Riassunto esame Principi, fondamenti e organizzazione del servizio sociale, prof. Marsella, libro consigliato "L'episteme sociale per gestire la governance"

Esame "Principi, fondamenti e organizzazione del servizio sociale"

Parte seconda: Le procedure

Capitolo 2: Programmare

1. La programmazione

La programmazione (programming) è quella fase del piano che interviene subito dopo l’assunzione e la formulazione di principi generali e linee politiche di intervento, cioè per tradurre in programmi specifici, le indicazioni generali del piano medesimo. L’implementazione di un piano prevede capacità di analisi e capacità previsive in ragione delle specificità sociali e dei cambiamenti che si verificano; non può essere fatta una volta per tutte o saltuariamente, prevedendo una scansione temporale a breve, medio e lungo termine che richiede un’attività di tipo ciclico, capace di porre in essere strumenti di verifica e controllo dei risultati, considerando che ogni programmazione produce dei cambiamenti.

Si parla di programmazione sociale quando l’approccio è riferito a un sistema sociale e non a un individuo. Va osservato che la prospettiva adottata principalmente dai sociologifunzionalista, che si rifanno a Parsons, presuppone che la società tenda ad essere un sistema stabilmente organizzato, ben integrato, in cui la maggior parte dei membri risulta d’accordo sui valori fondamentali. In condizioni normali, tutti gli elementi del sistema sociale – la scuola, la famiglia, lo stato – tendono perciò ad “adattarsi gli uni agli altri”, cooperando al mantenimento della stabilità generale (sull’argomento si rinvia a Robertson, 1993).

Se, ad esempio, si vuol intervenire a rimuovere difficoltà esistenziali di un soggetto che vive una condizione di disagio, l’assistente sociale definisce una propria programmazione individuale; se il destinatario dell’intervento è un intero quartiere, si preparerà una programmazione sociale. Dal che si evince che i termini “individuale” e “sociale”, in questo contesto non qualificano la natura dell’intervento – che è sempre sociale – ma l’ampiezza dell’agire.

In Italia lo stile e le metodologie della programmazione sociale hanno avuto una forte evoluzione negli anni Sessanta e Settanta, superando condizionamenti che risentivano dei forti limiti del sistema istituzionale. Si costituirono organismi che, se da un lato risultarono agili ad hoc nelle decisioni, dall’altro risultarono completamente svincolati dalle realtà tradizionali, lontani perciò dai processi operativi permanenti, non coordinati, con sovrapposizioni e vuoti di intervento.

In altri settori economico-politici, che si rifacevano a teorie liberaliste, si identificava l’idea di sviluppo con lo sviluppo economico cioè “con l’aumento dei beni economici disponibili per ogni membro della società” e che poteva essere misurato “con il ritmo di aumento del reddito pro-capite” (La Rosa, 1993:37).

Il confronto tra i modelli di programmazione non si è arrestato fino agli anni Ottanta quando avanza l’idea che gli ambiti della economica sono gli stessi della programmazione sociale, per cui si modificano le priorità, le scelte, gli attori da coinvolgere. La programmazione sociale guarda al vivere sociale, investe il sistema associativo e ne diventa il contenuto sostanziale e prioritario; il suo destinatario privilegiato diventa il corpo sociale non la persona, ma le persone aggregate attorno ad un’identità funzionale, il quartiere, il comune, l’associazione, il condominio, il partito politico, ecc. Non a caso si parla di programmazione sociale dello sviluppo, pensando al rafforzamento della sanità, dell’istruzione, dell’alloggio, della distribuzione della ricchezza e delle politiche occupazionali. Si attribuiva, dunque, importanza al miglioramento della qualità della vita.

In Italia il confronto sullo stile e sulle metodologie della programmazione ebbe una forte connotazione ideologica fino agli anni Ottanta, per effetto di un serrato confronto tra due modelli, quello socialista e quello democratico; il primo orientato prevalentemente alla valorizzazione dei gruppi più deboli, il secondo proteso a considerazioni più ampie e in riferimento a strati sociali più estesi. Dopo la perdita di tale connotazione ideologica è seguito un periodo di stagnazione di esperienza di programmazione anche nel campo strettamente sociale.

