Appunti Diritto regionale e locale

Lezione diritto regionale 16/02/2021

Costituzione nel ’48, prevedendo un’articolazione del territorio in regioni, la Costituzione ha dato un cambio in tema di autonomie locali, il nostro territorio prima era articolato secondo sistema centralista che eredita dall’ordinamento francese (che era centrato ma anche parcellizzato). Anche il nostro era incentrato sulle province e sui comuni. Ad uno stato centrale faceva da contro altare comune e provincia: figura centrale era il Prefetto rappresentante del M dell’interno sul territorio nazionale. Un tentativo di superare questo assetto centralistico fu avanzato da Minghetti nel 1861 che proponeva di istituzionalizzare delle regioni, ma fu accantonata.

La carta costituzionale del 48 introduce novità che sono le Regioni. Territorio italiano fortemente differenziato geograficamente, economicamente, politicamente, socialmente. Questa opzione della regione sembrava la migliore di fronte a questa eterogeneità: regione come ente intermedio tra stato e comune ma anche come ente obbligatorio per dare anche risposta alle ragioni di differenziazione. A ente riconosciuto una competenza legislativa inizialmente non generale e veniva anche previsto che Stato e regioni, potessero sottoporre a Corte costituzionale questioni legislative a riparto delle competenze legislative.

L’elenco delle Regioni sulla costituzione, del 1948 erano 19. I confini di queste regioni erano tratti da una suddivisione effettuata nel 1864 (non si rifletté molto sui criteri adeguati a definire suddivisione amministrativa e legislativa, questo genera critiche tra cui quella di Salvemini).

Regionalizzazione e regionalismo

Negli anni 70 si ripresenta questione di regionalizzazione del territorio, inteso come un’operazione compiuta dall’alto per dare organicità ed uniformità ai complessi umani, perché si dovevano effettivamente costituire regioni: torno anche in evidenza anche Regionalismo: riconoscimento di determinare aree contrassegnate da omogeneità, economica e culturale. Questa questione della dimensione ottimale delle regioni torna ciclicamente in evidenza, e quindi di come ordinare territorio o dimensione che si può avere da accorpamento di queste regioni. Anche oggi si è tornato a parlare di possibilità di creare macroregioni.

Accanto a Regioni ordinarie per far fronte a differenze geografiche, linguistiche, diplomatiche e politiche sono state previste 5 regioni a statuto speciale (Sicilia già lo era prima del 48, oggi anche Sardegna, Valle d’Aosta, Friuli Venezia Giulia e Trentino Alto Adige): regione di autonomia differenziata che viene poi approvata con legge costituzionale.

Articolo 5 e principio di autonomia

Quadro di articoli costituzionali di riferimento per Regioni ed Enti locali lo troviamo nell’Art. 5 come fondamento costituente del principio di autonomia. Inizialmente pensato per aprire il Titolo V della Costituzione, titolo che sarebbe stato poi dedicato alle Regioni e agli enti locali. Però prima della revisione finale venne spostato nella prima parte, che contiene principi fondamentali della costituzione, perché è stato constatato contiene attestazioni di principio, quindi merita di essere separato e valorizzato rispetto alle norme organizzative. Non meramente organizzativo. Rappresenta più che altro elemento fondativo del patto costituente, ed infatti l’inserimento di questo art tra i principi risponde ad esigenza che nasce dal tono dell’art. 5, continue norme di principio, unità autonomia e decentramento. Quindi prima di tutto contiene norme di principio.

Principio di unità: art afferma che repubblica è un’indivisibile. Indica esistenza interessi nazionali che devono essere garantiti dallo stato nazionale, deve essere riconosciuta superiorità allo stato. Se da un lato riconosce supremazia allo stato ma come garante di coesione di tutto l’ordinamento, in questo senso non è un caso che una delle prime sentenze (38) del 57 della corte costituzionale, fissi il principio di unità della giurisdizione costituzionale: sentenza scaturisce da esistenza e persistenza dell’alta corte per la regione siciliana, lo statuto siciliano assegnava a questa corte le competenze a giudicare la costituzionalità delle leggi emanate dall’assemblea regionale e delle leggi e regolamenti emanati dallo stato rispetto allo statuto dell’ordinamento Sicilia rispetto ai fini delle leggi statali e dei regolamenti all’interno della regione Sicilia.

