Appunti economia delle aziende e amministrazioni pubbliche

Introduzione al management pubblico

Il primo vero elemento da prendere in considerazione è la definizione di amministrazioni pubbliche. L'impostazione Giannessiana mette in relazione l'equilibrio economico durevole. In realtà, ci sono classi di aziende, ma la presenza dell'ordine sistemico che caratterizza l'azienda fa riferimento anche al concetto di amministrazione pubblica: il principio di aziendalità!

Il perimetro delle amministrazioni pubbliche

Il perimetro delle amministrazioni pubbliche è fornito dal dlgs 126/2001 (stato, regioni, comunità montane...): province, comuni, e per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e le loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale. È utile anche l'elenco delle amministrazioni pubbliche che pubblica l'Istat.

Differenze tra amministrazioni pubbliche

Si parla di pubbliche amministrazioni come se fossero una cosa unica, ma nel perimetro definito dalla legge le differenze sono cospicue in funzione della gestione, delle risorse, eccetera. Ad esempio, c'è una differenza tra un grande comune come Roma con molti dipendenti e i piccoli comuni con due dipendenti. Quando parliamo di amministrazioni pubbliche, è giusto parlare di sistema di amministrazioni pubbliche in quanto ci sono molti soggetti caratterizzati da specifici ambiti manageriali.

Management pubblico

Il management pubblico ha tantissime definizioni; non è un processo neutro o tecnico, ma un'attività intimamente legata alla politica, alla legge e alla più ampia società civile. È pervasa di scelte cariche di valore e influenzata da ideologie più generali. NON È NEUTRO! Prima si vedeva il management pubblico relegato a una sola sfera esecutiva, invece, con il concetto moderno, si enfatizza la professionalità del soggetto pubblico, la sua sfera di autonomia separata dall'ambito politico. C'è una sfera politica che dà indirizzi e una sfera manageriale che ha il compito di declinare questi indirizzi ma nella propria autonomia!

Ci sono tutta una serie di istanze apportate al management pubblico. Moore diceva che il management pubblico è un contrattare della politica, mentre il ruolo del management è costante e quindi è quello che tiene la barra dritta dell'azione amministrativa. La sfera politica tende ad essere un processo fortemente orientato alle competenze e alla professionalità.

Modello manageriale pubblico

Il modello manageriale pubblico presenta tre sistemi collegati: il primo è collegato alle forze socioeconomiche (imprese e cittadini stessi che sono portatori della propria attività lavorativa). Un secondo ambito di influenza che dipende dalle forze socioeconomiche sono le componenti socio-anagrafiche (che tipo di società siamo, come siamo demograficamente, struttura economica e socio-economica). Che tipo di società e quali valori esprimiamo; tutto questo rappresenta l'elemento che ha a che fare con i portatori di interesse. Da questo si entra nel sistema socio-politico legato alle aspettative sociali.

A questo punto c'è l'azione dei partiti. Il connettore sono le aspettative sociali che sono rappresentati dai gruppi parlamentari e da questa azione promana a cascata le azioni che devono porre in essere la macchina dello Stato. A questo punto entriamo nella sfera manageriale. La sfera politica prende le esigenze dei cittadini acquisendone il consenso, una volta fatto questo vengono individuate le azioni fattibili e poi si origina l'azione pubblica che viene poi posta in capo al sistema di amministrazioni pubbliche che è la macchina. Gli esiti vanno ad agire sulla componente socioeconomica e vanno a impattare sulle aspettative che le va ad alimentare. Le azioni riattivano costantemente questo sistema.

Evoluzione dell'azione pubblica

L'azione pubblica ha una storia longeva di molti secoli. Si è assistito a un profondo ripensamento del management pubblico. Questo meccanismo aveva portato ad avere una forte incapacità di generare servizi che soddisfacessero le aspettative degli stakeholder.

