Appunti esame Diritto delle politiche europee

Diritto delle politiche europee

Le politiche dell’Unione europea: presupposti giuridici, finanziari, politici

Il diritto dell’UE si fonda su tre trattati: il Trattato sull’Unione Europea, il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea e la Carta dei diritti fondamentali dell’UE. Sono i trattati costituzionali dell’Unione Europea e costituiscono, in senso sostanziale, il diritto primario dell’Unione Europea, mentre gli atti adottati dalle istituzioni costituiscono il diritto derivato o secondario dell’Unione Europea (vedi trattati su BB).

Gli obiettivi dell’UE

Gli obiettivi dell’UE sono enunciati nell’art. 3 TUE. In sintesi, sono i seguenti:

• Promuovere la pace, i valori dell’UE e il benessere dei suoi popoli (par. 1);
• Offrire ai suoi cittadini uno spazio senza frontiere interne di libertà, sicurezza e giustizia (par. 2);
• Adoperarsi per lo sviluppo sostenibile dell’Europa, che include obiettivi economici, sociali e ambientali (par. 3);
• Istituire un’unione economica e monetaria, la cui moneta è l’euro (par. 4);
• Ulteriori obiettivi inerenti le relazioni con il resto del mondo (par. 5).

Art. 3 par. 6 TUE: “L’Unione europea persegue i suoi obiettivi con i mezzi appropriati, in ragione delle competenze che le sono attribuite nei trattati”. Queste politiche costituiscono ancora oggi il nucleo del processo d’integrazione, per prime quelle della dimensione economica, dal mercato e dall’unione monetaria. Inoltre, alcuni concetti, tra cui quello del mutuo riconoscimento, sono caratteristici sia del mercato interno europeo che dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

Il principio di attribuzione

Art. 5, par. 2, TUE: in virtù del principio di attribuzione, “L’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi competenza non attribuita all’unione nei trattati appartiene agli stati membri”.

È una disposizione chiave del diritto dell’Unione Europea e conferma il carattere internazionalistico dell’UE. Se l’UE fosse uno stato, la sua competenza non conoscerebbe dei limiti, gli Stati, in quanto enti sovrani, non conoscono limiti alla competenza, possono legiferare su qualsiasi materia. L’Unione Europea, invece, non ha la cosiddetta “Kompetenz-Kompetenz”, non ha la competenza per decidere sulla propria competenza. Le istituzioni UE non sono libere nello scegliere di cosa occuparsi; può legiferare solo sulle materie che gli Stati Membri le hanno affidato attraverso i trattati.

L’UE può legiferare in una determinata materia a condizione che in un suo Trattato ci sia una disposizione che consente all’Unione di legiferare in materia e questa disposizione nel gergo prende il nome di base giuridica. Questo spiega per quale motivo il funzionamento dell’Unione Europea sia così complesso. Il TFUE conta 300 articoli, il TU altri 50, se si aggiungono i protocolli il conto diventa complesso. Nel diritto costituzionale dell’UE occorre fare riferimento alle basi giuridiche, fare un riconoscimento sulle materie di cui si può occupare l’UE e tracciare il perimetro in cui l’UE può agire.

Un Trattato non si limita ad affermare su quale argomento l’Unione può legiferare, ma delinea precisamente ogni sfaccettatura di suddetto argomento su cui l’UE si può esprimere e gli altri profili sono quelli su cui l’Unione non può legiferare (per esempio: un titolo del TFUE è dedicato alla materia occupazione, ma solo lo studio delle norme ci fa capire che quella competenza è molto limitata e l’Unione può solo coordinare le politiche degli stati membri senza imporre una sua decisione).

La clausola di flessibilità

È una norma che consente di dare flessibilità al principio di attribuzione. Formulazione originaria (art. 235 Trattato CEE): “Quando necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, uno degli scopi della Comunità, senza che il presente Trattato abbia previsto poteri d’azione a tal scopo richiesti, il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e dopo aver consultato l’Assemblea, prende le disposizioni del caso”.

La clausola di flessibilità ha una base giuridica residuale nel senso che il legislatore dell’UE che intenda legiferare in una determinata maniera, se non individua una base giuridica apposita, prima di concludere di non poter legiferare può verificare la possibilità di usare la clausola di flessibilità come estrema ratio.

È possibile ricorrere a questa clausola (articolo 235 CEE) quando il trattato non ha altro appiglio a cui fare riferimento; la si può usare se un’azione della comunità è necessaria nel funzionamento del mercato comune. La leva per usare la clausola è individuata nella funzionalità del mercato comune, allora si può fare ricorso. La procedura attraverso la quale si può avviare la richiesta è: il Consiglio deve deliberare all’unanimità su proposta della Commissione, dopo aver consultato l’Assemblea (ad oggi è il Parlamento Europeo).

