Diritto delle comunicazioni (corso completo)

Diritto delle comunicazioni

Corso Prof.ssa Bonini a.a. 2018-2019

Art. 21 e la "libertà di informazione"

Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione. La stampa non può essere soggetta ad autorizzazioni o censure. Si può procedere a sequestro soltanto per atto motivato dell'autorità giudiziaria nel caso di delitti, per i quali la legge sulla stampa espressamente lo autorizzi, o nel caso di violazione delle norme che la legge stessa prescriva per l'indicazione dei responsabili. In tali casi, quando vi sia assoluta urgenza e non sia possibile il tempestivo intervento dell'autorità giudiziaria, il sequestro della stampa periodica può essere eseguito da ufficiali di polizia giudiziaria, che devono immediatamente, e non mai oltre ventiquattro ore, fare denuncia all'autorità giudiziaria. Se questa non lo convalida nelle ventiquattro ore successive, il sequestro s'intende revocato e privo d'ogni effetto. La legge può stabilire, con norme di carattere generale, che siano resi noti i mezzi di finanziamento della stampa periodica. Sono vietate le pubblicazioni a stampa, gli spettacoli e tutte le altre manifestazioni contrarie al buon costume. La legge stabilisce provvedimenti adeguati a prevenire e a reprimere le violazioni.

Il testo costituzionale

L'art. 21 della Costituzione italiana delinea la libertà d'informazione. Il primo comma enuncia che "tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione"; dal secondo al quinto comma si enunciano i principi sulla disciplina della stampa e, nel sesto comma, viene analizzato il limite del buon costume valevole non solo per la stampa ma per tutte le "manifestazioni di pensiero". A differenza dello Statuto Albertino, in questo articolo scompare la censura o l'autorizzazione della libertà della stampa.

I limiti del testo costituzionale sono relativi a una visione troppo retrospettiva e poco indirizzata verso i cambiamenti che sarebbero avvenuti dal secondo dopoguerra in poi, come ad esempio un'attenta analisi dei singoli mezzi di diffusione del pensiero ma, più in generale, un insieme di profili concettuali che comunque vengono presi in considerazione da altri testi o da costituzioni di altri Stati. Tuttavia, queste lacune, non devono trarre in inganno: la dottrina e la giurisprudenza hanno contribuito a fornire una lettura espansiva e articolata della manifestazione di pensiero, motivo per cui appaiono criticabili i tentativi di modifica del testo costituzionale che vengono proposti di volta in volta.

Ampia definizione di "manifestazione del pensiero"

La manifestazione ampia del pensiero è da intendere sotto due profili: la titolarità del diritto di manifestazione del pensiero e sull'oggetto della libertà stessa. La titolarità del diritto di manifestare il proprio pensiero è attribuita a tutti: sia ai cittadini che agli stranieri, ai minori d'età, sia in forma singola che collettiva. È dunque un diritto dell'uomo. Le uniche eccezioni ammesse sono quelle a garanzia dell'insindacabilità per le opinioni espresse dai membri del Parlamento e dei consiglieri regionali nell'esercizio delle loro funzioni. In questo caso la normativa amplia ancora di più la portata della libertà. Questo ampliamento è da attribuire non al singolo individuo, bensì alle assemblee rappresentative: è dunque una libertà attribuita più alla carica che alla persona stessa. Sono comunque previsti dei limiti che escludono l'insindacabilità complessiva dell'attività politica posta in essere dal Parlamento, deve esserci un legame temporale fra l'attività parlamentare e l'attività esterna oltre che una sostanziale corrispondenza di significato fra le opinioni espresse nell'esercizio delle funzioni e gli atti esterni.

È ampio l'oggetto la libertà stessa: l'art. 21 fa riferimento a qualsiasi forma di espressione di idee, pensieri, opinioni e notizie che si ritenga comunicare o trasmettere ad altri soggetti. La libertà prende in considerazione non solo il "nostro" pensiero, ma anche il pensiero altrui fatto lecitamente proprio. Sebbene l'art 21 escluda tutto ciò che è comportamento ed azione, non esclude quelle forme di espressione che si trasforma in azione, fatti salvo casi in cui vengono vietati per tutelare altri beni di rango costituzionale. La manifestazione del pensiero tutela anche espressioni dirette a determinare stati emotivi o passionali (es. pubblicità, l'apologia o la propaganda).

