Appunti di Economia delle aziende e amministrazioni pubbliche

Baroni servizi pubblici locali enti locali e aziende di servizi pubblici cap 1 2 4 Giuffrè Editore

Sono una sotto categoria dei servizi pubblici che sono una sotto categoria dei servizi.

I servizi sono insieme ai beni uno degli elementi realizzati dalle realtà economiche private o pubbliche.

I servizi sono quelle produzioni che realizzano le attività economiche per soddisfare dei bisogni quando vi è la domanda c’è il soddisfacimento da parte di una realtà economica.

Dove gli individui hanno un bisogno, si crea un servizio. I servizi sono immateriali, nascono dall’esigenza, dall’avvertimento di un bisogno soddisfatto dalla messa a disposizione di un servizio.

I servizi nascono con le città moderne e si genera quando si vengono a creare le realtà organizzate dei circoli virtuosi di servizi e benessere. A fronte della nascita di un bisogno c’è sempre l’erogazione di un servizio e questo crea un benessere, da questo nascono nuovi bisogni che vengono soddisfatti.

Servizi pubblici

Si hanno diverse prospettive da cui si esaminano i servizi pubblici.

Il servizio pubblico ha delle caratteristiche che è a larga diffusione che è destinato a diversi soggetti e a livello di erogazione ha delle caratteristiche omogenee.

Si hanno delle caratteristiche di base. Garantiscono un livello di civiltà perché vengono richiesti dagli utenti per determinarne le caratteristiche e consentire la realizzazione le comunità organizzate.

Mirano a soddisfare bisogni collettivi ed essenziali, che sono largamente avvertiti.

Sono di pubblica utilità e hanno spiccati livelli di socialità.

Vi è sempre un binomio tra il concetto di servizio pubblico e il concetto di socialità → socialità perché devono essere disponibili per tutti perché soddisfano bisogni essenziali e quindi deve essere disponibili anche per i meno abbienti.

Hanno carattere spiccati di socialità perché garantiscono un livello di benessere minimale ed essenziale.

Il concetto di servizio pubblico è anche mutabile perché cambia nella sua natura e cambia nelle forme.

Cambia nella natura perché è un sistema aperto ovvero muta nelle forme e natura. È molto difficile definire il limite tra area privata e pubblica dei servizi.

Spesso ciò che era considerato servizio pubblico in un determinato momento, in un secondo momento potrebbe non essere considerato di pubblica utilità (cambiamento nella natura), non soddisfa più i bisogni essenziali come prima, può cambiare nella forma perché possono cambiare le modalità di erogazione dello stesso servizio pubblico (cambiamento nella forma).

Da una parte ci sono le posizioni che si focalizzano sulla natura sociale del servizio pubblico per definirlo, altre posizioni cercano di individuare la natura tramite il soggetto che lo eroga. È pubblico se emesso da un soggetto pubblico o pubblico perché eroga un servizio che soddisfa tutti.

È pubblico un servizio contestualmente ha 3 caratteristiche quando il servizio ha una utilità di natura pubblica cioè di soddisfacimento di bisogni pubblico; la responsabilità, la titolarità di chi emette è da attribuirsi ad un organo di natura pubblica; la gestione è effettuata da un soggetto pubblico.

Le ragioni della pubblica utilità portano a quella teoria che porta alla nascita delle aziende pubbliche.

2 teorie: fallimento del mercato e distribuzione del reddito

• Fallimento del mercato → il libero svolgimento del mercato presenta delle particolarità che non consentono l’allocazione ottimale delle risorse scarse. Questa non allocazione ottimale (ottimo paretiano) conduce a frizioni che portano a disuguaglianze di natura economico sociale per questo deve intervenire il soggetto pubblico che intervenendo sul mercato con norme e con sue strutturazioni riesce a eliminare le frizioni e le problematiche che il libero svolgimento del mercato crea. Intervento del regolatore pubblico. Ci sono alcune attività economiche che sono precluse ai privati per una serie di motivi, di natura economica, per questo ci sono attività che non sono redditizie per i privati e quindi non le svolgono, non sono appetibili e per questo se ne fa carico il soggetto pubblico.
• Teoria della distribuzione del reddito → il funzionamento del mercato porta a risorse e porta a delle disuguaglianze, in questa prospettiva gli enti locali possono condurre a una redistribuzione della ricchezza e a una riduzione delle disuguaglianze. Il welfare state deve intervenire dove le disuguaglianze sono più manifeste.

