Riassunto esame Diritto Amministrativo, prof. D'Alberti, libro consigliato Poteri Pubblici e Mercati nella Globalizzazione

Introduzione

I poteri pubblici si sono sempre occupati di fatti economici e della loro disciplina, ma la regolazione pubblica dell’economia ha avuto andamenti diversi nel tempo. Oggi, vi è la percezione che si sia in presenza di una svolta fondamentale nel rapporto fra economia e poteri pubblici. Nelle pagine di questo libro si cercherà di:

• Ripercorrere storicamente i principali andamenti del rapporto tra economia e pubblici poteri;
• Esaminare i profili essenziali della disciplina pubblica dell’economia nella fase attuale;
• Individuare le novità rispetto al passato e le possibili prospettive.

Seguiranno le valutazioni conclusive, dedicate soprattutto ai rapporti fra tutela degli interessi economici, da un lato, e garanzia dei valori pubblici, sociali, umani, dall’altro. Il discorso si baserà soprattutto sull’esperienza europea, ma non potrà non tener conto anche di un quadro più esteso.

Capitolo 1: Poteri pubblici e mercati. Profili storici

L’età antica e intermedia: fino al XV secolo

Fin dagli ordinamenti antichi i poteri pubblici hanno disciplinato fatti e rapporti economici. Diversi sono stati i soggetti che, nell’ambito delle autorità pubbliche, hanno adottato le misure di regolazione dell’economia nelle differenti epoche. Nel periodo medievale, a partire dall’XI-XII secolo, nasce e si sviluppa la lex mercatoria. Essa emerge nel momento di passaggio dall’economia feudale e curtense all’economia aperta di scambio, quando i traffici si espandono e si forma una classe mercantile borghese e cittadina che viene ad assumere grande rilievo economico e politico, tanto da acquisire il potere di dettare norme giuridiche. Nasce così un regime privato, di classe, che dà luogo a misure di autoregolazione dei mercati, che incidono non soltanto all’interno del ceto mercantile che le produce, ma si spingono anche al suo esterno. L’avvento della lex mercatoria non comporta comunque l’uscita di scena della regolazione pubblica dell’economia.

Un forte sviluppo dei controlli pubblici sui prodotti di prima necessità vi è già a partire dal XIII secolo. Si trattava soprattutto di controlli pubblici sulla qualità dei prodotti – ingredienti del pane, composizione delle candele per l’illuminazione, modalità di cottura delle tegole e dei mattoni, fibre e tinture delle stoffe. Le misure delle pubbliche autorità regolavano anche la vendita e il commercio dei prodotti di prima necessità: il timore di carestie indusse a disciplinare l’accumulo delle scorte, a controllare stabilmente i prezzi, a imporre limiti all’esportazione. Vi era poi l’estesa categoria delle misure pubbliche finalizzate ad accrescere la produzione interna, specialmente agraria, che si moltiplicarono a partire dal XIII secolo. Numerose erano in tanti paesi europei le disposizioni che rendevano obbligatoria la coltivazione del suolo e allo stesso tempo un equilibrio fra tale coltivazione e l’allevamento di bestiame. Dal XIV secolo cominciarono a diffondersi le misure pubbliche di promozione dell’industria manifatturiera. In molte città e regioni europee si moltiplicarono le misure di protezione delle rispettive produzioni interne di lana e seta dalla concorrenza straniera (dazi sulle importazioni). Per quel che riguarda i servizi di pubblica utilità, risalgono al XV secolo l’istituzione e la regolazione dei servizi postali a cavallo, della navigazione fluviale, dei porti, delle miniere.

L’età del mercantilismo: i secoli XVI-XVII

Nel corso di questi secoli le autorità pubbliche hanno svolto un ruolo fondamentale per lo sviluppo economico di tutti i paesi europei. In particolare, le classi mercantili, essendo assai influenti nel governo dello Stato, ottengono un intervento pubblico molto intenso e a loro favore.

È in questo arco di tempo che si diffonde l’imposizione di dazi doganali e di altre barriere alle importazioni: in Francia prende corpo una vera e propria pianificazione protettiva; in Inghilterra, soprattutto nel periodo dei Tudor e degli Stuart, si praticano largamente misure di protezione, volte a sostenere sia i settori economici tradizionali del mercato interno (lana – costruzioni navali), sia le nuove industrie (cotone – ferro).

