Appunti economia delle aziende e amministrazioni pubbliche

Anselmi economia delle aziende e amministrazioni pubbliche

Quando parliamo di aziende pubbliche mettiamo insieme situazioni diverse, ci sono le aziende e le amministrazioni.

Le amministrazioni pubbliche sono le entità che hanno una natura politica, che hanno organi che vengono eletti dai cittadini, sono: lo Stato, la regione, i comuni, erano le Province.

Poi ci sono altre amministrazioni che non sono espresse da scelte di cittadini ma che sono nominate dalle amministrazioni che nominano i cittadini come ad esempio il teatro che è nominato secondo le regole dello Statuto dal consiglio comunale, provinciale e quindi ci sono più entità pubbliche che nominano le entità di secondo grado che hanno il loro elemento di governance dalle amministrazioni di primo grado che sono scelte dai cittadini.

Hanno una entità politica diretta o indiretta che ha rapporto diretto con i cittadini → Amministrazione politica diretta contatto diretto con i cittadini che è rappresentato dalla scelta degli organi dell’amministrazione, consiglio comunale e sindaco eletti dai cittadini.

→ Amministrazione politica indiretta teatro, non è eletta la sua governance dai cittadini ma è nominata dal Sindaco, nomino indirettamente nella scelta del sindaco.

Questo riguarda attività non prettamente aziendali, perché quando si hanno entità che hanno a che fare con attività di produzione di servizi o di beni si è usato da tanto tempo un rapporto diverso che contempla il far nascere delle entità che assomigliano ad aziende. Non sono aziende perché talvolta non hanno i requisiti di aziendalità e restano nel limbo anche se non hanno una diretta rappresentanza politica.

Noi raggruppiamo nel mondo delle amministrazioni pubbliche, le attività che non hanno la produzione di servizi, quando invece si ha la produzione di servizi si hanno aziende che talvolta diventano aziende vere e proprie ma a volte mancano i requisiti di aziendalità.

Quando esiste una azienda?

Quali sono i requisiti che fanno un’azienda.

L’azienda esiste quando ricorrono simultaneamente due requisiti:

• La presenza di 3 ordini di vita dell’azienda: l’ordine sistematico delle operazioni aziendali; la combinazione produttiva che lega tutti i vari elementi che entrano nel sistema della produzione e che vi sia la composizione tra le forze interne e esterne; ovvero relazioni interne ed esterne strettamente correlate tra di loro. Ordine sistematico, di composizione e relazionale.
• Quando esistono queste 3 logiche, il primo requisito è soddisfatto.
• Il secondo requisito richiesto da Giannessi: equilibrio economico durevole.

L’entità che è azienda deve avere un sistema delle operazioni gestionali, una buona composizione tra le forze interne e esterne e l’ambiente e la combinazione di tutte le attività che sono preposte alla produzione di beni e servizi, queste attività sono proiettate proprio davanti l’obiettivo di avere un equilibrio economico durevole. Non significa per forza utile.

In campo pubblico c’è la volontà da parte dell’ente politico di avere l’attività per scopi di natura sociale, può presentarsi in situazioni di non economicità.

Ci sono amministrazioni pubbliche che non hanno e non puntano ad avere caratteristiche strettamente aziendali, ma hanno un sistema interno di utilizzo delle risorse che deve usare la ricchezza conferita per permettere il miglior utilizzo di questa e il miglior ritorno, si parla di economicità ma limitata, non piena non in grado assoluto e accanto a queste attività che creano valore attraverso i servizi, ci saranno anche in campo pubblico delle entità che hanno requisiti aziendali che hanno una situazione per la quale possono essere presenti sul mercato in concorrenza e ottenere risultati apprezzabili in termini di mercato.

Lo Stato e i servizi pubblici

Lo stato come entità e comune come ente locale.

I servizi pubblici che fornisce lo Stato e i servizi pubblici locali che forniscono gli enti locali.

L’entità Stato è un insieme di tre facce diverse, 3 situazioni diverse: se andiamo molto indietro nel tempo fino a Napoleone, lo stato in quei momenti era il regolatore dell’ordine pubblico interno al Paese, l’entità che si occupa della difesa esterna e amministrazione della giustizia all’interno del Paese. Stato autoritario.

Lo Stato minimo i cui compiti erano quelli di assumere una volontà che corrispondeva a quella del Sovrano.

