

• Commissione = organo indipendente
• Consiglio dei Ministri CEE = organo di Stati
• Assemblea
• Corte di Giustizia

Scopi della CEE:

• Imporre il rispetto delle regole della concorrenza tra i Paesi membri.
• Creare un mercato comune (MEC) privo di ostacoli alla libera circolazione di persone, merci, capitali (un obiettivo che verrà raggiunto solo gradualmente).

In questa fase, come s’è detto, l’approccio è quello gradualista incentrato sulla sfera economica. Un’eccezione a questo pattern si ha nel 1984, quando, su proposta di Altiero Spinelli, il Parlamento Europeo redige un progetto molto avanzato di riforma istituzionale. In seguito a questa proposta lanciata dal Parlamento, viene convocata una IGC:

1985, Conferenza di Milano

La proposta del Parlamento viene discussa dai capi di Stato dei paesi membri. Essa uscì dal confronto radicalmente mutata e di fatto svuotata del significato originario che i suoi creatori le avevano voluto dare, nella forma del cosiddetto Atto Unico Europeo.

Atto Unico Europeo

Costituisce il primo momento di modifica dei testi del ‘57, venne firmato nel ‘86 ed entrò in vigore nell’87. 6

Contenuto:

• Si concentra sul Mercato Unico e sul suo perfezionamento, da raggiungersi entro il 1992.
• Decreta piccoli aumenti nel potere del Parlamento Europeo.

Verso l’Unione Europea

Nonostante i passi avanti fatti con l’Atto Unico, continua ad esistere una contraddizione di fondo: quella tra mercato unico e sopravvivenza delle valute nazionali, che di fatto costituiscono un ostacolo o quanto meno un impedimento alla libera circolazione di merci, capitali e persone.

Nel 1989 vennero convocate due IGC, ciascuna con obiettivi diversi:

• IGC 1 - sull’unione economica e monetaria
• IGC 2 - sull’unione politica

Gli esiti delle due IGC:

• IGC 1 – si decide di dar vita ad una moneta unica (attraverso una serie di tappe) scindendo però la politica economica da quella monetaria: la prima spetterà ai singoli Stati, la seconda all’Unione. Una soluzione atipica: sinora ogni unione monetaria non combinata a un’unione delle politiche economiche (e quindi, di fatto, unione politica) è fallita.
• IGC 2 – alcuni Stati (es. Germania Occidentale) volevano che la CE espandesse le proprie competenze anche a politica estera e politica giudiziaria, altri erano fermamente contrari (UK). Si pervenne a una soluzione di compromesso: l’UE si espanse anche a questi ambiti, ma solo con istituzioni di tipo intergovernativo.

Trattato di Maastricht

Firmato nel 1992, entrato in vigore nel 1993.

È l’esito finale delle consultazioni avvenute in seno alle due IGC convocate nel 1989, che terminarono i lavori alla fine del 1990. Costituisce l’atto di nascita dell’Unione Europea.

La struttura dell’Unione

La struttura definita a Maastricht venne definita “a tempio greco” e si basa su tre pilastri:

• Pilastro I: Comunità Europea, ciò che era nato nel 1957 ed era successivamente stato modificato nel 1984. Ambito in cui coesistono metodo comunitario e metodo intergovernativo. Si vota a maggioranza qualificata.
• Pilastro II: Politica estera e di sicurezza comune (PESC), con istituzioni e strutture intergovernative. Si vota all’unanimità.
• Pilastro III: Giustizia e Affari interni, con istituzioni e strutture intergovernative. Si vota all’unanimità. 7

Le modifiche o novità apportate dal trattato di Maastricht

Sono tre:

1. Istituzione dell’Unione Europea con la struttura a tempio greco, quindi una completa ristrutturazione delle precedenti Comunità.
2. Elaborazione delle tappe verso la moneta unica. Si è trattato di una scelta difficile, soprattutto per Paesi come la Germania, che avevano una moneta forte. Non a caso il processo di ratifica fu più lungo e problematico. Nota Bene: la moneta unica è un primo esempio di integrazione differenziata: UK, Danimarca e Svezia non partecipano (solo 12 paesi su 15 entrano nell’Eurozona).
3. Potenziamento del Parlamento Europeo: co-legislatore in alcune materie.

Il processo di ratifica

Il processo di ratifica del trattato di Maastricht fu insolitamente problematico:

• In Germania: fu necessario un controllo da parte della Corte Costituzionale.
• In Francia: fu necessario un referendum.
• In Danimarca: venne fatto un referendum che ebbe esito negativo; per ovviare al problema vennero fatte significative concessioni (es. la non-partecipazione danese ad alcune aree), in seguito il referendum venne riproposto ed ottenne esito positivo.

Con il trattato di Maastricht si chiude la seconda fase del processo di integrazione europea. Nel frattempo, dall’89 si sono affacciati cambiamenti epocali nello scenario internazionale: la guerra fredda è finita con la dissoluzione dell’URSS, l’importanza dell’Europa rispetto al mondo globalizzato e ai suoi nuovi attori è diminuita. Al contempo, appunto per la fine del conflitto bipolare, i Paesi dell’Europa Centro-Orientale hanno recuperato la loro sovranità e possono quindi procedere a loro volta con l’integra