La regolazione dei servizi di pubblica utilità si amplifica e si consolida nel XVII-XVIII secolo. Nel sistema francese, sempre all’avanguardia in questo settore, si registra un forte sviluppo dell’illuminazione pubblica, degli ospedali e dei trasporti (illuminazione pubblica – 1667 al centro e alle estremità delle vie di Parigi furono sistemate lanterne che venivano accese dopo la mezzanotte; ospedali – 1662 ogni città e borgo furono dotati di un ospedale; trasporti – editto 1594 istituì un apposito commissario generale chiamato a controllare la sicurezza del servizio di carrozze pubbliche; i controlli riguardavano la capacità dei conducenti, la solidità e lo stato di manutenzione delle carrozze, la qualità dei cavalli, al fine di evitare qualsiasi pericolo agli utenti).

Quindi, nei principali paesi europei l’intervento delle pubbliche autorità, nei secoli XVI e XVIII, è ormai amplissimo e comprende tre tipi di regolazione:

• Misure sulla struttura dell’impresa, con l’affermarsi della Spa;
• Misure relative all’ingresso degli operatori economici nei mercati, con il moltiplicarsi di autorizzazioni, licenze, patenti, concessioni;
• Misure incidenti sull’attività delle imprese, che includono premi e contributi, piani e programmi.

Tale espansione ha potuto prendere corpo grazie a un contesto giuridico che non prevedeva limiti all’intervento dei pubblici poteri, poiché la libertà economica individuale non aveva ricevuto garanzie sufficienti.

L’Ottocento e lo Stato borghese

Nell'Ottocento l’espansione della regolazione pubblica è stata inarrestabile, con interventi largamente a favore della classe borghese, unica ad esercitare un’influenza diretta sui pubblici poteri, grazie al sistema del suffragio limitato. È in questo periodo che:

• Emergono misure pubbliche dirette a disciplinare la sanità, le condizioni di lavoro e le prime garanzie a favore dei consumatori;
• Si sviluppano le ferrovie; la loro costruzione e gestione ha portato con sé un’intensa disciplina legislativa e regolamentare, che ha inciso sulla libertà economica degli operatori, determinando norme di sicurezza del trasporto delle merci e dei passeggeri, fissando tariffe, stabilendo limiti agli investimenti e alle fusioni fra compagnie, a tutela quindi sia degli utenti del servizio, sia degli azionisti;
• Si sono moltiplicati gli interventi pubblici in materia di agricoltura;
• Viene emanata la prima legge antitrust, lo Sherman Act del 1890, volta a evitare i cartelli fra imprese e i comportamenti di monopolizzazione.

Caso particolare: gli Stati Uniti. Qui, all’indomani della guerra d’indipendenza e dell’approvazione della Costituzione, la libertà economica diviene al centro del nuovo assetto costituzionale, con il pieno riconoscimento del ruolo dei giudici, attenti a evitare incursioni dell’autorità pubblica, comunque necessarie in alcuni ambiti (costruzione delle linee ferrate, di canali e altre infrastrutture di trasporto – imposizione fiscale – disciplina dei rapporti con le tribù). Gli ultimi anni dell’Ottocento furono comunque anche per gli Stati Uniti un periodo d’intensa espansione della regolazione pubblica.

Il mutamento dello Stato e la gran parte del XX secolo

Con il chiudersi dell’Ottocento gli Stati iniziano a trasformarsi. L’allargamento progressivo del suffragio, l’avvento delle organizzazioni politiche e sindacali che sostengono le classi lavoratrici, provoca un’estensione della base sociale dello Stato, non più espressione della sola borghesia.