New Public Management

Negli anni '80 nasce una corrente di pensiero che ebbe impatto prima in Inghilterra chiamata New Public Management. Si pensava che si potesse assimilare qualsiasi amministrazione alle imprese perché si prese atto che i livelli di efficacia e efficienza erano lontani da quelli messi in atto dalle imprese. Bisognava declinare molti aspetti dalla gestione privatistica. Questa idea di fondo partiva da un'istanza interessante. Questa idea fu enfatizzata sul concetto di strumento (1990-2007), fu quello il vessillo posto in essere e con l'immediata conseguenza di avere efficienze in termini di spesa.

In realtà, il concetto di aziendalità è molto più sofisticato e complesso, introduce il fatto che ci debba essere un riscontro costante con l'ambiente, attitudine a soddisfare i bisogni e attenzione rilevante alle finalità aziendali. Abbiamo un primo momento in cui si afferma il NPM (azione operativa e di gestione dei servizi dell’amministrazione). Il focus è sulle modalità di intervento tutte sul management, riconoscendo un ruolo centrale nella realizzazione degli obiettivi e nella riforma del ruolo del management pubblico.

La percezione delle relazioni esterne è un sistema molto strutturato che permette di individuare compiti in maniera molto precisa avvicinando l'erogatore del servizio ai clienti (regionalizzazione della sanità; in Italia ha avuto molto riscontro). Questa impostazione è quasi dicotomica tra la dimensione politica e manageriale proprio perché stressa sul ruolo del management pubblico e fissa i paletti per delimitarne le funzioni. Tutto basato sulle competenze connesse all'ambito aziendale e tutto ciò che riguarda il processo di amministrazione e controllo.

Public Governance

A questo punto cambia il concetto di concepire il management perché si afferma il Public Governance, un ulteriore cambiamento, evoluzione che trova riscontro oggi in cui l'ambito di relazione non è più amministrazione ma tutto viene spostato sulla relazione. Viene enfatizzato il sistema relazionale in cui operano una serie di stakeholder, viene enfatizzata la relazione con l'ambiente. Il focus dell'azione cambia verso il policy making, attenzione al sistema dei servizi. È importante una complementarietà funzionale e di collaborazione, la percezione delle relazioni con l'esterno sono improntate a un sistema reticolare. (Comune holding, il comune diventa importante perché gestisce le relazioni con i soggetti). Bisogna essere in grado di ampliare la capacità di controllare. L'azione e la capacità di coordinamento sono uno degli elementi sostanziali della qualità dell'azione politica e amministrativa.

Accostare l'idea dell'amministrazione pubblica a quella dell'azienda. Le imprese private hanno obiettivi e cercano di conseguirli, incentivano i manager. Perché non si porta anche all'amministrazione pubblica? Questa è stata l'idea di fondo. Si cerca di traghettare i principi di azione delle società che hanno un certo tipo di performance nella gestione della pubblica amministrazione su grandi ambiti: tutto l'aspetto di controllo, gestione dei servizi e tutto il sistema di interazione e nuove ruoli tra periferia e centro. La governance diventa l'elemento più importante. (Si basa sul sistema del network)

Sistema del management

Il sistema del management è un approccio sistemico di Giannessi (sottosistema di produzione, management, relazione azienda-ambiente e informazioni). Uno dei sottosistemi è quello del management che trova riferimento nelle funzioni manageriali: pianificazione, organizzazione e controllo. Controllare che tutto stia funzionando.

• Indagine prospettica: elemento iniziale, si cerca di capire i fattori di forza e debolezza interni, analisi di opportunità di minacce e opportunità.
• Pianificazione strategica
• Pianificazione operativa (obiettivi annuali)

I servizi pubblici

È un concetto estremamente significativo. Una prima percezione intuitiva, l'idea è che un servizio pubblico è così quando viene erogato da una pubblica amministrazione. In realtà, non è proprio così. Quando si parla di servizio pubblico, non è detto che siano erogati da una pubblica amministrazione perché alcuni servizi che soddisfano un servizio pubblico possono essere erogati anche da soggetti non pubblici. Quindi questa visione non include tutto l'ambito dei servizi.

