Appunti - diritto amministrativo

4 marzo 2015

Lezione 1

No cambio cattedra users.unimi.it/ferminio

"Manuale di diritto amministrativo" autore Corso (parte generale)

Testi a scelta o esercitazione (parte speciale)

Diritto amministrativo come disciplina/scienza/settore di studio, ma anche un certo settore dell'ordinamento cioè gruppo di norme caratterizzate da certi elementi. Diritto amministrativo sono l'insieme delle regole che riguardano e disciplinano la cura di interessi pubblici concreti.

• Interesse pubblico: un incrocio stradale è normalmente disciplinato da un semaforo, nel momento in cui il semaforo si blocca, il traffico va in tilt. Abbiamo una serie di persone titolari della libertà di circolazione, ci troviamo anche in una strada pubblica quindi è a disposizione della collettività, pertanto si potrebbe pensare che tutte le persone che hanno interesse si mettano d'accordo su dove attraversare. Molto tempo e tante complicazioni. In realtà è molto più semplice pensare che sia creata un’autorità che disciplina per conto di tutti gli interessati l'utilizzo dell'incrocio. Si passa da una soluzione puramente privatistica (fanno un contratto e si regolano), a una soluzione che coinvolge la creazione di una autorità (se qualcuno viola le sue leggi sarà sanzionato): è interesse pubblico che la disciplina dell'uso di quell'incrocio sia approvata da un soggetto non nel suo interesse personale ma di tutta la collettività dei potenziali utenti dell'incrocio. Immaginare un interesse pubblico permette di costruire una disciplina di quel bene che è più semplice ed efficace piuttosto che l'accordo. Lo schema "un soggetto contro un altro" non sempre è idoneo a risolvere una controversia che riguarda l'inquinamento. Ma questo non riguarda solo due soggetti, non basta la soluzione privatistica poiché potrebbe comportare danni, occorre che intervenga una autorità che verifichi la situazione, si passa a una soluzione pubblicistica che ha a cuore l'interesse della collettività.
• Individuazione degli interessi pubblici: ciascuno individua i suoi interessi e li persegue. Per gli interessi pubblici la situazione è più complessa. Non esistono in natura ma sono il frutto di una decisione di un soggetto che vuole che per una certa situazione intervenga l'autorità a disciplinare. Proprio perché gli interessi pubblici sono individuati sulla base di una valutazione di una autorità sono soggetti al cambiamento anche semplicemente della realtà storica. Ad esempio cinquanta anni fa dell'ambiente non si parlava, non c'era una sensibilità a questo argomento. Liberalizzazione: attività sottoposta al libero esercizio pubblico, viene liberata dal controllo di una autorità.
• Concretizzazione degli interessi pubblici: la norma in genere vieta ad esempio lo scarico di acque private nelle condotte di acque pubbliche se non si ha una autorizzazione e questa viene lasciata solo se non vengono superati alcuni limiti. L'imprenditore che costruisce lo stabilimento o il condominio chiede l'autorizzazione e dopo una verifica l'autorizzazione è concessa. In materia di edilizia: non si possono introdurre significative modificazioni al proprio terreno senza autorizzazione della autorità preposta. Non c'è l'assoluta discrezionalità dell'autorità: piano del territorio (PGT) con il quale il comune regola la disposizione degli spazi, dal piano per ciascuna zona abbiamo la loro destinazione. I permessi di costruire sono lasciati alla concessione dell'autorità.
• Realizzazione degli interessi pubblici: la vicenda richiede che sia effettivamente trasformato. Tradurre tutto quanto in una situazione effettiva. Nel permesso di costruire è scritto che è possibile costruire un edificio di tre piani. È reato costruire in difformità o costruire senza permesso. Realizzazione diretta da parte della PA, la pubblica amministrazione ha direttamente mezzi e personale e conoscenze per la realizzazione di quell'interesse, ad esempio per l'istruzione: scuole insegnanti che permettono di realizzare questo interesse pubblico. I privati non hanno interesse a intervenire. Realizzazione indiretta invece prevede che siano i privati a intervenire per la realizzazione dell'interesse. Parte del servizio nazionale sanitario è affidato alle cliniche private. Queste vanno guardate da due punti di vista diversi: da un lato come struttura privata che eroga un servizio dietro pagamento, oppure dal punto di vista pubblico cioè la clinica eroga dei servizi del servizio nazionale sanitario, questa si serve della clinica privata per realizzare l'interesse.