La c. costituzionale proprio in virtù del principio di unità, ha mutuato questo principio per sostenere principio anche di unità della giurisdizione costituzionale. La Corte costituzionale è custode della costituzione. La possibilità che ci fosse la coabitazione di questi due soggetti, da un lato Corte costituzionale e dall’alta Corte costituzionale per la regione Sicilia fu subito esclusa in riferimento a questo principio, da questa sentenza.

Non solo p. unità fondamento del nostro ordinamento, ma è un principio che riconosce supremazia allo stato ma per garantire la coesione sul territorio. Ma non è un principio che sopprime autonomia, anzi, viene riconosciuta alle regioni ed enti locali. Il termine autonomia viene declinato al plurale nel nostro ordinamento e questo ha delle conseguenze abbastanza importanti: non sono solo gli enti locali ad avere tutela costituzionale, ma anche comunità locali che per il tramite di questi enti locali vedono garantiti i propri interessi ed i propri fini.

L’altra conseguenza/riflessione risiede in questo: proprio perché ad essere meritevoli di attenzione costituzionale sono le comunità, il termine plurale autonomie locali sta ad indicare che queste non sono riconducibili ad un numero chiuso di enti, autonomie locali allude a categorie aperta. Nel 2001 previsti due enti territoriali: Roma capitale e città metropolitane che prima non esistevano. E poi anche espressioni dell’art. 5 in cui costituente dice che repubblica riconosce e promuove autonomie: il verbo riconosce implica riferimento a qualcosa che già esiste, che precede riconoscimento da parte di un altro soggetto. Promuovere in termini di attivare tutte le misure necessarie affinché autonomie locali possano svilupparsi.

Questi due verbi esprimono concetti diversi, richiamano la coppia all’art. 2 della costituzione (riconosce e promuove diritti inviolabili). Valorizzazione principio pluralistico, nell’art. 2 declinato come espresso delle forme sociali, nell’art 5 viene declinato nelle collettività locali. Questo principio tutela l’uomo non solo come singolo, ma nelle relazioni sociali. Art. 5 si collega all’art 2 perché attraverso gli enti locali diritti degli individui tutelati anche facenti parti delle comunità locali.

Significativo anche collegamento con il principio della Sovranità popolare: perché autonomie locali sono modo di esercizio di sovranità popolare. Pluralismo territoriale rappresenta anche una parte importante dell’articolazione democratica del nostro ordinamento e questo anche secondo quando affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza 829 dell’88 e anche nella 106 del 2002. È molto importante per capire la valorizzazioni che i padri della costituzione hanno voluto attribuire alle autonomie già esistenti. Si capisce attraverso collegamento con art. 2 o con queste sentenze.

Titolo V e disegno originario della Costituzione

Questo principio di unità, autonomia, pluralista nell’art. 5 trova poi la sua estensione nel Titolo V della parte seconda della costituzione che sappiamo è dedicato proprio, Alle regioni, alle provincie e ai comuni. Diciamo che già nel disegno originario della costituzione alle Regioni ordinarie era stata riconosciuta l’autonomia statutaria, anche se lo statuto deliberato dal consiglio regionale prima della riforma doveva essere approvato dal parlamento nazionale, secondo l’art. 123 della costituzione originaria del 48.

Le regioni avrebbero anche partecipato alla funzione legislativa sul riparto delle competenze legislative che veniva definito nell’art. 117 della costituzione: questo art. conteneva elenco di competenze legislative regionale di tipo concorrente: un tipo di competenza in cui le regioni potevano legiferare nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dallo stato, sempre che le norme stesse non fossero in contrasto con l’interesse nazionali e quello di altre regioni e poi anche riconosciuta una certa autonomia amministrativa, ma per le f. amministrative veniva stabilito un principio del parallelismo: potevano esercitare potere amministrativo solo nelle materie in cui avevano anche competenze legislativa.

Anche nel vecchio testo come nel nuovo le f. amministrative in art. 118. Le regioni avrebbero potuto delegare esercizio f. amministrative, sia ai comuni che alle provincie. Sempre il vecchio testo assegnava alle provincie e comuni status di enti autonomi nell’ambito, art. 128, dei principi fissati da leggi generale dalla repubblica che poi ne avrebbero determinato le funzioni, e questo stabiliva rapporto diretto tra stato ed enti territoriali (no funzione intermedia delle regioni).