La libertà di manifestazione e diffusione del pensiero si differenzia dalla libertà di comunicazione e corrispondenza (art. 15 Cost.) per il fatto di essere rivolta ad una pluralità indistinta di soggetti anziché destinatari determinati.

Libertà negativa

Con libertà negativa si indica la tutela del profilo "negativo" della libertà di espressione ossia la facoltà di non esprimere alcuna opinione o idea riguardo a qualcosa, mantenendola riservata. Questo profilo della libertà assume rilievo anche nei confronti della Pubblica Amministrazione, e trova un ulteriore conferma in altri articoli come l'Art 15 (segretezza sulla corrispondenza) e nell'art. 48 (segretezza sul voto). Ovviamente i limiti che valgono per la libertà positiva possono essere applicati anche a quella negativa: alcuni soggetti potranno essere obbligati ad esprimere il proprio pensiero in correlazione a doveri e valori di rilevanza costituzionale.

Libertà d'informare (diritto di cronaca, critica, satira)

Quando si parla di "diritto di cronaca" o "libertà d'informare" stiamo parlando di espressioni terminologiche diverse che fanno capo allo stesso concetto e dunque entrambe sono tutelate dall'art. 21. Il diritto di cronaca, viene tutelato tanto da richiamare l'art. 51 del c.p. secondo il quale l'esercizio di un diritto – in questo caso quello di cronaca – esclude la punibilità. Se il diritto di cronaca pare ormai consolidato, non si può dire lo stesso per il diritto di critica e diritto di satira.

Il diritto di critica richiama gli art. 18 e 49 Cost. interpretati per riconoscere implicitamente alle associazioni la titolarità di un diritto di critica quale strumento essenziale alle attività di propaganda che caratterizza l'esistenza di questi gruppi. Anche il diritto di satira, che ancor più si allontana dal diritto di cronaca per le modalità espressive utilizzate, tende ad integrare altri articoli per la sua interpretazione. Si richiamano in questo caso gli art. 9 e 33 Cost. che tutelano le attività culturali e artistiche.

Libertà di essere informati (il diritto di ricevere notizie)

Quando si parla di lato "passivo" dell'art. 21 stiamo parlando della libertà d'informarsi, libertà di essere informati e libertà-diritto di essere informati. Queste definizioni, sebbene possano sembrare dei sinonimi, non lo sono e fanno riferimento a temi e situazioni giuridiche differenti. È necessario mettere in risalto il diritto di ricercare le fonti d'informazione e di accedere alle stesse. Questa attività non interessa solamente il cittadino come privato, ma anche i soggetti partecipanti all'attività giornalistica dato che è un tema strumentale della libertà di informazione: è proprio questo diritto che rende più piena e generale la libertà di comunicazione.

Si parla dunque del diritto di ricevere le notizie, nonché di un interesse a ricercare le stesse, per arrivare a un più generale diritto di accesso: tutto ciò è quel che si definisce libertà di informarsi. È ovvio che il titolare del diritto ad essere informato è lo stesso titolare della libertà d'informazione, mentre i titolari degli obblighi e dei doveri saranno prevalentemente lo Stato, la PA e tutti quei soggetti che detengano fonti e notizie riservate che i primi, invece, hanno interesse a conoscere e, in qualche modo, anche a divulgare.

Quando si parla di diritto ad essere informato si fa riferimento ad un diritto i cui titolari diventano i destinatari dell'attività informativa, i quali acquistano la titolarità di una pretesa che si indirizza verso soggetti titolari dell'informazione. Ciò pone inevitabilmente degli obblighi ai titolari dell'informazione: è interesse del soggetto attivo dell'informazione (es. giornalista) che siano rimossi tutti gli ostacoli e i limiti alla più ampia possibile ricezione delle fonti. Tutelare il soggetto informatore non basta per rendere il diritto ad essere informato un diritto del destinatario della comunicazione, perché godrebbe di un diritto in maniera "riflessa", priva di alcun riconoscimento giuridico. È dunque condivisa la tesi secondo cui l'art. 21 protegge in maniera diretta, in forma di diritto soggettivo, l'interesse del singolo a ricevere le notizie allineandosi ai più aperti principi contenuti negli accordi internazionali in materia.