"Privatizzazioni" formali: si cambia la forma ad esempio organizzativa. Enti pubblici sono persone giuridiche costruite in modo particolare sulla base della legge. INPS. 1993 privatizzazione formale dell'ENEL cioè è stata cambiata la struttura da Enel ente pubblico a Enel spa. Non è cambiare solo le etichette, ma cambiare proprio la disciplina a cui questo è sottoposto.

"Privatizzazione funzionale" 1962 è stabilita la nazionalizzazione della produzione vendita distribuzione dell'energia elettrica, che viene monopolizzata: ENEL ente pubblico. Negli anni novanta viene non solo nazionalizzato l'Enel ma viene anche eliminato il monopolio sulla produzione di energia elettrica. La produzione dell'energia torna a essere libera. Libero mercato dell'energia.

• Appalto pubblico: per fare qualcosa di specifico per cui la pubblica amministrazione non si trova ad avere i mezzi e si serve di terzi.
• Realizzazione coattiva: l'amministrazione può coattivamente abbattere la costruzione di edifici costruiti in violazione di norme e regole determinate per proteggere l'interesse pubblico.

5 marzo 2015

Lezione 2

Introduzione storica

Con l'anno mille e il medioevo abbiamo una situazione di una popolazione dispersa e disorganizzata, manca una organizzazione complessiva. Iniziano a formarsi nel 1200 i comuni. Non interessava tutto il territorio ma alcune parti di questo, altre parti rimanevano come res nullius, progressivamente i comuni si espandono a formare gli stati regionali, è quello che succede soprattutto in Italia che è realtà molto frammentata.

Con il passaggio del tempo si comincia a creare delle realtà di scambio, inizia lo spostamento dalle campagne alle città e si assiste a una specializzazione, inizia uno sviluppo di carattere tecnologico e ciascuno affina le proprie capacità a produrre un certo tipo di bene. Cresce l'interdipendenza tra i singoli soggetti, cioè crescono le possibilità in cui ci sono situazioni che hanno a che fare con l'interesse pubblico. Si afferma la necessità che i prodotti che circolano e vengono scambiati siano sicuri, controlli e verifiche che non possono più essere fatti dai singoli ma devono essere garantiti da una autorità altra. Assistiamo poi a un passaggio di comunitarizzazione.

In questa situazione storica il diritto amministrativo nasce in Francia alla fine del settecento ottocento. Nasce in Francia perché è in Europa il primo stato che realizza una unità nazionale e che si afferma culturalmente ed economicamente come potenza. Al tempo Italia, Germania erano molto frammentate, la Spagna era in un periodo di crisi e declino, questo è il momento d'oro della Francia, è il periodo dell'accentramento: si comincia a parlare di stato come patrimonio del sovrano. È il sovrano che decide che cosa è interesse pubblico, ma un solo soggetto non può trovarsi a gestire una collettività grande come la Francia pertanto si dota di una serie di collaboratori che sono "amministratori", coloro che amministrano ciò che è patrimonio all'inizio del sovrano e poi successivamente della nazione.

La rivoluzione francese accentua e sottolinea la formazione del diritto amministrativo attraverso due grandi passaggi:

1. Instaurazione della Repubblica che significa sostituire la collettività dei cittadini al sovrano, viene introdotto il principio di uguaglianza, cioè tutti hanno diritto a partecipare alla definizione di cosa è l'interesse pubblico. Diritto amministrativo che si interessa dell'interesse generale di tutti i consociati.
2. Periodo napoleonico, periodo meno democratico con un capo preciso con una volontà ben precisa, periodo in cui anche la Francia si protrae oltre i confini dello stato portando le sue idee. Ci si rende conto nei singoli stati che le soluzioni giuridiche istituzionali proclamate dalla rivoluzione francese hanno una serie di risvolti positivi che possono essere adottati nei vari paesi. Molte figure e istituti relativi alla struttura amministrativa e alla costruzione dello stato vengono portate dai francesi, e alla sconfitta dei francesi queste strutture vengono mantenute fino alla unificazione amministrativa italiana.

