Contabilità pubblica e contratti con le aa. pp.

Contabilità pubblica

La contabilità pubblica è un sistema multilivello di norme (livelli normativi diversi: nazionali, internazionali…) che:

• Regola le attività di acquisizione, conservazione, impiego e controllo delle risorse pubbliche;
• Definisce le procedure di formazione e di esecuzione dei bilanci pubblici;
• Disciplina il regime di responsabilità dei soggetti preposti alla gestione delle risorse pubbliche.

Il termine contabilità dunque non va inteso nel solo significato di tenuta dei conti, bensì anche nel senso di dare conto che la gestione delle risorse pubbliche e le scelte di politica economica avvengono nel rispetto delle norme previste dall’ordinamento nazionale e sovranazionale.

Sistema di norme e fonti del diritto

Quando parliamo di sistema di norme ci riferiamo alle fonti del diritto ovvero agli atti/fatti produttivi di norme giuridiche vincolanti, che presentano il carattere della generalità (si rivolgono a un pubblico indeterminato di soggetti), dell’astrattezza (in quanto destinate ad essere applicate a una generalità di casi) e innovatività (in quanto introducono elementi di novità nell’ordinamento giuridico). Le fonti del diritto si ordinano: per gerarchia (segna il rilievo giuridico delle norme e quindi l’efficacia giuridica); per competenza (certi soggetti operano in certi contesti e hanno certe competenze); per ordine cronologico.

Le fonti del nostro ordinamento sono:

• Fonti europee:
  • Trattati (direttamente applicabili negli ordinamenti degli stati membri);
  • Regolamenti europei (direttamente applicabili negli ordinamenti degli Stati membri);
  • Direttive (fonti europee che vincolano gli stati membri al raggiungimento degli obiettivi ma lasciano discrezionalità nelle scelte per realizzarle; sono quindi recepite da un atto interno che dà attuazione alla direttiva nello specifico contesto nazionale; se c’è contrasto tra la norma nazionale e la fonte europea prevale quella europea e si risolve con la disapplicazione della norma nazionale; se c’è conflitto tra la norma costituzionale e quella proveniente da un regolamento/trattato europeo si applica la teoria dei controlimiti, ovvero le corti costituzionali sono legittimate ad applicare dei controlimiti, ovvero ritenere non modificabile da parte della fonte europea quegli aspetti fondamentali).
• Costituzione: è rigida ovvero può essere modificata solo col procedimento della revisione costituzionale sancita dall’art. 138.
• Leggi ordinarie (fonti primarie emanate dal Parlamento e Regioni; vige il criterio di competenza dell’art. 117 Cost., che determina: le materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato; le materie di competenza concorrente tra Stato e Regioni, ovvero spetta allo Stato la definizione dei principi fondamentali, alle Regioni la disciplina di dettaglio; tutte le materie non previste dalla Legge sono affidate alla competenza residuale delle regioni).
• Decreto-legge e decreto legislativo (artt. 76 e 77 Cost.): sono due atti aventi forza di legge del Governo, quindi hanno lo stesso valore giuridico di una legge; una volta entrati in vigore possono abrogare/modificare leggi emanate in precedenza. Il decreto legge viene utilizzato in caso di necessità/urgenza, il governo ha il potere di adottare un atto normativo che entra immediatamente in vigore (produce effetti), però deve essere convertito in legge nei 60 giorni successivi pena la sua decadenza (perché è uno strumento provvisorio/transitorio). Il decreto legislativo è un atto emanato dal governo su delega del parlamento: il parlamento fa una legge con cui delega il governo ad adottare un atto su una determinata materia, ed il governo elabora il testo del decreto legislativo che poi sarà emanato dal Presidente della Repubblica e pubblicato sulla gazzetta ufficiale (rimarrà in vigore senza altri interventi).
• Regolamenti (fonti secondarie, subordinate alla legge): vengono emanati dalle regioni, dai comuni, dalle città metropolitane, dal governo e dai singoli ministri;
• Usi e consuetudini: fonti del diritto originate da comportamenti uniformi e costanti osservati per un lungo periodo di tempo, e che quindi fanno sì che vengano percepiti come vincolanti.