A riguardo l’art. 115 disciplinava le regioni, stabilendo che questi enti fossero costruite in enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla costituzione. Se da un lato questo e dall’altro art. 128 assegnava la qualifica ad enti autonomi alle province e ai comuni nei principi fissati dalla repubblica che ne determinavano le funzioni. Anche in questo caso la presenza dell’art. 115 e 128 non poteva essere priva di contenuti, sono due articoli paralleli, hanno delle conseguenze.

Regioni, provincie e comuni presentavano posizioni differenziate giustificate dal rinvio ai principi costituzionali per quanto riguarda le regioni, e dal rinvio alla legge ordinaria nel caso degli enti territoriali. Quindi stato aveva rapporto diretto tra enti territoriali minori, comuni e provincie, anche in considerazione del fatto che questi erano anche circoscrizioni di decentramento statale, quindi rappresentavano anche organi attraverso il quale lo stato esercitava la propria azione sul territorio.

Autonomia finanziaria e controlli

Anche sul fronte del finanziamento vi è una notevole differenza rispetto al testo attuale, l’art. 119 stabiliva che le regioni avrebbero avuto autonomia finanziaria nei limiti stabiliti dalle leggi statali e che le spese necessarie per adempiere alle funzioni regionali sarebbero state prese dai tributi propri regionali e da quote di tributi erariali. Questo articolo delineava un tipo di finanza derivata: basata sui trasferimenti dello stato e di conseguenza, non essendo le regioni, gli enti locali indipendenti erano molto limitati sul fronte dell’autonomia politica.

Il quadro del regionalismo italiano nel cost. del 48 veniva completato anche dai controlli che la costituzione attuava sugli atti amministrativi e legislativi delle regioni, ed infatti per quanto riguarda gli atti amministrativi erano posti a un controllo preventivo di legittimità da parte del “comitato regionale del controllo”. Anche le leggi regionali dovevano essere prima trasmesse al commissario di governo, che poneva il “visto”.

Provenendo da un’esperienza di stato centralistico, proveniente dal ventennio fascista e periodo liberale, i padri costituenti hanno puntato su decentramento territoriale che garantisse una maggiore partecipazioni democratica e bilanciamento tra i poteri. Ma questo non significò completa autonomia, perché appunto l’art. 125 disponeva questo controllo da parte dello stato.

Attuazione delle regioni e prime elezioni

Dal 1948 momento in cui si decise costituzione delle regioni passarono un bel paio di anni all’attuazione delle regioni, perché questa intenzione subì una battuta di arresto: dal punto di vista politico ci fu un periodo in cui le forze politiche di sinistra e DC, si creò inaffidabilità tra queste due forze, diffidenza. Ed Europa era divisa tra una sfera di influenza americana da un lato e una sfera di influenza sovietica dall’altra con il continuo rischio per l’Italia di uscire dall’area delle democrazie occidentali e questo portò al congelamento di tutti quegli istituti che la costituzione portò, perché questo poteva rappresentare un pericolo per il potere dal centro, per la tenuta dell’unità del paese.

In questi anni quindi si verificò un ostruzionismo di maggioranza che impedì che si dette attuazione alle previsioni istitutive delle regioni e che sono contenute nell’8-9 disposizione transitoria e finale della costituzione. Si dovette attendere più di un ventennio prima dell’istituzione delle Regioni ordinarie, il quadro normativo rimase quindi di impronta centralistica in questo ventennio. Solo quando il clima internazionale si andò distendendo e quando ci fu un’evoluzione della politica italiana tale da condurre a un coinvolgimento delle forze di sinistra nel governo, si poté sbloccare il regionalismo.

Le attuazioni si ebbero nel 1970. Nel 70 si ebbero le prime elezioni del consiglio regionale. Il primo atto a cui vennero i consigli regionali fu l’approvazione dei rispettivi statuti sulla base della previsione contenuta nell’art. 123 della costituzione che ancora oggi ha un contenuto di occuparsi dell’autonomia statutaria.

Poiché tra le funzioni spettanti ai consigli regionali vi era quella di disciplinare l’organizzazione interna delle regioni, gli statuti avrebbero dovuto tentare anche alle norme riguardanti gli assetti degli organi politici regionali, vale a dire presidente, consiglio e la giunta. Ma nei margini di scelta che residuavano in capo alle regioni erano molto stretti, secondo art. 122 della costituzione il presidente e i membri della giunta sono eletti dal consiglio regionale tra i suoi componenti (primo vincolo) poi c’era anche altro vincolo in quanto sarebbe stata legge statale a stabilire il sistema di elezione (secondo vincolo). In pratica la forma di governo regionale è stata la forma di governo di tipo assembleare senza alcuna differenziazione significativa tra una regione e un'altra.