L'interesse ad una informazione pluralistica

Per coprire il profilo passivo della dottrina (esigenza del pubblico di ricevere un'informazione corretta, completa e obiettiva) venne sancita la legge Mammì che, nell'art. 1 aveva introdotto precisi parametri di contenuto riguardanti il servizio radiotelevisivo valevoli sia per l'emittenza pubblica che per quella privata. Tale articolo è stato abrogato dalla legge Gasparri, che ne ha tuttavia ripreso quasi integralmente i contenuti.

Il problema di fondo è che il riconoscimento di un diritto all'informazione obiettiva e completa, porterebbe a riconoscere dei limiti riguardanti contenuti e modalità posti in essere dai soggetti informatori, che finirebbe per degradare la garanzia costituzionale della libertà di manifestazione del pensiero e della libertà di informare che sono riconosciute assoluti dall'art. 21.

L'unico modo per risolvere questo problema è introdurre il principio del pluralismo: ciò richiede l'esigenza di una informazione dotata di pluralità delle fonti informative. Per garantire il pluralismo sono stati introdotti limiti esterni alla capacità imprenditoriale e la realizzazione di un servizio pubblico aperto alle tendenze culturali.

Esistono due profili riguardanti l'informazione pluralistica: il pluralismo esterno e il pluralismo interno. Il pluralismo esterno si applica sia in un sistema totalmente privato che in un sistema misto; si configura quale possibilità d'ingresso nel mercato del maggior numero di voci consentite dai mezzi tecnici esistenti e impone che i soggetti portatori di opinioni diverse possano esprimersi senza il pericolo di essere emarginati o menomati nella loro autonomia a causa dei processi di concentrazione delle risorse tecniche ed economiche nelle mani di uno o più soggetti.

Il pluralismo interno trova applicazione quando un mezzo di informazione si trova sotto controllo pubblico; il principio pluralistico si concretizza nel principio di imparzialità e nell'obbligo di apertura del mezzo alle diverse tendenze sociali, culturali, politiche e religiose. È inoltre necessario che gli organi di governo della società o ente siano scelti in maniera imparziale rispetto alle indicazioni dell'Esecutivo e che ad essi sia assicurata una particolare autonomia, sia sotto il profilo della determinazione della linea editoriale che sotto quello più strettamente economico.

Il diritto all'informazione come diritto sociale

Un diritto sociale è un diritto che richiede l'aiuto da parte dello Stato perché si attivi per permettere al soggetto di esercitare il proprio diritto. È necessario che lo Stato compia un'attività o ponga degli obblighi in grado di assicurare la realizzazione la libertà d'informazione e comunicazione. Tre sono le categorie che più di tutte richiamano il diritto sociale:

• Diritti all'informazione da parte del cittadino verso lo Stato/P.A. (es. obbligo di fornire notizie sugli scioperi dei servizi pubblici, fornire indicazioni sul tasso d'inquinamento, ecc).
• Diritti all'informazione nei confronti dei titolari, pubblici o privati, dei mezzi di informazione e di comunicazione ai quali la legge impone l'osservanza di specifici obblighi. Di quest'ultima categoria, fanno parte il diritto alla trasparenza, il diritto ad un'informazione pluralista settoriale (più scelte nello stesso settore di comunicazione), il diritto ad un'informazione pluralista intersettoriale.
• Diritti in materia pubblicitaria: riguarda il diritto ad una adeguata limitazione della pubblicità, il diritto ad una informazione non condizionata dalla pubblicità, il diritto ad una pubblicità non ingannevole.
• Diritto alla par condicio.
• Diritti tutelati dal servizio pubblico: diritto ad un'informazione imparziale e pluralista, diritto delle minoranze in generale.

Da notare che molti di questi obblighi derivano da convenzioni internazionali.