Organi costituzionali

Gli organi costituzionali sono:

• Presidente della Repubblica: è il capo dello Stato italiano, garante della Costituzione e rappresentante dell’unità nazionale. Inoltre, egli non è il capo di un particolare potere (legislativo, esecutivo o giudiziario), ma li coordina e li sorveglia, ovvero compie atti che riguardano ciascuno dei 3 poteri, secondo le norme stabilite dalla Costituzione italiana. Viene eletto dal parlamento in seduta comune integrato dai delegati delle regioni, può essere eletto chiunque abbia la cittadinanza italiana, 50 anni e che goda dei diritti civili e politici;
• Parlamento: è l’organo costituzionale titolare del potere legislativo e del rapporto di fiducia col Governo. L’ordinamento italiano prevede un bicameralismo paritario: il Parlamento è formato da due camere, la Camera dei deputati ed il Senato della Repubblica, ciascuna delle quali gode dei medesimi poteri dell’altra;
• Governo: è un organo del sistema politico italiano, composto dal presidente del Consiglio dei ministri e dai ministri, che formano il Consiglio dei ministri, che costituisce il vertice del potere esecutivo;
• PA;
• Corte dei conti;
• Corte costituzionale: è un organo di garanzia costituzionale cui è demandato il compito di: verificare la conformità delle leggi statali e regionali, e degli atti aventi forza di legge (controllo di legittimità costituzionale); di dirimere conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato, tra lo Stato e le regioni e tra le regioni stesse; di giudicare sulle accuse promosse nei confronti del Presidente della Repubblica; di verificare l’ammissibilità dei referendum abrogativi.
• Magistratura: depositaria del potere giudiziario, in particolare di funzioni giurisdizionali, giudicanti o requirenti. Può essere:
  • Ordinaria: organizzata a livello regionale in Tribunali, Corti di appello, e una Corte di Cassazione a Roma; si distingue in magistratura civile e penale;
  • Speciale: amministrativa (si compone di TAR e Consiglio di Stato a Roma, ed è la magistratura competente nelle controversie tra privati e PA); contabile (rappresentata dalla Corte dei conti con sede a Roma, ed è l’organo deputato a svolgere controlli amministrativi sugli atti del Governo, e funzioni di magistratura contabile).

Istituzioni della Repubblica italiana

Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato: qual è l’elemento che caratterizza questi enti pubblici e che li rende costitutivi della Repubblica?

• Principio di sussidiarietà: orienta l’ordine in cui sono iscritti in Costituzione, partendo dall’ente più vicino al cittadino (comuni);
• Principio democratico rappresentativo: gli organi di governo sono eletti, direttamente (sindaci e consigli regionali, parlamento), o indirettamente (giunta, governo).

Istituzioni dell’Unione Europea

Parlamento, Consiglio europeo, Commissione (svolge funzione di governo a livello europeo), Magistratura europea (composta da Corte di giustizia, Tribunale di 1° grado e Tribunale della funzione pubblica). La corte di giustizia svolge un ruolo fondamentale nel garantire l’armonizzazione della legislazione degli Stati europei (le spetta l’interpretazione delle norme europee), nonché ha funzioni di controllo sulla validità e legittimità degli atti delle istituzioni europee. Vi è inoltre la Banca centrale europea e Corte dei conti.

Destinatari delle regole della contabilità pubblica

A chi si applicano le regole della contabilità pubblica?

• Destinatari: gli enti tenuti ad applicare le norme della contabilità pubblica;
• Soggetti tecnici: gli organi che compongono l’Amministrazione finanziaria e contabile dello Stato.

Chi è tenuto ad applicare le norme di contabilità pubblica? (chi sono i destinatari)

• Pubbliche Amministrazioni;
• Soggetti privati equiparati alle PA (formalmente privati ma vi si applicano le norme delle PA).

Soggetti tecnici della contabilità pubblica

• Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF);
• Agenzie fiscali (es. Agenzia delle Entrate);
• Commissioni Parlamentari competenti;
• Ufficio Parlamentare di Bilancio;
• Cassa Depositi e Prestiti.