Gestione dei servizi pubblici

Il primo passaggio è QUALI POSSONO ESSERE I SERVIZI CHE POSSIAMO FAR GESTIRE DAL PUBBLICO O DA TERZI? Disciplina dell'economia politica: tutto ciò che non può gestire il mercato va fatto gestire dal pubblico perché sennò fallirebbe. Ci dovrebbero essere i mercati che dovrebbero funzionare e quindi i servizi domandati alla pubblica amministrazione dovrebbero essere molto pochi. Solo i servizi che non possono essere erogati soltanto dal pubblico come il servizio della difesa, giustizia, tutti servizi che se non li erogasse il settore pubblico non ci sarebbero perché per la teoria dei mercati tutti dichiareremmo che non abbiamo bisogno di questi servizi. Tuttavia, non sono escludibili e quindi funziona, non posso escludere persone e non è rivale, non pregiudica il godimento di questo ad altre persone.

Tutti questi elementi definiscono i servizi pubblici (NON RIVALITÀ E NON ESCLUDIBILITÀ). Se ci limitassimo a questa definizione, la sfera dei servizi pubblici sarebbe molto stretta. In realtà, la gamma dei servizi di cui abbiamo bisogno la maggior parte sono pubblici.

Bisogni pubblici

L'IDEA DI BISOGNO, ogni cittadino ha una serie di bisogni ricorrenti, tutta la vita è improntata alla soddisfazione di bisogni. Alcuni bisogni hanno un connotato così importante e prioritario che si decide che possono avere un altro aggettivo che li accompagna: concetto di PUBBLICO. La soddisfazione di quel bisogno è così importante che sono posti a carico della collettività. Il problema è della collettività. Ogni contesto trova due elementi che consentono di qualificare quel bisogno come pubblico. Un'opportunità politica, quel bisogno è così importante che gli diamo il connotato di pubblico (la sanità, ci rendiamo conto che la stessa costituzione dice che la tutela della salute è un diritto della persona; accertabilità sociale). Si dà quel consenso che ognuno di noi ci sottraiamo a una parte di risorse (gettito fiscale) per dare a qualcuno queste risorse per dare la possibilità a tutti di sfruttare quel servizio. Il servizio è pubblico quando ha opportunità politica ed è accertabile socialmente.

Funzione pubblica

Una volta che il bisogno che si ritiene collettivo, abbiamo la funzione pubblica, la titolarità: io devo attribuirlo a qualcuno affinché svolga tale servizio (Stato, altre amministrazioni pubbliche come l'INPS). Titolarità: potere di predisporre tutti gli interventi per la realizzazione di tale servizio; responsabile dello svolgimento del servizio. È il soggetto che deleghiamo a svolgere la funzione. Accanto alla titolarità c'è la competenza amministrativa: produzione ed erogazione del servizio. Ci sono enti che sono titolari e hanno la competenza amministrativa, dall'altro lato si può delegare a una società. In questo caso abbiamo 3 ambiti ben precisi:

• Il bisogno pubblico: il bisogno è pubblico
• Titolarità
• Competenze amministrativa (colui che eroga materialmente il servizio)

Si viene a configurare nel sistema dei servizi uno spazio di azione pubblica dove lo stato interviene e questo determina tre tipi di autonomia: organizzativa, decisionale e finanziaria. Questo spazio di azione pubblica può godere di diversi tipi di autonomia. Tutta l'azione pubblica è guidata dall'economicità che è considerata come l'elemento centrale di attitudine del valore.

Economia e valore pubblico

Cos'è e perché abbiamo un'amministrazione pubblica? A cosa è finalizzata? Qualifichiamo un bisogno e lo riteniamo importante da avere l'aggettivo pubblico; sottintende che il bisogno è così importante che la sua tutela deve essere assicurata a ciascun individuo. Riteniamo che soddisfare quel bisogno e porlo a carico dell'intera collettività generi più valore pubblico di quello che otterremmo se quel bisogno fosse lasciato alla soddisfazione individuale. Questo ad esempio si riferisce alla salute, la giustizia, la difesa, eccetera. Teniamo quindi più valore sociale, rispetto se quei servizi fossero lasciati alla soddisfazione individuale. Alcuni non troverebbero soddisfazione per problemi di free riding (difesa, giustizia...).