La trasformazione si consolida con l’inizio del XX secolo. I gruppi sociali emergenti chiedono ai pubblici poteri un intervento penetrante nei rapporti economici al fine di ottenere un significativo controllo sulla proprietà e sull’impresa. Una maggiore regolazione pubblica è richiesta, inoltre, dal potenziamento dell’industrializzazione nei paesi più avanzati, come l’Inghilterra, e dal primo sviluppo industriale di paesi che avevano avuto una vocazione più incline all’agricoltura, come la Francia e l’Italia; sono proprio quest’ultimi a necessitare di un sostegno più forte al fine di colmare le distanze rispetto agli altri Stati. Il diffondersi e il rafforzarsi dell’urbanizzazione costituiscono un ulteriore fattore di espansione degli interventi pubblici (per realizzazione delle infrastrutture e pianificazione territoriale). Anche la prima e la seconda guerra mondiale portano con sé una crescita impressionante d’interventi pubblici nell’economia, diretti non soltanto ad assicurare l’approvvigionamento delle armi, ma anche a garantire la sussistenza delle popolazioni (fissazione autoritaria dei prezzi, razionamento delle derrate, controllo della produzione e delle importazioni, organizzazione dei trasporti militari e civili, aiuti economici al settore agroalimentare). Le esigenze di ricostruzione post-bellica ne prolungano l’impiego.

Gli interventi pubblici vengono così ad estendere ancora di più il loro perimetro e richiedono un impegno costante, oltre che una grande competenza tecnica. Si sviluppa lo Stato amministrativo (le pubbliche amministrazioni, in quanto dotate della necessaria stabilità e della specifica conoscenza dei problemi, sono più adatte alla loro risoluzione).

Quel che costituisce una novità del Novecento è la pianificazione economica generale. Essa assume caratteri imperativi nel mondo sovietico, mentre in Europa prende forma di “programmazione indicativa”: le imprese non sono vincolate dal piano economico dei pubblici poteri; ricevono solo indicazioni ed orientamenti, che vengono rafforzati da un complesso sistema d’incentivi e contrattazioni fra Stato e collettività locali da un lato, e imprese pubbliche e private dall’altro.

Fra il XX e il XXI secolo

Il periodo che si apre con gli ultimi vent’anni del XX secolo è caratterizzato da mutamenti notevoli rispetto alla fasi precedenti. Gli ordinamenti di numerosi Stati sperimentano forme di privatizzazione di beni ed imprese pubbliche, realizzano deregolazioni in importanti settori economici, abbandonano la via della pianificazione economica generale. In Europa prendono corpo le liberalizzazioni di molti settori economici volute dalla Comunità Europea: dai mercati finanziari a servizi di pubblica utilità, come le telecomunicazioni, i trasporti aerei, l’energia. Ciò consente l’eliminazione di situazioni monopolistiche e l’apertura dei mercati a più operatori. Si registra inoltre la diffusione planetaria delle regole di libera concorrenza. La gran parte degli Stati si dota di una legge generale antitrust, che vieta le condotte anticompetitive delle imprese, in particolare i cartelli e gli abusi di posizione dominante.

Nonostante tutto questo la regolazione pubblica prosegue. Anzi per alcuni aspetti si amplia, raggiungendo anche la dimensione ultranazionale.

Continuità e mutamenti nell’azione dei pubblici poteri

Dagli ordinamenti politici antichi fino ai tempi presenti si rileva una grande continuità nell’azione dei pubblici poteri in campo economico. Fino agli inizi del XVIII secolo nessun limite giuridico si oppone agli interventi di regolazione pubblica: le autorità pubbliche possono operare tanto come gestori diretti di attività produttive quanto come regolatori. La lex mercatoria, XI secolo, apre alle imprese una sorta di autoregolazione, ma ciò non frena le misure pubbliche, che si moltiplicano nel tempo, soprattutto nel periodo che va dal XVI al XVIII secolo, caratterizzato dalle politiche mercantilistiche e protezionistiche. La stessa lex mercatoria, a questo punto, comincia a divenire legge dello Stato. Dal Settecento, il riconoscimento sempre più pregnante della libertà economica privata pone con forza il problema dei limiti all’azione dei poteri pubblici. Ciò tuttavia non preclude la regolazione pubblica dell’economia (a fine ‘700 il repertorio delle misure pubbliche viene ad abbracciare tutti i settori economici).

Quindi, l’azione delle autorità pubbliche prosegue e non conosce interruzioni o cadute radicali, nemmeno nei periodi in cui forte è il peso degli interessi degli operatori economici privati, come è avvenuto con l’avvento della lex mercatoria nel tardo medioevo, con l’affermazione della proprietà e dell’impresa.