Il passaggio da 700 a 800 fu rilevante perché si inizia a pensare che lo Stato dovesse garantire diritti ai cittadini. Si assiste prima alla rivoluzione inglese, poi quella americana e poi a quella Francese che sconvolse tutta l’Europa.

Lo stato progressivamente nel giro di decine di anni si trasforma nello Stato delle garanzie, dei diritti. Ancora oggi la figura di Stato è lo stato composto dalla parte istituzionale, presidente, Parlamento, governo, corti supreme, che insieme rappresentano la garanzia che i cittadini possano godere di diritti.

Difesa del cittadino nei confronti dello Stato.

Un’altra forma di presenza di Stato, si è capito che alcuni diritti riguardavano alcune situazioni del cittadino, alcune richieste che riguardavano un livello di benessere e tranquillità, di garanzia, di repressione di attacchi di tipo sanitario, qualcosa che sapesse contrastare la presenza di malattie e la presenza di un minimo di attività di formazione scolastica, culturale che permettesse ai cittadini di apprezzare la cultura.

Welfare rappresentato da sanità e cultura rappresentata dall’istruzione.

Perciò accanto allo Stato delle garanzie si ha lo Stato del benessere, assistenziale.

In alcuni Paesi, in Italia si andò delineando un sistema di interventi nello Stato per affermare la presenza stabile di una entità, lo stato, che si poneva come imprenditore, a volte in posizione di monopolio a volte in situazione di concorrenza.

Stato welfare o assistenziale.

Una grande riforma in campo welfare fu fatta dalla Germania alla fine dell’800, con la riforma Bismarck.

In Italia possiamo far valere dei titoli nel campo specifico molti decenni prima della fine dell’800.

Francia si arriva al 900 perché si ha un sistema mutualistico.

La Gran Bretagna ritardò molto, con la riforma Beveridge all’inizio del 900.

L’Italia le riforme sono del 1850, l’Italia non esiste ancora.

Regno di Sardegna, Statuto Albertino e leggi Siccardi

Il tutto avviene nel regno di Sardegna, Piemonte Liguria e Sardegna.

1848 anno delle rivoluzioni romantiche, tutti i popoli volevano la libertà, la costituzione, e tutto si muove, quindi nell’ambito di una situazione di questo genere, molto pesante con la sconfitta delle rivoluzioni e concluse nel 1849 con la sconfitta delle rivoluzioni e delle forze liberali e liberiste, però in Piemonte si ebbero due grandi conquiste:

• Fu mantenuto lo Statuto Albertino.
• Fu mantenuto il Parlamento.

C’era la rappresentanza della voce del popolo, il re aveva un potere limitato.

Siamo all’indomani di questa sconfitta delle forze moderniste e in questa situazione fu concepita la necessità di continuare la modernizzazione del Paese, se non si poteva arrivare a un processo di unificazione, il Piemonte cercava di modernizzare se stesso come esempio.

Cosa fa scattare la molla? Il Piemonte era molto arretrato e anche la Sardegna, ma aveva una forte risorsa agricola che era la più importante risorsa per il PIL, ma l’agricoltura non era ben tenuta, non era ben modernizzata e si sentiva il bisogno di avere la costruzione di grandi canali, che ci fossero terre da usare molto meglio rispetto a quelle della tradizione e che ci fossero terre da usare per i pascoli.

Gran parte delle terre erano proprietà di conventi, ovvero entità religiose che non se ne erano mai occupate. Era chiaro al governo piemontese modernizzare l’agricoltura.

Il ministro della giustizia doveva risolvere i problemi, espropriare le terre ai conventi e rivenderle ai contadini in modo da sviluppare l’agricoltura, per costruire i canali per irrigare, → Siccardi leggi Siccardi sugli espropri.

C’era la possibilità di espropri, avendo la possibilità di costruire i canali.

Togliendo le terre ai conventi, questi dichiarano che avrebbero cessato due attività ovvero l’istruzione e togliere i ricoveri notturni con infermieri.

Gli espropri portarono la necessità di creare politiche pubbliche che riguardassero la sanità territoriale e l’istruzione.

Il Piemonte decise di affidare ai comuni di avere scuole elementari e di mantenere i piccoli ospedali.