Costruzione amministrativa dello stato italiano

Nel 1861 buona parte della penisola viene unificata. Il regno di Italia nasce fondamentalmente per estensione delle strutture politiche costituzionali del regno di Sardegna. Nel 1865 viene emanata una legge "legge per l'unificazione amministrativa del regno di Italia" con la quale vengono gettate le fondamenta dell'apparato amministrativo dello stato, alcune norme sono tuttora ancora vigenti.

La legge è composta semplicemente da cinque articoli: quello che è importante è che con questi vengono approvate le leggi allegate a questo testo normativo. I sei allegati sono identificati con lettere alfabetiche.

• Legge comunale provinciale.
• Legge di pubblica sicurezza.
• Legge sulla sanità pubblica.
• Istituzione del Consiglio di Stato.
• Legge sul contenzioso amministrativo (legge su come si risolvono le controversie tra cittadini e pubblica amministrazione) tuttora in vigore.
• Legge sulle opere pubbliche, già nel 1865 lo stato ha un compito di intervenire nell'economia dello stato.

Uno dei compiti che lo stato si assume successivamente è l'istruzione. "Legge Casati" (1859) sull'obbligo scolastico e l'ordinamento dell'istruzione. Una legge del 1853 regolava la struttura dei ministeri. Sono tutte leggi che preparano progressivamente l'unità d'Italia. Agli Stati italiani che si uniscono vengono applicate le istituzioni del regno di Sardegna che in realtà sono quelle prese dalla dominazione francese.

1865 l'unificazione amministrativa avviene in Italia su ispirazione del modello francese e questo significa imporre soluzioni anche molto diverse rispetto a quelle originarie. La Lombardia e la Sicilia sono regioni di superficie e popolazione quasi equivalenti, ma in Lombardia esistono circa 1200 comuni, in Sicilia invece 300. Il comune lombardo è una struttura molto più piccola rispetto al comune siciliano. In Lombardia nel 1865 dissero "è comune la parrocchia", in Sicilia avevano una struttura amministrativa diversa, grande presenza del latifondo e del borgo che sorge attorno al terreno del signore.

Legge comunale provinciale

Il regno si divide in province, circondari, mandamenti e comuni. Circondari e mandamenti sono due circoscrizioni territoriali che sono poi state abbandonate per la divisione amministrativa. Oggi lo stato si divide in province e comuni. Rispetto a questa struttura la grande novità oggi è l'introduzione delle regioni previste in costituzione (1948) e attuate nella realtà (1971). Oggi le province sono state fortemente depotenziate (legge Delrio) ed è in discussione una legge di abolizione delle province. (2015/2016).

Quando pensa al comune il soggetto che viene in mente è il sindaco. Art. 2 di questa legge non parla degli organi del comune ma dice che in ogni provincia c'è un prefetto che rappresenta il potere esecutivo in tutta quanta la provincia. È introdotta la figura del prefetto, figura di derivazione francese. Un rappresentante del governo sul territorio. Il fatto che parlando di comuni e province la legge cominci parlando di prefetti. Sistema binario cioè per ogni circoscrizione è prevista una doppia presenza pubblica, prefetto e presidente del consiglio provinciale, il primo emanazione del governo e il secondo eletto dai rappresentanti dei cittadini.

A livello comunale si attribuiscono compiti statali al soggetto sindaco eletto dai cittadini. Alcune funzioni sul territorio sono svolte da soggetti pubblici, alcune funzioni come quelle della pubblica sicurezza sono sempre mantenute dallo stato: al prefetto rispondono le forze dell'ordine e il sindaco deve eseguire quegli ordini emanati da parte del governo.

Legge di pubblica sicurezza

La pubblica sicurezza è assicurata da carabinieri e polizia e nei comuni più popolosi esiste la questura. Dove non c'è un ufficiale di pubblica sicurezza, il sindaco esercita le funzioni di pubblica sicurezza.

Legge sulla sanità pubblica

Si intende la sanità pubblica e non l'assistenza sanitaria. L'assistenza sanitaria sono le cure, invece la sanità pubblica è che non ci siano situazioni e condizioni che minaccino la salute del pubblico, prevedono misure tali da proteggere la collettività dal contagio e dalla malattia. Pericolo di epidemia e o di abitazioni in luoghi insalubri, vaccinazioni obbligatorie, controllo delle frontiere per non far partire e arrivare epidemie, tutto questo è considerato come igiene. Che interessa la collettività.