I fautori della metodologia della programmazione sono convinti che essa sia uno strumento indispensabile per la politica sociale, espressione di una volontà che si esprime in regole d’azione e norme giuridiche (Guiducci, 2003). Mentre la programmazione socio-economica termina con l’esperienza del “Progetto 80” che, sebbene privo di avallo parlamentare, ebbe una funzione culturale di ampio rilievo, la politica sociale si caratterizzerà in altra direzione, per l’emergere sempre più chiaro di altra priorità, segnata dall’esigenza della piena attuazione del dettato costituzionale e quindi, nel contesto che interessa, col decentramento delle competenze.

Nella gestione dei servizi sociali l’attenzione viene perciò orientata verso i soggetti depositari del diritto dovere di intervento, piuttosto che sui metodi e sulle forme. Il dibattito lascia in ombra i temi metodologici e privilegia quelli politici, fino a raggiungere un qualche equilibrio che permette, oggi, di riassumere i termini della questione dicendo e riconoscendo che, per l’attuazione di servizi utili alla comunità, sono certamente le istituzioni locali a dover decidere di politica sociale e però essa si sviluppa secondo linee e metodi di corretta programmazione, per la gestione di un processo teso a migliorare la qualità della vita nell’intero territorio di riferimento.

C’è dunque un duplice piano decisionale riferito per un verso all’identità e alla funzione di chi è responsabile dell’intervento, e per altro verso alla metodologia, all’efficacia e alla qualità dell’intervento stesso. Si tratta di decisioni spesso intersecatesi tra loro, ma sicuramente distinte per ruolo, tempi di esplicazione e effetti da verificare.

Volendo schematizzare si potrebbe dire che le decisioni sono legate a ragioni o ad obblighi interni o esterni all’Ente:

• Obblighi interni: Riguardano l’aspetto amministrativo; l’insieme delle questioni relative ai vincoli posti dalla situazione economico-finanziaria, che può persino determinare il fermo del programma, e della specializzazione del personale, con effetti complessivi sulla qualità degli interventi.
• Obblighi esterni: Riguardano l’utenza e la sua qualificazione nell’effettiva gestione del progetto, potendosi essa qualificare come oggetto o come soggetto del processo di programmazione, come utente o come co-attore, co-gestore dei servizi o come fruitori di servizi o come processi. L’altro obbligo esterno è il rapporto di rete tra le varie istituzioni presenti sul territorio in un’ottica di relazione tra i diversi soggetti e beni, pubblici e privati, presenti sul territorio.

In questo contesto la ripresa delle questioni relative alla metodologia della programmazione conduce ad approfondimenti impensabili prima della stagione di fine secolo quando l’accento era rivolto prevalentemente agli aspetti “politici”.

È così che il lavoro di programmazione va a connotarsi come sforzo collettivo di scelta e di strategie di intervento volte a garantire il bene di tutti, per migliorare la qualità della vita. È necessario, pertanto, ricordare che in ogni lavoro di programmazione si deve tener conto della centralità dell’aspetto politico, sebbene riservato alle istituzioni, perché è proprio questo che spiega e motiva le scelte fondanti e le corrispettive; ed è ancora necessario considerare gli aspetti amministrativi e di politica sociale che agiscono come altrettanti vincoli di sistema, da tener presenti e da trasformare in opportunità e risorse protese al mutamento storico e politico-istituzionale (cfr. Cortigiani e Mari, 2003).

A tal riguardo, nell’ottica di una programmazione aderente problematiche territoriali, si deve oggi richiamare l’esigenza di una maggiore autonomia delle Regioni dallo Stato centrale, anche perché è forte l’esigenza di interdipendenza nei vari settori di decisioni pubbliche. Allo stesso titolo, vanno considerate alcune pressioni culturali che, in questa fase di sviluppo delle politiche economiche, quali la globalizzazione dell’economia e quindi della programmazione di tipo economico, inducono a considerare secondaria la sfera del sociale; la de-regolazione coinciderebbe con la depoliticizzazione e sempre più la deregulation economica e finanziaria sottrarrebbe ambiti alla sfera politica, soprattutto nei settori del sociale.