È stata una clausola importante perché il trattato di Roma (CEE) attribuiva poche competenze alla comunità: competenza di realizzare il mercato comune e la competenza agricola (PAC). Nei decenni successivi, attraverso il ricorso alla clausola di flessibilità, l’Unione ha potuto elaborare proprie politiche in ambiti di cui il Trattato non faceva nemmeno riferimento (ad esempio la Politica ambientale, i primi trattati che ne parlano sono dagli anni ’80 ma le prime leggi risalgono agli anni ’70, questo perché se ogni Stato ha una sua politica questo incide negativamente sul mercato comune, se il mercato comune è un progetto d’integrazione dei mercati e di equa concorrenza all’interno di questo mercato l’esistenza di differenti legislazioni a livello ambientale potrebbe falsificare i risultati che si vogliono ottenere attraverso altre politiche).

Formulazione odierna (art. 352 TFUE): “Se nel quadro delle politiche definite dai trattati, per realizzare uno degli obiettivi di cui ai trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni appropriate (...)”.

L’art. 352 TFUE ha riformulato la clausola di flessibilità. In particolare, ha introdotto una necessaria approvazione del Parlamento europeo, mentre prima si richiedeva semplicemente la consultazione dell’Assemblea. Anche sui requisiti sostanziali vi è una differenza importante tra i due articoli: viene introdotto un riferimento ad un quadro delle politiche definite dai trattati (è un inciso introdotto proprio al fine di evitare quello che era successo nei decenni precedenti: facendo leva sulla clausola di flessibilità erano state introdotte nuove politiche).

Le competenze dell'UE

Non tutte le competenze dell’Unione sono uguali ma ne esistono 3 diverse tipologie:

• Competenze esclusive dell’Unione;
• Competenze concorrenti tra l’Unione e gli Stati membri;
• Competenze parallele.

Questa tripartizione aiuta ad orientarci nel panorama ad oggi molto ricco di materie e competenze dell’Unione e ci aiuta a fare una prima classificazione di queste competenze pur tenendo presente che il discorso non è necessariamente sempre così chiaro come può apparire a prima vista.

Le competenze esclusive dell’UE

Le competenze esclusive dell’Unione sono le competenze qualitativamente più importanti dal punto di vista dell’Unione. Nei settori che rientrano nella sua competenza esclusiva, solo l’UE può legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti. Gli stati membri possono farlo solo se autorizzati dall’UE oppure per dare attuazione agli atti dell’UE.

I settori di competenza esclusiva dell’UE sono: unione doganale; definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno; politica monetaria (per gli stati membri la cui moneta è l’euro); conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca, politica commerciale comune.

Sono dunque i settori dove c’è stato un “trasferimento di sovranità” da parte degli stati membri. Gli stati possono riappropriarsi di queste competenze quando vogliono e anche con la revisione dei trattati che modifica la qualificazione di queste competenze.

Le competenze concorrenti tra l’Unione e gli Stati membri

Questa è la categoria quantitativamente più importante. È una categoria residuale (il trattato contiene un elenco esaustivo di competenze esclusive, contiene un elenco esaustivo di competenze parallele e dice che tutte le altre competenze dell’Unione appartengono alla categoria delle concorrenze concorrenti e ne fa un lungo elenco, e qui rientrano una serie di elementi cruciali).

Nei settori di competenza concorrente, sia l’UE che gli Stati membri possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti, ma gli Stati membri possono esercitare la loro competenza solo nella misura in cui l’UE non abbia esercitato la propria (c.d. principio di pre-emption). Qui ci si ricollega al primato del diritto europeo su quello degli Stati membri.

Tra i settori di competenza concorrente rientrano: mercato interno; politica sociale; coesione economica sociale e territoriale; agricoltura e pesca (tranne la conservazione delle risorse biologiche del mare); ambiente; protezione dei consumatori; trasporti; reti transeuropee; energia; spazio di libertà sicurezza e giustizia; alcuni problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica.

Se la Commissione EU (guardia dei trattati) ritiene che uno stato membro stia legiferando in un ambito non di sua competenza, per pre-emption potrebbe attivare procedura per infrazione.

Le competenze “parallele” dell’UE

Nei settori di competenza c.d. “parallela”, l’UE è competente a svolgere azioni intese a sostenere, coordinare e completare l'azione degli Stati membri, senza tuttavia sostituirsi alla loro competenza (e, in particolare, senza poter armonizzare le loro disposizioni legislative e regolamentari; non si verifica l’effetto pre-emption).

I settori di competenza parallela con particolare riguardo alla loro finalità europea sono: tutela e miglioramento della salute umana; industria; cultura; turismo; istruzione; formazione professionale; gioventù e sport; protezioni civile; cooperazione amministrativa.

Vi sono alcuni casi di materie trattate in maniera complessa, un esempio è la sanità o salute. La tutela e il miglioramento della salute umana compare tra le competenze parallele dell’Unione ma se andiamo a vedere osserviamo le competenze concorrenti nell’elenco delle materie vi sono anche alcuni problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica. Allora come si può differenziare? Si deve andare a vedere la disposizione specifica, cioè la base legislativa in materia di salute (art. 168 TFUE) e in quella norma sono specificati i profili della sanità pubblica che sono di competenza concorrente perché l’Unione in quei casi può armonizzare le legislazioni degli Stati membri (ad esempio le misure dei settori veterinari e filo-sanitari, il cui obiettivo primario sia la protezione della sanità pubblica sono un ambito di competenza concorrenza, o anche quelle che fissano i parametri di qualità e sicurezza dei medicinali e dei dispositivi di impiego medico).