Se la sanità fosse privata, ci sarebbe meno coesione sociale. Moore afferma che il valore pubblico non si misura in base alla natura dell'azione pubblica, ma in base al soggetto che la eroga in modo efficace ed efficiente. Fa riferimento al fatto che l'operatore pubblico non si valuta tanto per il soggetto, ma dalla capacità dell'operatore pubblico di essere efficace ed efficiente nel portare avanti il servizio pubblico. Questo ci introduce alla sua declinazione del valore, questo è trattato in letteratura e fa riferimento ai concetti di efficienza, efficacia ed economicità. Moore fa riferimento solo all'efficacia e efficienza.

Misurare il valore nel mondo privato

Quando noi prendiamo il valore, Porter ci dice che il valore è quello percepito dal cliente. Il valore viene riconosciuto dal cliente nel mondo privato quando il consumatore decide di comprare una certa cosa, allineo il sacrificio economico connesso alla riduzione di reddito per acquisire quel bene, riconosco a quel bene quel determinato valore e questo ci dà un vantaggio perché crea un allineamento tra il valore del mercato che propone l'azienda e il valore del consumatore perché lo scambio si ha quando avviene questo allineamento e in quel momento il ricavo ingloba il valore che il consumatore riconosce. Tutta la metrica monetaria, cioè la commisurazione del ricavo, ingloba il valore percepito dal consumatore. Il ricavo è espressione del valore e quindi con i ricavi si remunerano i costi e sempre di più genera più utile.

Nel mondo privatistico questo meccanismo è molto più complesso perché la commisurazione, la metrica monetaria non è espressione del valore che riconosce il cittadino. Se pensiamo alla sanità, è ovvio che se dovessimo commisurare il valore di una ASL, dovremmo guardare i ricavi, ma la maggior parte sono dati dai finanziamenti dello Stato e la partecipazione del privato che paga il ticket. Perciò questa metrica monetaria di commisurazione dei ricavi è espressione del finanziamento ricevuto, non esprime il valore dato dal consumatore.

Performance delle pubbliche amministrazioni

Come misuriamo la performance e la capacità di creare valore da parte delle pubbliche amministrazioni? Ha una buona performance quando crea valore pubblico e quindi si riferisce al concetto di economicità. L'azienda ha una performance maggiore tanto più è economica. Quando andiamo a leggere la performance di una PA, la definizione è data dal dlgs 150 del 2009.

Il paradigma delle 3 E

• Efficienza
• Efficacia
• Economicità

La Legge 142 del '90, quando fa riferimento all'ente locale, si riferisce alle 3 E. Si percepisce efficienza, efficacia ed economicità come un unicum. Quando parliamo di pubbliche amministrazioni, il primo elemento che si tiene in considerazione è l'efficacia; capacità di soddisfare il bisogno! Il sacrificio che noi cittadini mettiamo in campo, pagando le imposte, sottraendo reddito, per noi l'efficacia è l'elemento fondamentale, l'efficienza senza l'efficacia non avrebbe alcun tipo di utilità. Una volta che quel servizio riesce a soddisfare il bisogno allora abbiamo l'efficienza, erogare il servizio con il minor utilizzo di risorse possibile. Se riduco le risorse ma riduco la qualità del servizio, cioè la sua attitudine a soddisfare il bisogno, perdo efficacia e quindi non sono più economico. Prima guardo l'efficacia, se sono entrambe allora sono economico. Sono economico quando sono efficace ed efficiente al contempo, quindi è la sintesi delle altre due, non è una caratteristica a se stante.

L'efficacia è l'attitudine del servizio a soddisfare il bisogno a cui è preposto. L'efficienza è connessa all'utilizzo delle risorse. A quel livello di output a cui ambisco sono in grado di farlo con meno risorse possibili. Il servizio è economico è in grado di contemperare all'unisono efficacia ed efficienza.

Conclusione

Come si misura il valore e come si misura la performance della pubblica amministrazione? Ha una buona performance quando crea valore pubblico e quindi si riferisce al concetto di economicità; l'azienda ha una performance maggiore tanto più è economica. Quando andiamo a leggere la performance di una PA, la definizione è data dal dlgs 150 del 2009.