La programmazione sociale, prima d’essere metodologia e tecnica di lavoro, recupera uno spazio di attenzione, che può persino diventare spazio di valorizzazione, per il versante politico ed amministrativo dell’agire sociale; aspetti questi che non vengono taciuti, ma assunti ed usati, come opportunità di iniziativa, perimetro delle scelte possibili ed essenziali contesti di riferimento. Quando si parla di programmazione sociale si fa riferimento a tutte quelle attività rivolte a scelte politiche e operative rispetto a obiettivi da perseguire sulla base dei bisogni rilevati e delle risorse disponibili.

2. Valori e obiettivi nella programmazione sociale

La programmazione è sostanzialmente uno strumento tecnico professionale e metodologico che consente l’analisi dello sviluppo dell’attività progettata e la verifica della sua efficienza. Qual è, allora, il rapporto tra sociologia e politica sociale, tra sociologia e sistema dei servizi sociali? L’insieme dei cosiddetti servizi sociali crea un banco di prova o, se si vuole, un’occasione utile per leggere alcuni grossi snodi della ricerca sociologica e prenderne consapevolezza.

La ricerca sociologica, infatti, produce – o interpreta o valuta o considera o esamina – modelli euristici delle strutture sociali e teorizza sulle modalità relazionali che si stabiliscono nei gruppi sociali, fornisce, perciò, le coordinate teoriche e i criteri metodologici per interpretare i “servizi sociali” nel loro costituirsi, nel loro modularsi fenomenologico, nel loro stesso significato (per gli approfondimenti necessari, si rinvia a: Goode e Hat, 1968; Lazarsfeld, 1967; Lefebvre, 1959; Merton, 1968).

Fra i più importanti e significativi contributi in questa direzione, una segnalazione merita sicuramente la discussione sulla nozione stessa di “servizio” e sul significato da attribuire all’aggettivo che qualifica i servizi sociali: in che senso, cioè, sono sociali i servizi sociali? Sono sociali i bisogni, i beni, le “cose”, le relazioni, le attività e quindi, pure i servizi e le loro funzioni? Può sembrare problema di scarso rilievo, ma si trovano qui condensati una serie di interrogativi di vivissima attualità nella ricerca sociale: descrivere, spiegare o interpretare? Come ricostruire la vita quotidiana? (Berger e Luckman, 1966). Come riconoscere e far emergere eventuali strutture (Goffman, 1969).

Una seconda modalità di rapporto è caratterizzata dalla sempre crescente domanda di sapere professionale che viene dall’insieme dei servizi e dei servizi che complessivamente sono detti “servizi sociali”. Essi, infatti, nel loro dinamico disporsi sul territorio, avvertono un continuo bisogno di andare oltre il dato per capire come i fenomeni si dispongono, come si dispiegano e come tendono ad evolvere, per rispondere con sempre maggiore efficacia alle domande che vengono dai diversi loro agenti: fruitori, diretti e indiretti, fornitori e operatori. In questo contesto è ormai davvero ragguardevole la quantità e la qualità delle ricerche – prevalentemente empiriche – che rispondono in prima istanza a bisogni di conoscenza collegati al buon funzionamento dei servizi sociali.

Dal punto di vista dell’impianto scientifico questo tipo di lavoro ha alimentato principalmente la ricerca di tipo descrittivo, la sociografia e l’etnografia, che hanno contribuito a sostenere il mito di una “descrizione obiettiva” della società. La sociografia rappresenta il metodo sociologico descrittivo per eccellenza, attraverso cui si possono ordinatamente rilevare i dati raccolti così come appaiono, senza ometterne alcuno che possa essere pertinente al caso (Demarchi, Ellena, Cattarinussi, 1987).

L’etnografia, che viene opposta all’approccio “positivista”, viene considerata come metodo tipico della tradizione quantitativa che ha lo scopo di comprendere i processi simbolici e il modo attraverso il quale gli individui sociali costruiscono il loro modo in situazioni interattive. Quindi, l’etnografia, viene solitamente messa in opposizione con l’astrazione causale associata con le pratiche della ricerca qualitativa; essa è interessata ai “significati” piuttosto che alle “cause”; il suo approccio è descrittivo e poco interpretativo (ma sull’argomento, si veda il più aggiornato dibattito sviluppato dalla Revue de la Societe Europeenne d’Ethnographie de l’Education, 2010). Le metodologie di tale approccio sono: l’osservazione non partecipante, le interviste in profondità e l’osservazione partecipante (Maciotti, 1997; Anderson, 1961).