La parte del regno di Sardegna fu la prima ad avere l’istruzione gratuita e un primo nucleo di ospedali che curassero la salute nel territorio.

1861 → unificazione e le normative delle leggi Siccardi furono estese a tutta Italia e iniziò questa logica.

Gli ospedali pubblici erano comunali, l’istruzione elementare era compito di ogni comune.

Nel 1865 si stabilì che in ogni comune di una certa dimensione veniva nominato un medico condotto che si occupasse di avere il controllo della situazione sanitaria del comune.

Per i malati psichiatrici ci si affidò alle province per gli ospedali psichiatrici.

Tutto ciò trovava autonomia perché le competenze erano a livello comunale e c’era un’amministrazione a livello nazionale che era il ministro degli interni.

Industrializzazione e intervento dello Stato

Inizi del 900 che cambiò la struttura.

Fenomeno dell’industrializzazione nel sistema economico aziendale.

Nasce in Gran Bretagna e chiede servizi diversi da quelli precedenti, servono strade, canali navigabili, servono le infrastrutture per supportare le attività di commercio che fino a quel momento non c’erano state. Anche nelle navi siamo nel passaggio alla vela.

Si chiede allo Stato di occuparsi di tutti questi supporti e lo Stato cercherà di rispondere.

Accanto a queste forme di lavori pubblici che venivano decisi da un organo tecnico e realizzati da un altro organo tecnico. Nascono altre esigenze, si chiede intervento davanti a situazione di difficoltà delle Banche facendola diventare pubblica, è importante la difesa della credibilità della banca.

È importante la credibilità del sistema bancario.

Sulla base della necessità della gestione del sistema del risparmio da parte dello Stato la banca tende a non fallire quasi mai.

Si vuole evitare di mettere in discussione l’affidabilità del sistema bancario.

Lo stato fa interventi, fa interventi mirati.

Ci sono altre forme di intervento più stabili attraverso lo strumento delle aziende organo che vengono organizzate da parte di un ministero per ottenere alcune attività.

Tra le prime imprese organo vi sono i monopoli, del tabacco, delle lotterie, ecc. queste logiche hanno delle necessità, bisogna organizzare il ministero per far fronte a queste esigenze, non c’è attività industriale alle spalle.

Nell’ambito dei monopoli c’è il sale che richiede una attività, ma le attività prettamente industriali non sono svolte dal ministero.

Si organizzano queste attività nella logica di ottenere risorse.

Il monopolio dei tabacchi serve a combattere il brigantaggio legato alla vendita di tabacchi senza pagare le imposte che erano fortemente presenti e quindi garantire alle finanze un gettito rilevante.

Era una cosa simile per il sale perché era il conservante più importante per l’epoca.

Molto richiesto era il sale e c’era la tassa sul sale, era una delle risorse dello Stato, per questo la filiera del sale doveva essere garantita dal controllo pubblico diretto.

Chimino → unica medicina contro la malaria che curava anche altre cose e quindi doveva essere diffusa a un prezzo molto basso.

Si riorganizza il sistema postale, si riorganizza il sistema ferroviario e quindi si decide di avere un altro strumento oltre l’impresa organo per una attività prettamente imprenditoriale.

Perché le ferrovie hanno una questione imprenditoriale.

Nascita delle imprese organo, degli organi dello Stato che assumano in proprio l’attività di impresa.

Questo si era diffuso sui monopoli che agivano da ministero delle finanze attraverso l’intestazione formale di questa entità impresa monopolio e veniva gestita con tutte le regole e le logiche del ministero stesso.

Tutto ciò creava dei problemi che erano legati alla confusione di comando, era il ministero che decideva tutto e seguiva le linee ministeriali. Non potevano fare qualsiasi cosa in quanto comunque c’erano i contrabbandieri. Non erano liberi di far salire i prezzi perché sennò veniva favorito il contrabbando.

I risultati di questa attività venivano riportati in una parte del bilancio del ministero che veniva identificata con l’identificazione dell’impresa organo.

Certo che non c’era una contabilità economico patrimoniale, ma solo quella di Stato e non c’era un tipo di personale che seguisse bene il mondo dell’industria. Erano sempre impiegati che cercavano di fare gli imprenditori senza avere vere capacità.

La formula quindi era debole e via via che si presentavano altre necessità, la formula aveva difficoltà nella realizzazione.