Amministrazioni pubbliche

Nozione di Pubblica Amministrazione “a geometrie variabili” (nozione funzionale, varia a seconda delle discipline giuridiche di cui si vuole garantire l’applicazione): alle norme di contabilità pubblica vengono sottoposti quei soggetti in relazione alle funzioni che svolgono e alle loro caratteristiche, a prescindere dalla loro forma giuridica (le discipline giuridiche pubblicistiche sono sempre di più applicate non solo a soggetti formalmente pubblici ma si applicano pure ai soggetti formalmente privati che vengono assoggettati alle regole di PA per garantire l’effettività del raggiungimento degli obiettivi che la disciplina vuole raggiungere). I soggetti tenuti ad applicare le norme della contabilità pubblica sono inseriti nella Legge n° 196 del 31 dicembre 2009, art. 1 (Legge di contabilità e finanza pubblica), e nella L. n° 243 del 24 dicembre 2012, art. 2 (con cui è stato attuato il principio di pareggio di bilancio della Costituzione).

Le Amministrazioni pubbliche sono:

• Gli enti inseriti nell’elenco ISTAT (non si ha un elenco preciso, bensì tutti gli anni l’ISTAT redige l’elenco inserendovi soggetti pubblici e privati, per cui questa categoria pone problemi di individuazione, a differenza delle ultime due);
• Autorità amministrative indipendenti;
• Enti indicati nell’elenco di cui all’art. 1, co. 2, d. lgs. 30 marzo 2001, n° 165, ovvero:
  • Enti pubblici territoriali: Stato, Regioni, Province, Città metropolitane e Comuni. Sono enti costitutivi della Repubblica italiana in virtù del fatto che hanno un collegamento diretto col principio democratico (i loro organi sono composti da membri eletti dai cittadini, direttamente o designati da organi elettivi), sono enti costituzionalmente necessari (per eliminare uno di questi enti dall’ordinamento giuridico occorre una riforma costituzionale) ed hanno competenza generale (hanno le competenze attribuite loro dalla Costituzione ma svolgono funzioni che loro stessi si definiscono in virtù della loro autonomia politica). Vengono strutturati secondo il modello organizzativo politico-burocratico, ed hanno organi di governo che definiscono gli indirizzi politici bilanciando gli interessi;
  • Autorità indipendenti: organi/enti indipendenti dalle istituzioni politiche (es. Ufficio Parlamentare di bilancio; Autorità garante per la concorrenza e per il mercato; Garante per la protezione dei dati personali; ANAC, ecc..). Vengono strutturati secondo il modello organizzativo tecnocratico;
  • Enti pubblici funzionali (non economici): sono apparati amministrativi che svolgono funzioni strumentali alle funzioni di competenza degli enti territoriali (es. INPS (ente strumentale del Ministeri del lavoro); Agenzia fiscale (ente strumentale del Ministero delle Economie e delle Finanze); Agenzie ambientali (enti strumentali del Ministero dell’Ambiente e del Territorio). Tali enti sono vigilati e controllati dall’ente politico (territoriale). Vengono strutturati secondo il modello organizzativo politico-burocratico.

Tali PA di cui all’art. 1, co. 2, d. lgs. 30 marzo 2001 (PA in senso stretto), n° 165 sono sottoposte a tutte le discipline di contabilità pubblica.

Nozione finanziaria di PA

È il sistema multilivello di norme che disciplina:

• L’attività di acquisizione, conservazione, impiego e controllo delle risorse pubbliche;
• Le procedure di formazione e di esecuzione dei bilanci pubblici;
• Regime di responsabilità dei soggetti preposti alla gestione delle risorse pubbliche.
• Il sistema dei controlli amministrativi e contabili;
• Le procedure ad evidenza pubblica per la stipula dei contratti.