Istituzione del Consiglio di Stato

Affianca lo stato, il governo nella gestione delle questioni amministrative.

Legge sul contenzioso amministrativo

Giustizia amministrativa.

Legge sulle opere pubbliche

Vengono previsti una serie di interventi nelle attribuzioni del ministero dei lavori pubblici, oggi non si chiama più in questo modo ma ministero delle infrastrutture e dei trasporti, si occupa di strade ordinarie e ferrate, le strade ferrate sociali (di proprietà di società per azioni), il ministero interviene per l'esame delle domande di costituzione di strade ferrate e per l'attribuzione dei relativi privilegi, canali di navigazione e irrigazione, polizia delle acque pubbliche, i porti come esercizi di imprese portuali sono stati privatizzati.

Periodo giolittiano

Con Giolitti si introduce una disciplina pubblicistica del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici. Fino a quell'epoca il rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici era regolato come rapporto di lavoro di tipo privato. Introduce una disciplina che riconosce al pubblico impiegato una disciplina di inamovibilità e il dipendente statale non poteva essere spostato o licenziato se non per gravi motivi. È periodo pre-statuto pertanto esisteva il licenziamento ad nutum.

Viene introdotta una disciplina pubblicistica per far fronte all'intervento dei partiti politici sulla pubblica amministrazione. Progressivamente la base elettorale viene ampliata e progressivamente la lotta politica si fa più accanita, nel 1865 subentrano i borghesi liberali tra i quali non vi erano radicali conflitti di visione, progressivamente con l'espansione della base elettorale i partiti diventano protagonisti di una lotta politica accanita nella quale gli impiegati pubblici avevano una posizione di svantaggio. Il partito politico ricattava l'impiegato pubblico: voto in cambio del posto.

La pubblica amministrazione invece deve tutelare l'interesse pubblico e non il particolare, non deve essere in una posizione di sudditanza. È pertanto per proteggere l'interesse generale che si introduce la regolamentazione speciale. Inoltre nel periodo giolittiano si rafforza l'intervento dello stato nella politica economica e non è più un intervento promozionale nel senso che lo stato interviene perché si sviluppa la vita economica sociale dello stato, ma interviene come imprenditore: municipalizzazioni cioè assunzioni da parte del comune di una attività di impresa per svolgere un servizio pubblico di interesse della comunità.

Fine ottocento cominciano ad essere presenti dei rappresentanti di sinistra, dal momento che vi sono dei monopoli è meglio che siano in mano a strutture pubbliche, con diritto di privativa cioè solo il comune può gestire il trasporto. L'assunzione dei servizi da parte dei comuni cominciò a fine ottocento e la domanda era se fosse costituzionale il fatto che il comune elimini anche l'iniziativa economica privata. Giolitti risolve con una legge del 1903, a certe condizioni indennizzando l'imprenditore ma la cosa importante è che viene ammesso che comune e province possano intervenire nella realtà economica.

1904 lo stato assume l'esercizio delle ferrovie. La situazione era che le ferrovie erano gestite da grandi concessionari privati che gestivano male e con gravi deficit, lo stato contribuiva, il ragionamento era che il costo era inferiore a gestire.

Periodo fascista

Si suddivide in due parti: prima e dopo la crisi economica del 1929. Poco dopo aver ottenuto la nomina nel consiglio dei ministri, il duce ottiene i pieni poteri. La legge sui pieni poteri è la 600 del 1922. La delega al governo viene effettivamente utilizzata e vengono presi molti atti legislativi che rifanno i testi su comuni, province, Consiglio di Stato.

Il problema che l'Italia aveva per la crisi aveva portato il parlamento a lavorare pochissimo. Una prima legislazione risponde all'esistenza di aggiornare delle leggi che erano bloccate a causa della precedente guerra e crisi, il fascismo nell'aggiornamento introduce modifiche di stampo espressamente fascista, riformata la pubblica sicurezza in un senso più restrittivo e incisivo dell'intervento dello stato. Il pubblico impiego viene riformato in un modo molto gerarchico. Questa scala gerarchica è legata da un rapporto di subordinazione, è un modello che risponde all'impostazione fascista.

Il secondo momento della legislazione fascista sono gli anni '30 caratterizzati da un forte intervento dello stato nell'economia. È chiaro che è dovuto anche alla critica situazione economica dovuta all'