Principi sussidiarietà e di proporzionalità

Dal punto di vista giuridico, il discorso relativo alle competenze dell’UE si completa con riferimento al principio di sussidiarietà e al principio di proporzionalità.

Art. 5 par. 3, TUE: in virtù del principio di sussidiarietà, “Nei settori che non sono di sua competenza esclusiva l'Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell'azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione”.

È estremamente importante in relazione alle competenze concorrenti. È il criterio che serve a stabilire quando, in un settore di competenza concorrente, si giustifica l’azione dell’Unione, ovvero se il principio di pre-emption interviene a valle dell’azione legislativa dell’Unione, il principio di sussidiarietà opera a monte perché è quel principio che ci dice se è effettivamente giustificato che l’Unione intervenga in una materia di competenza concorrente. La norma parte dal presupposto che nei settori che non sono di competenza esclusiva dell’Unione dovrebbero agire gli Stati membri, l’Unione dovrebbe agire solo se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri e possono invece essere conseguiti meglio a livello d’Unione. Nell’ambito delle competenze parallele si applica ma in realtà è già contenuto all’interno del concetto di competenze parallele. L’intervento dell’Unione si giustifica solo quando si persegue un obiettivo a livello di coordinamento, completamento e sostegno dell’azione degli Stati membri.

Art. 5 par. 4 TUE: in virtù del principio di proporzionalità, “Il contenuto e la forma dell'azione dell'unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati”.

Principio relativo all’esercizio delle competenze dell’Unione, si dice che il contenuto e la forma dell’azione dell’Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi previsti dai trattati.

Due osservazioni:

• Il principio di sussidiarietà non si applica a tutte le competenze dell’Unione ma solo a quelle che non sono esclusive, il principio di proporzionalità invece non conosce questa limitazione, si applica in tutti gli ambiti di competenza dell’Unione.
• Il principio di proporzionalità è in realtà un principio più generale dell’ordinamento dell’Unione che viene spesso in rilievo non solo in relazione all’azione dell’Unione ma anche con riferimento all’azione degli Stati membri.

Il quadro finanziario pluriennale

Dalla metà degli anni ’80 è valsa la prassi di definire dei bilanci pluriennali dell’Unione. Ad oggi la prassi è stata formalizzata dal Trattato di Lisbona con il quadro finanziario pluriennale (QFP). Ai sensi dell’art. 312 TFUE:

• Il QFP mira ad assicurare l'ordinato andamento delle spese dell’UE entro i limiti delle risorse proprie. A questo fine, esso stabilisce la ripartizione delle spese dell’UE, per grandi categorie di spesa, in un arco di tempo almeno quinquennale (nella prassi, 7 anni);
• Il QFP è adottato secondo una procedura legislativa speciale, con voto all’unanimità del Consiglio previa approvazione del Parlamento europeo; nella prassi, un ruolo decisivo è svolto dai negoziati in seno al Consiglio europeo;
• Il QFP 2021-2027, oggetto del regolamento 2020/2093 del Consiglio, ha previsto una suddivisione delle spese in sette grandi categorie: mercato unico, innovazione agenda digitale; coesione, resilienza e valori; risorse naturali e ambiente; migrazione e gestione delle frontiere; sicurezza e difesa; vicinato e resto del mondo; pubblica amministrazione europea.

Questo documento diventa estremamente importante, dal punto di vista finanziario ma anche politico. Non a caso serve un voto unanime del Consiglio europeo ma anche l’approvazione del Parlamento europeo.

Per ciascuna voce del QFP viene indicato lo stanziamento che può essere di impegno (cifre impegnate in un anno con impegno giuridico di spesa ma non per forza spese in quell’anno, validi anche per i successivi) per questo si differenzia da stanziamento di pagamento che sono spese anno preciso. Le due voci principali sono “Coesione, resilienza e valori” (principalmente per la coesione economica, sociale e territoriale, per cui intendiamo il Fondo sociale europeo e il Fondo EU di sviluppo regionale) e “Risorse naturali e ambiente” (per le spese connesse al mercato e pagamenti diretti, ovvero PAC).

Ci sono materie di competenza dell’Unione con una competenza finanziaria, ma ci sono altre materie di competenza (spazio, libertà, sicurezza e giustizia) in cui l’azione dell’Unione è di ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri. Quest’ultime non compaiono nel quadro.

I passaggi decisivi per l’approvazione del QFP sono stati approvati in sede di Consiglio Europeo (rappresentata di tutti gli stati membri, più presidente del Presidente della Commissione e il Presidente del Consiglio Europeo stesso), ma l’articolo 312 prevede una procedura legislativa speciale in cui il potere decisionale non è del Consiglio europeo ma del Consiglio (per altro anche con previa approvazione da parte del Parlamento). Quindi quello raggiunto dal Consiglio Europeo.