Ci sono attività che non sono delegabili ai privati come le attività di sicurezza dei cittadini o alla difesa della nazione; queste attività non possono essere delegate ai privati.

Nascita quindi delle aziende pubbliche e soggetto pubblico come regolatore dei servizi destinati alla comunità. L’ente pubblico, la pubblica amministrazione può intervenire in economia in maniera diretta con l’erogazione di determinati servizi, o in maniera indiretta attraverso istituzioni, autorità che definiscono le regole per l’erogazione di servizi che possono essere emessi anche da altri soggetti.

Imposte dirette ha una funzione distributiva (imposte progressive, leva fiscale per ridurre le disuguaglianze chi ha di più paga di più).

Anche i servizi pubblici riducono la disuguaglianza garantendo a tutti la possibilità di accedere ai servizi, soprattutto a quelli essenziali per garantire un livello minimo di interesse e anche praticando una riduzione di prezzi per le categorie meno agiate.

Le esigenze assistenziali e quindi il welfare e le teorie economiche determinano e specificano la finalità sociale dei servizi pubblici. Questo ha dei connotati evidenti di socialità perché garantisce dei livelli essenziali, una riduzione delle disuguaglianze, una redistribuzione della ricchezza, non possiamo però dire che il servizio pubblico è estremamente sociale perché vi sono delle finalità di equilibrio delle finanze pubbliche per trovare una posizione più equilibrata tra socialità e economicità.

Equilibrio tra socialità ed economicità

Tutela dell’interesse pubblico e rispettata l’efficienza economica.

Il sistema delle aziende pubbliche è stato pervaso da un processo di trasformazione che ha mutato il settore pubblico nella sua fisionomia organizzativa, delle modalità tramite le quali i servizi pubblici vengono erogati (regioni province e comuni) e un profondo cambiamento della fisionomia organizzativa.

Si ha anche un mutamento nelle logiche gestionali e nella filosofia culturale dominante del management.

Questo è quello che è stato il processo di trasformazione dagli anni 90 sia con provvedimento normativi ma anche dal punto di vista economico aziendale.

Si è fatto leva dal punto di vista delle norme, si è partiti da alcune variabili su cui far leva.

Il primo è stato la necessità di regolamentare le lunghe procedure amministrative. Semplificare.

La seconda variabile riguarda il concetto di rientro del sistema delle amministrazioni pubbliche, si è partiti dal concetto che il settore pubblico fosse troppo presente nell’economia e quindi c’è stato un piano di rientro del sistema pubblico.

Un terzo fattore è dato dall’aziendalizzazione c’era il rientro e lasciare ai privati spazio (dove non nell’economia) si è cercato di supportare un processo di aziendalizzazione delle unità pubbliche cercando di adeguare la cultura manageriale degli amministratori pubblici a teorie aziendali, privatizzare, rendere aziendali, quelle unità pubbliche che il potere politico decide di lasciare alla pubblica amministrazione.

Un altro concetto fa riferimento all’accountability, contabilizzare quei soggetti pubblici non aziende che erogano servizi pubblici. Rendicontazioni chiare e pubbliche per far sì che i cittadini possono fare un’analisi sull’operato della PA non azienda.

Ogni ente con il quale è organizzata la macchina pubblica dello Stato ha dei ruoli e delle competenze e dei servizi diversi in base agli interessi che tutela. Lo stato ha competenze diverse rispetto alle regioni e ai comuni. Lo stato è strutturato diversamente.

Bisogna partire dalla costituzione.

Art. 43 della Costituzione

A fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale.

Concetto di utilità generale, concetto della riserva originaria (si riserva allo Stato una competenza generale) concetto di essenzialità del servizio.

La costituzione riserva agli enti locali l’erogazione di alcuni servizi perché solo questi possono capire e percepire quali sono i reali bisogni che la comunità ha. Lo stato non può sapere tutti i bisogni della collettività. Per questo il fatto che la legge riserva alle varie organizzazioni locali di erogare servizi pubblici locali denota il fatto di adeguarsi alle specificità del territorio. Questo è l’aspetto più positivo della storia.