Limiti e garanzie alla libertà

Bisogna distinguere due tipi di limiti: i limiti espliciti, ossia quelli esplicitamente esposti nell'articolo, ed i limiti impliciti, ricavabili da altre disposizioni costituzionali. Nell'art. 21 il limite esplicito riguarda il buon costume:

• Per interpretare la definizione del concetto di buon costume, ci si rifà alla dottrina penalistica, che fonda il buon costume alla tutela del comune sentimento del pudore riferita alla sfera morale sessuale. In una sentenza del 2000 si vede ampliata la nozione di buon costume, ritenendo il comune sentimento della morale come comprensivo di ciò che è comune alla pluralità delle concezioni etiche che convivono nella società contemporanea.
• L'ambito applicativo è espressamente rivolto a tutte le forme di manifestazione del pensiero. Non è soggetto ai limiti del buon costume l'opera d'arte o scienza, dato che l'art. 33 non ne fa menzione. Sono inoltre previsti provvedimenti a prevenire le violazioni (es. sistema di controllo preventivo degli spettacoli cinematografici). Fa eccezione solamente la stampa, per la quale è vietata ogni forma di autorizzazione o censura.

Sono presenti ulteriori limiti impliciti all'Art. 21:

• Il limite all'onore della persona inteso come il complesso delle condizioni da cui dipende il valore sociale della persona, inteso in senso soggettivo – ossia il sentimento che ciascuno ha di sé e della propria dignità – o in senso oggettivo – la reputazione, ovvero la stima che le altre persone hanno del soggetto in questione. Questo limite prevede la tutela della diffamazione e dell'ingiuria (la differenza fra le due è che nel primo caso il soggetto leso è assente nel primo caso, mentre è presente nel secondo), oltre che quella dell'oltraggio e di vilipendio. Se una notizia ha utilità sociale, essa può essere diffusa, ma ogni rilevanza dovrebbe negarsi per le notizie volte a soddisfare forme di curiosità o pettegolezzo; deve inoltre essere una notizia veritiera, intesa come una verità oggettiva di quanto riferito, rappresentando fedelmente gli avvenimenti. Deve verificarsi inoltre la continenza, riguardante il modo e la forma con cui le notizie vengono esposte. È argomento di dibattito l'adeguatezza della pena detentiva per il reato di diffamazione applicata ai giornalisti. Il limite all'onore trova applicazione anche nell'esercizio del diritto di critica, che si differenzia dal diritto di cronaca per gli intenti comunicativi, atti a esprimere giudizi e opinioni, non di concentrarsi sulla narrazione. È necessità del diritto di critica l'applicazione dell'utilità sociale, in quanto la critica deve avere valenza ed interesse pubblico, ma non la verità, dato che si fonda per sua natura in una interpretazione dei fatti. Quanto alla continenza, per alcuni è necessario mantenere un certo rigore nei toni ed espressioni, per altri invece la dottrina deve rimanere più "elastica".
• Il diritto di satira si esprime mediante paradosso/metafora un giudizio ironico su un fatto. La verità non può dunque verificarsi, a condizione che la satira non venga utilizzata a titolo informativo. Si applicano invece le scriminanti della rilevanza sociale e della continenza.
• Il limite alla riservatezza: è l'interesse di un soggetto a mantenere la sfera della propria vita intima e privata al riparo da indiscrezioni altrui. Questo limite è mutato nel tempo, arrivando ad accezioni come privacy e diritto di controllo dei propri dati personali. Assume in questo caso rilievo la notorietà di una persona: sebbene la notorietà diminuisca la sua riservatezza, ciò non può automaticamente tradursi nella rinuncia implicita alla difesa della propria riservatezza e, anzi, la fortifica, portandola a farla sempre valere limitatamente e relativamente alla sfera personale. Per quanto concerne la privacy, è necessario il consenso dell'interessato al trattamento dei dati. Mentre, per il trattamento dei dati sensibili, è necessaria l'autorizzazione del Garante. L'interessato può conoscere l'esistenza di raccolte di dati che lo riguardano, e quello di ottenere la cancellazione o trasformazione in forma anonima, la rettifica o l'aggiornamento dei propri dati. Soffermandosi sul rapporto fra tutela dei dati personali e esercizio della professione giornalistica, si prevede da parte dell'OdG, l'adozione di un codice di deontologia relativo alle attività.