Debolezza delle scelte autonome. Le scelte imprenditoriali si basano sulla capacità dell’imprenditore.

Qui l’autonomia non c’era nelle imprese organo e l’assenza di autonomia porta a vedere come sia necessario per qualche caso che si stava presentando avere delle attività meglio coperte. Quali sono queste attività? Ci sono tutte le logiche dei servizi pubblici nazionali e quindi si erano formate le poste, c’era l’entità rappresentata dai telegrafi, c’erano le attività telefoniche, c’era un problema di miglior tenuta delle strade…

Amministrazioni o aziende autonome

Non era opportuno tenere all’interno del ministero. Per questo nasce una seconda entità che è rappresentata dalle amministrazioni o aziende autonome.

Il punto chiave sta nella definizione di autonome che risponde all’obiezione delle imprese organo, servivano aziende che avessero autonomia decisionale e poi per la gestione avessero manager che prendesse scelte gestionali adatte.

Il consiglio è autonomo ma con rappresentanti pubblici. Si formava un nuovo consiglio di amministrazione e quindi una crescita della logica di autonomia.

→ Questi interventi sono relativi ad alcune attività, le poste implicano accanto ad una attività di tipo impiegatizio, poi una attività di tipo produttivo di lavoro anche operaio per la messa in opera di tutto il tipo di servizi, come il trasporto della corrispondenza o le operazioni finanziarie.

Poi accadeva qualche cosa del genere anche sui telegrafi e telefoni perché nell’attività telefonica fissa le attività erano basate su un breve momento di rapporto col pubblico di tipo impiegatizio e poi soprattutto tecnico.

Nasce l’ANAS che si occupasse delle strade statali, c’era una presenza di tecnici e manager e moltissimi operai che eseguissero i lavori.

Rispetto alle vecchie funzioni dello Stato si allargano le funzioni ma non ripetono la stessa struttura ma si hanno strutture diverse in base a esigenze diverse.

Questo richiede una maggior vicinanza al mercato e autonomia e una presenza più libera, comporta un proprio bilancio però richiederà una presenza che vada oltre e l’interpretazione delle esigenze dell’amministrazione o azienda.

A livello nazionale si passa dal nulla alle imprese organo e poi alle aziende e amministrazioni pubbliche → questa esigenza cresce e quindi si risponde alle nuove esigenze con una autonomia più sostanziale.

Siamo alla prima guerra mondiale.

A livello locale e municipalizzate

A livello locale → succede la stessa cosa anzi si moltiplica perché le esigenze del livello locale chiedono servizi pubblici all’ente locale che si è rafforzato.

I nuovi servizi che arrivano tra fine ottocento e novecento sono gas, acqua, illuminazione, mezzi di trasporto locale.

Come si affrontano queste esigenze? C’è una grande differenza, se guardiamo alla costituzione dello stato 1862 c’è la legge Crispi che si occupa delle attività locali in nome del welfare, cioè attività di sostegno del bisogno articolato nei vari modi che questo chiedevo, non ci sono attività che guardano logiche industriali o che hanno una struttura produttiva alle spalle.

Non viene regolamentato nulla che tocchi l’aspetto della produzione di servizi.

I comuni che iniziarono ad adottare delle soluzioni lo fecero senza una legge che regolamentasse, cominciano i comuni più innovatori e nascono delle amministrazioni che furono chiamate le municipalizzate che andarono a presidiare i servizi pubblici tutte le volte che il comune non dà concessioni a terzi per quel servizio.

Se il privato vincitore non è in condizione di rispettare le regole che si erano poste oppure aveva sbagliato i conti o è fallito, tutto questo comporta il fallimento del mercato, e quindi in base al fallimento del mercato o in base alle scelte autonome decide di essere presente con la municipalizzazione.

Questo passaggio divenne una presenza molto ingombrante e questo poteva generare delle situazioni di difficoltà, perché come i privati potevano essere in situazioni non economiche così poteva capitare anche i comuni e quindi non riuscivano a dare i servizi.

Tutto ciò richiedeva una regolamentazione precisa.

Giolitti 1903 regolamenta il settore delle attività municipalizzate. C’erano alcuni punti: responsabilizzazione → pensateci bene prima di decidere → non è complicata l’assunzione di partecipazioni ma si chiede una prima proposta da parte della giunta comunale che venga approvata dal consiglio e entro