All’inizio del secolo le civiltà si sono sviluppate grazie all’erogazione dei servizi pubblici cercando di rispondere alle specificità dei bisogni del territorio.

Il fatto che le cose sono andate un po’ scemando, è dovuto dalla inadeguatezza di molti amministratori pubblici locali, non per come si strutturato lo Stato. Incapacità della politica di alimentare al proprio interno quella determinata cultura manageriale.

Esame storico sull’evoluzione del sistema dei servizi pubblici locali

Bisogna fare un esame storico sull’evoluzione del sistema dei servizi pubblici locali del 20esimo secolo.

Il riconoscimento della autonomia agli enti locali sulla natura dei servizi che potevano erogare, in base alle peculiarità dei territori, ha consentito uno sviluppo dal basso e ha dato vita al concetto di federalismo. Gli enti locali hanno avuto un riconoscimento di autonomia in base ai bisogni che dovevano soddisfare, avevano libertà nella determinazione delle soluzioni e c’era autonomia nella scelta delle modalità gestionali.

La prima metà del secolo si ha un giudizio positivo.

Un po’ più di critiche va fatto sulla seconda metà del ventesimo secolo.

Gli enti pubblici hanno avuto autonomia nella indicazione dei bisogni e hanno avuto autonomia nella scelta delle formule generale, e anche nelle forme organizzative.

La prima fase che va dalla prima metà del secolo fino agli anni 50 è un giudizio positivo, i servizi pubblici si giovavano dall’essere un monopolio pubblico, erano individuato dalla PA che li erogava in regime di monopolio.

Qui si ha uno sviluppo sociale e delle comunità che ha portato alla formazione delle città moderne.

I servizi essenziali delle città moderne hanno avuto terreno fertile in questa situazione di monopolio.

La seconda fase storica dei servizi pubblici non ha un giudizio positivo perché per 3 fattori:

• Immobilismo culturale degli amministratori pubblici locali, la crescita culturale si doveva evolvere anche con la crescita del sistema dei servizi pubblici locali e non è avvenuto.
• Politica economica statale e locale sin troppo interventista → dagli anni 90 in poi si afferma come paradigma il rientro dello Stato dall’economia. Aveva tolto spazio all’economia privata.
• Considerazione dell’attributo sociale in maniera sproporzionata rispetto alla considerazione degli altri attributi da ricondurre al concetto di pubblico. Paradigmi dell’impresa → efficacia efficienza economicità; nella seconda fase storica vi era una sproporzione nella considerazione dell’attributo sociale e poca considerazione gli atri attributi.

Si arriva agli anni 90 con un debito pubblico importante e vi è la necessità di una riforma della PA che si avvia su una duplice direzione: un decentramento, una delega alle regioni, provincie e comuni e una politica di privatizzazione.

Privatizzazione e riforma della PA

Cosa si intende per privatizzazione? Ci sono state fase che hanno riguardato una privatizzazione più formale e situazioni in cui le privatizzazioni sono state più sostanziali; quando si parla di privatizzazione in senso proprio è quella sostanziale è quando il privato è primo attore, entra nell’economia, si fa partecipe di una erogazione di un servizio pubblico.

Quali erano gli effetti ricercati di questa riforma della PA?

• Eliminare la burocrazia e le sue ingerenze e della politica, togliere o limitare l’ingerenza dei burocrati e politici dalla pubblica amministrazione.
• Affermazione dei valori imprenditoriali che dovevano affermarsi nella gestione della rinnovata azienda pubblica.

Gli effetti ottenuti se questo fosse stato perseguito da tutti, gli effetti sarebbero stati di dare una maggiore responsabilità agli enti locali che non sono più erogatori solo di servizi essenziali, ma anche di quelli non essenziali. Bisogna tener conto degli attributi tipici del mondo aziendale.

Il fenomeno della privatizzazione deve aiutare questo percorso.