La terza modalità di rapporto di cui si intende discutere è la formazione dell’operatore dei servizi sociali e la definizione di corrette modalità di erogazione dei servizi medesimi: tali questioni non possono rimanere estranee alla ricerca sociologica; per contro, la stessa sociologia non può indicare metodologie di intervento senza una sorta di ripiegamento riflessivo sull’esperienza che gli operatori compiono sul campo. Si coglie, pure in questo contesto, una sorta di circolarità. Il sapere scientifico fa i conti con le esigenze dell’operatore in situazione; per converso, chi agisce sul campo si apre a valutazioni e riscontri di tipo più generale.

L’esperienza compiuta negli ultimi anni in Italia segnala situazioni di rinuncia sia dall’uno che dall’altro fronte: le riflessioni sulle metodologie del servizio sociale sono state a volte lasciate alla responsabilità esclusiva degli stessi operatori e la discussione critica sui caratteri della società e sui bisogni emergenti hanno aperto orizzonti che sono stati partecipati solo in termini indiretti a coloro che lavorano nei servizi sociali (cfr. Cortigiani e Mari, cit.).

La quarta modalità di rapporto è legata ad esigenze di mutamento. Sulle origini e sulle ragioni del mutamento si possono vantare tesi e voci molto diverse. Giusto per ricordarne una che sembra esaustiva quanto a rappresentazione sinottica delle sue varianti, si può qui riferire quella proposta dal Bardis (in Demarchi, Ellena, Cattarinussi, il cit), quale ritiene che esistano almeno otto indirizzi delle teorie del mutamento, rinvenibili nel pensiero filosofico pre-sociologico. Tali orientamenti sono quelli riportati nell’elenco puntato seguente:

• Evoluzionismo o il mutamento sociale unilineare (Hegel, Compte, Spencer);
• Evoluzionismo discontinuo (Marx);
• Scuola dicotomica (Durkheim, Weber);
• Mutamento sociale finalistico (Dewey);
• Mutamento sociale a zig-zag (Babson);
• Mutamento sociale irregolare (Ogburn);
• Mutamento sociale a spirale (Nietzsche);
• Mutamento sociale ciclico (Pareto, Sorokin).

Sta di fatto che per certi aspetti, riconducibili soprattutto a questioni di miglioramento qualitativo e di ottimizzazione funzionale, l’istanza di un cambiamento scientificamente controllato sembra trovare possibilità di riscontro nelle formule della ricerca-azione che assicurano conoscenza scientifica perché facilitano i processi migliorativi. In questa prospettiva la sociologia può contribuire a democratizzare il processo di creazione del sapere sociale e agire per il cambiamento sociale, offrendo, alle categorie marginali, la possibilità di un auto-sviluppo che le faccia uscire dalla dipendenza dai servizi. In questa prospettiva il lavoro sociale è spesso apparso come ambito di utile riferimento per la ricerca sociologica e, d’altro canto, i servizi sociali hanno visto nella ricerca-azione una grande possibilità di mutamento e di innovazione.

La programmazione sociale richiede dunque l’assunzione di responsabilità, in merito a decisioni di natura tecnico-politica, orientate alla modifica dell’esistente, nella prospettiva di uno sviluppo umano e sociale imprescindibile da un sistema organizzativo. Le decisioni programmatiche, in un contesto organizzativo, risentono di alcune variabili che Bertin (1989) individua nell’ambiente e nel sistema d’azione.

L’ambiente, cioè il rapporto tra ambiente e organizzazione, può essere distinto in: ambiente tranquillo, in cui si interviene su un gruppo limitato e costante di bisogni identificati e codificati, sulla cui rilevanza c’è un ampio consenso, e in ambiente turbolento, in cui la modifica del bisogno espresso è più facile. Tali contesti prevedono la presenza di diverse letture dei bisogni della popolazione, che spesso sottendono a situazioni conflittuali, nei confronti delle quali è utile una pratica lavorativa diversificata e non ancora abbastanza consolidata (cfr. Cortigiani e Mari, cit.).

Il sistema di azione è costituito dagli attori sociali che interagiscono sviluppando una serie di relazioni, influenzate da variabili quali: gli obiettivi dell’organizzazione, gli obiettivi personali, i rapporti di lealtà interni ed esterni all’organizzazione.