Quali discipline si applicano a quali soggetti? Non tutte di queste discipline si applicano ai soggetti che sono riconducibili alle PA (ciò per via della nozione di PA a geometrie variabili). I soggetti privati inclusi nel settore istituzionale delle PA rappresentano il settore definito dal sistema europeo dei conti ed è rilevante per la disciplina sui vincoli di finanza pubblica (i bilanci di tali soggetti concorrano alla formazione del bilancio consolidato delle PA, il cui saldo è fondamentale per il rispetto dei parametri di finanza pubblica stabiliti a livello europeo). Gli organismi di diritto pubblico sono rilevanti per la disciplina sui contratti pubblici (soggetti giuridici che, a prescindere dalla loro forma giuridica, sono qualificabili come organismi di diritto pubblico, per cui per stipulare contratti devono seguire le regole previste per le PA). Un soggetto può essere qualificato sia come organismo di diritto pubblico che come soggetto riconducibile nel settore istituzionale delle PA.

La nozione di PA a geometrie variabili prescinde dalla forma giuridica del soggetto, è variabile dal punto di vista soggettivo (un determinato soggetto può essere qualificato PA a certi fini ma non ad altri) ed è variabile nel tempo (a seconda di un determinato momento un soggetto potrebbe essere incluso nel settore oppure no).

Perché a questi soggetti si applicano regole specifiche, ed in buona parte diverse, rispetto a quelle che si applicano ai soggetti privati? La risposta è legata al ruolo che svolgono le PA nell’ordinamento ed al modo in cui le PA devono agire in applicazione dei principi costituzionali ed europei. Le istituzioni pubbliche perseguono finalità di carattere generale (interessi definiti dall’ordinamento come interessi pubblici), svolgono servizi pubblici, quindi si pretende maggiore trasparenza nella rendicontazione (in termini di far conoscere e render conto a), imparzialità (comportamento che garantisca il divieto di favoritismi) ed il rispetto del principio di buon andamento (avere gestioni sane, usano risorse della collettività).

Principi costituzionali

• Art. 3, co. 2 «p. di uguaglianza sostanziale»: tutti i membri di una comunità, a prescindere dalla cittadinanza, devono essere messi in condizione di usufruire dei servizi che garantiscono i diritti fondamentali (diritto alla salute, all’istruzione, dei lavoratori, all’assistenza sociale e previdenziale). Questo dovere, come espresso dall’ordinamento costituzionale, spetta alle istituzioni pubbliche (è compito della Repubblica (istituzioni pubbliche) rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando l’eguaglianza e la libertà dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese); Il primo comma sancisce l’uguaglianza formale, ovvero tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali (garantisce la parità di trattamento ed il divieto di discriminazione).
• Art. 32 Cost. «diritto alla salute»: la Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e l’interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti. Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana.
• Art. 33 e 34 Cost. «diritto all’istruzione»: art 33: L'arte e la scienza sono libere e libero è l'insegnamento. La Repubblica detta le norme generali sull'istruzione ed istituisce scuole statali per tutti gli ordini e gradi. Enti e privati hanno il diritto di istituire scuole ed istituti di educazione, senza oneri per lo Stato. La legge, nel fissare i diritti e gli obblighi delle scuole non statali che chiedono la parità, deve assicurare ad esse piena libertà e ai loro alunni un trattamento scolastico equipollente a quello degli alunni di scuole statali. È prescritto un esame di Stato per l'ammissione ai vari ordini e gradi di scuole o per la conclusione di essi e per l'abilitazione all'esercizio professionale. Le istituzioni di alta cultura, università ed accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato; art 34: la scuola è aperta a tutti, l’istruzione inferiore, impartita per almeno 3 anni, è obbligatoria è gratuita. I capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi. La repubblica rende effettivo questo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie e altre provvidenze, che devono essere attribuite per concorso.
• Art. 35-37 Cost. «diritti dei lavoratori»
• Art. 38 Cost. «diritto all’assistenza sociale e previdenziale»
• Artt. 24 e 111-113 Cost. «tutela giurisdizionale dei diritti»
• Art. 41 Costituzione: «libertà di iniziativa economica» «la legge definisce i programmi e i controlli per indirizzare l’attività economia pubblica e privata a fini sociali»
• Art. 42 Costituzione «la proprietà è pubblica e privata»
• Art. 43 Costituzione «la riserva di attività di preminente interesse pubblico»

Riassumendo, alle istituzioni pubbliche si applica questa disciplina:

1. In virtù del ruolo che queste svolgono, e quindi in virtù degli obblighi giuridici che