Trasferimento delle funzioni e regionalizzazione

Il passaggio successivo per l’attuazione del regionalismo (dopo l’approvazione degli atti fondamentali) era rappresentato dal trasferimento delle funzioni e del personale: doveva avvenire sulla base del riparto delle competenze definito all’art. 117. Prima fase: emanazione nel 72 di 11 decreti legislativi sulla base di una legge delega contenuta nella legge 281/70. Considerata prima vera regionalizzazione: vennero trasferite alcune funzioni che lasciarono allo stato tutte le competenze residue. Questo porta a un risultato molto deludente e svilisce il ruolo della regione.

Un passo in avanti viene fatto nel DPR 616/77 emanata sulla base della legge delega 382/75 perché le competenze alle regioni aumentarono ma affinché si realizzasse una reale autonomia mancava una classe politica distinta da quella centrale e che agisse secondo logiche autonome dagli interessi nazionali. Questo ha impedito autonomia, perché classe politica continuava a perseguire le linee del partito nazionale, questo collegamento con il sistema politico partitico emerge quando si considera per esempio che il tema del rilancio regionalismo è ricomparso in concomitanza con la crisi del sistema dei partiti tradizionali negli anni 90. (a seguito di mani pulite)

In questa fase si assiste una terza fase di trasferimento di funzioni: legge Bassanini I (legge 59/97) che inverte criterio di riparto delle competenze, stabilisce a priori gli ambiti materiali in capo allo stato, e fissa una competenza amministrativa istituite alle regioni. Il residuo viene conferito alle regioni, prima era il contrario. Quindi questa legge, e poi d.lgs. 112/98 che ne è derivato afferma principio di sussidiarietà, mutuato dall’esperienza europea: principio, inteso in senso verticale, in base al quale tutte le funzioni amministrative che non avessero richiesto un esercizio unitario a livello regionale sarebbero state conferite alle province, comuni e altri enti territoriali.

E quindi di fatto si realizzava “il federalismo amministrativo a costituzione invariata”: con questo intervento normativo si realizza l’evoluzione massima consentita dalla costituzione del 48. La strada per una maggiore autonomia alle regioni e agli enti locali ormai era aperta e da qui si innesca incipit che porterà riforma titolo V della costituzione, in realtà nel 99 e 2001 ci sono state 3 leggi costituzionali che hanno modificato la parte del titolo V della costituzione: queste leggi sono legge costituzionale 22 novembre 99 n. 1, la legge 31 gennaio 2001 n. 2, e la legge n. 3 2001.

Riforma del Titolo V

La legge 1 ha introdotto innovazioni su forma di governo ma anche sull’autonomia statutaria delle regioni (ordinarie). La legge 2 ha esteso le novità della legge 1 alle regioni a statuto speciale, la legge 3 è stata quella che ha riscritto l’intero titolo V intervenendo su diversi articoli.

Il cambio di impostazione della legge 3 lo si vede già a partire dall’art. 114 della costituzione perché inverte l’ordine di elencazione dei soggetti facenti parte della repubblica perché dispone prima i comuni, maggiore valorizzazione agli enti locali. Quindi è più come precedente testo costituzionale in cui l’unità dello stato si articola in diverse parti MA sono i comuni e le province che vanno a comporre la repubblica e lo fanno in misura uguale sullo stesso piano.

Allo stesso tempo questa nuova formulazione ha voluto mettere sullo stesso piano tutti gli enti: regioni, province, comuni, stato. Ultimo comma art. 114 costituzionalizza Roma come capitale della repubblica e legge dello stato ne debba disciplinare l’ordinamento. Da questo pluralismo istituzionale nell’art. 114, manifestazione di un legame tra quei soggetti che sono ordinati sullo stesso piano, da questo pluralismo tra soggetti che sono di pari livello si elimina il discorso del controllo degli enti locali che erano stati inseriti nel titolo V, di conseguenza ovviamente. Non essendoci più rapporto gerarchico. Non più previsto controllo preventivo stato sull