Per effetto di questi interventi (soprattutto normativi) si affermano dei nuovi modelli di azienda pubblica: multiutilities → gruppi di aziende che erogano diversi tipi di servizi e sono il frutto della privatizzazione e della concorrenza che si sviluppa in settori che erano protetti.

Gli enti locali che hanno quote e partecipazioni in queste realtà vedono una complessità che cresce e che deve essere gestita, non è più l’ente locale, questo ha quote di partecipazioni in società che hanno una struttura molto più complessa.

Gli enti locali sono obbligati a evolversi per delineare delle nuove strategie e organizzazioni e avere una cultura che permetta di gestire queste organizzazioni (normative di diritto commerciale e speciale).

Gli enti locali devono veder crescere la loro cultura e preparazione.

La sfida degli amministratori pubblici locali è quella di trovare un equilibrio e conciliare diversi concetti, conciliare l’interesse pubblico con i paradigmi dell’efficienza, efficacia, economicità e creazione di valore.

L’ente pubblico è anche amministratore pubblico, si fa imprenditore, ha delle strategie e si interfaccia con società con la concorrenza e il gioco si complica.

Quali leve deve manovrare l’amministratore pubblico?

Deve avere un disegno strategico in funzione del quale procedere anche a un riordino dei servizi; deve manovrare le leve del diritto commerciale e speciale che regolamentano il settore dei servizi pubblici locali; deve avere una idea di programmazione pianificazione e controllo dei servizi pubblici; deve avere la visione di insieme, una visione di gruppo che riguarda tutte le partecipate, deve avere una preparazione economico aziendale per avere strumenti di pianificazione e controllo per verificare l’esito della gestione.

Escursus storico sulla normativa

Complesso di vincoli o opportunità nella riorganizzazione dei servizi pubblici locali. Ci dà una idea di come effettivamente ci siano stati dei forti ritardi da parte delle amministrazioni pubbliche locali.

Legge 103 del 1903

Legge 103 del 1903 legge Giolitti che rivoluziona il settore dei servizi pubblici locali.

Fino al 1903 la prassi era quella di concedere ai privati con la concessione la gestione dei servizi pubblici locali. I privati facevano investimenti, quindi c’era un atto con cui si disciplinava la concessione al privato, ma quello che andava contrattato era che i privati si prendevano gli utili anche applicando dei prezzi, in aggiunta vi era sempre una richiesta sempre più diversificata nella domanda di servizi pubblici.

La riforma prevede che gli enti locali vadano a gestirsi direttamente i servizi pubblici che decidono di erogare → legge sulla municipalizzazione → portare dentro la gestione del comune l’erogazione dei servizi tramite la creazione di una figura giuridica sociale (azienda speciale municipalizzata) creata ad-hoc (diritto speciale). È un istituto autonomo legata al comune che la crea, si definisce quasi impresa perché ha autonomia limitata, non ha personalità giuridica, perché è un braccio del comune ha comunque una autonomia.

È il consiglio comunale che vigila sull’azienda speciale e ne controlla gli andamenti, effettua il controllo a preventivo e a consuntivo e ne definisce gli indirizzi nominando la commissione amministratrice. Il bilancio confluisce nel bilancio dell’ente locale.

Quali sono i finalismi della legge? Si voleva cercare di dare un sollievo alle casse comunale e cittadini riducendo le tariffe e che il comune si potesse appropriare degli utili che non rimangano ai privati.

Si individuano degli strumenti di incentivo per i dipendenti, anche per impiegati e operai.

Nella riforma si prevede che le perdite delle aziende speciali venissero coperte dalla parte straordinaria del bilancio comunale → intenzioni del legislatore che le perdite hanno un carattere di straordinarietà → l’ordinario era utile.

Altri aspetti interessanti stanno nel fatto che la richiesta di un coinvolgimento dei cittadini sulla decisione dell’ente locale di municipalizzare i servizi pubblici, si faceva un referendum, se municipalizzare oppure proseguire con le concessioni.

La possibilità che i comuni si consorziassero per l’erogazione di determinati servizi.

Il comune diventa gestore e erogatore diretto di un servizio pubblico e la legge spingeva talmente nel voler che i clienti locali adottassero questi istituti tanto che lo stato garantisce agevolazioni finanziarie.

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