Appunti_Administrative and Public Procurement Law (20/21)

Introduction to the legal system

Sources of law and constitutional reform

Agenda:

• Introduction
• Sources of law
• Relationship between Italian and UE laws
• National (Italian) sources of law
• Regional sources of law
• Criteria to solve regulatory conflict
• Interpretation of the law

Study Cases: Van Duyn, Francovich, Politi

Ubi societas ibi ius: "Where there is society, there is law" Legal rules are aimed at governing the relationships within a certain social organization to ensure its survival.

• Legal rules: Ensure the regular life of the organization and define the boundaries of the different interests;
• Not only impose duties but also the existence of a reciprocal relationship among the associates;
• Aim at reducing and solving conflicts.

This was true in the ancient and medieval times when high aggressiveness aimed at conquest was normal. In modern times, we need more instruments.

Legal systems are therefore essential to:

• In the relationships between private companies/powers: define and promote cooperative behaviours in the framework of possible disputes arising from the existence of conflicting interests.
• In the relationships between public and private powers: define the limits of the public power (the rule-maker) action - it is a constant of the constitutions with a liberal background.

Is legislative power limitless?

Can a rule-maker limit its own power? And, if so, to what extent? Can we be sure about the binding effects of this limitation?

Il patto di Ulisse: Durante il suo viaggio decennale, un giorno Ulisse navigava vicino a Napoli e Sorrento, molto vicino all'isola dove vivevano le Sirene. Ulisse mise della cera nelle orecchie dei suoi uomini (l'equipaggio) in modo che non potessero sentire e si fece legare all'albero maestro per non potersi tuffare in mare. Ordinò loro di non cambiare rotta in nessuna circostanza e di ucciderlo se si fosse liberato dai suoi legami. Perché lo fece? Avrebbe potuto mettere la cera anche nelle orecchie, ma voleva sentire il canto delle Sirene, anche se sapeva che farlo lo avrebbe reso incapace di un pensiero razionale.

Ed ecco il collegamento con il nostro problema. Ulisse voleva sapere, ma allo stesso tempo aveva paura di se stesso, della sua possibile reazione. Non voleva essere seguito se cambiava idea e dava all'equipaggio l'ordine (la nuova regola) di seguire il canto delle Sirene. In altre parole, sentiva il bisogno di limitare e neutralizzare il proprio potere. Questo è ciò che viene generalmente definito "patto di Ulisse": una decisione liberamente presa, che ha lo scopo di legare se stessi (in questo caso il potere di stabilire le regole) in futuro.

Questa immagine è strettamente connessa alla nostra domanda originale "Può un legislatore limitare il proprio potere? E, se sì, in che misura? Possiamo essere sicuri degli effetti vincolanti di questa limitazione?". La risposta è che i legislatori hanno il potere di limitare il proprio potere, ma una volta fatto ciò non possono cambiare idea. La nuova regola, in questo caso, sarebbe totalmente inefficace. La decisione di Ulisse è diventata la logica di fondo delle moderne Costituzioni: limitare il potere dell'autorità e stabilire alcuni principi/regole legali su questioni fondamentali che non possono essere cambiate in futuro. Semplicemente perché l'autorità non ha più il potere di modificarle.

Allo stesso tempo, l'autorità mantiene sempre il potere di regolare i rapporti tra i membri dello stesso gruppo sociale. Ma solo alcune di queste norme/regole potranno essere modificate in futuro.

Legal norms

Legal norms can be produced solely by a legal system, i.e., in contemporary societies, by the State or the (central or regional) government of a legal system. Every legal system identifies a limited number of sources of law which produces norms with legal effects. In general, the Constitution is at the top of the ranking.

Role of the “fundamental principles”

Italian Constitution.pdf: artt. 1, 2, 3, 11, 13, 21, 24, 25, 41, 42, 43, 114, 138.

Why is it so important to define and to understand what a source of law is? Because in a legal system there are different regulatory layers, organized among them according to a strictly hierarchical relationship. Understanding the rationale behind this hierarchy means understanding the ability of a certain rule to prevail over other conflicting rules. Understanding how this hierarchy works allows perceiving the legal system as a whole and overcoming the possible conflicts among the different layers and the different legal norms originated therefrom.

Sources of law

1) Primary

• Treaties are a primary source of law (i.e., also known as “original” law) and are at the top of the legal source ranking in a position of supremacy over the secondary sources of law.
• The supremacy of Treaties is guaranteed by the interpretation given by the European Court of Justice (ECJ), which has exclusive jurisdiction with regard to the interpretation of both primary and secondary sources of EU law. The ECJ also has the authority to verify whether secondary sources of law comply with the founding Treaties.
• ECJ has played a fundamental role in extending both the policy areas of the European Union and the effectiveness of the Treaties.

2) Secondary

European directives

• Le direttive sono vincolanti per quanto riguarda il risultato da raggiungere, ma lasciano la loro attuazione alla discrezione degli Stati membri. Di conseguenza, spetta a ciascuno Stato membro mettere in atto la direttiva e scegliere gli strumenti legislativi più adatti per raggiungere i risultati che l'Unione Europea desidera entro un certo termine.
• Le direttive possono essere indirizzate a singoli, a più o a tutti gli Stati membri.
• Note: these directives can never introduce obligations for individuals but only for Member States.

UE Regulations

• EU Regulations establish general and abstract rules, which are mandatory and binding for all European Union citizens. Therefore, regulations are directly applicable within the Italian legal system. In other words, EU regulations do not have to be implemented by Italian law to become effective but are immediately binding on all Italian citizens.
• EU regulations are also binding on national courts: in case of contrast between a national rule and an EU norm established by a Regulation, courts have to solve the dispute simply by applying the EU norm instead of the national one.

Non binding acts (soft laws)

• UE decisions and non-binding acts (soft laws) are aimed at determining the content of certain EU policies before bringing these policies into effect. They normally precede the adoption of EU directives or regulations. Their function is to involve Member States, regional governments or private individuals in decisions the EU is about to adopt. (Green Papers, White Papers, Plans of Action)
• Green Papers: Documents of a cognitive nature with which the Commission outlines problems it intends to address and the main direction this action will take;
• White Papers: Documents in which, with the purpose of provoking a debate, the Commission illustrates its proposed intervention in a given policy area;
• Plans of Action: Documents in which the Commission explains in detail a certain action to be implemented in order to address a specific problem.

Relationship between UE and Italian law

This issue is regulated through the Art. 11 of the Italian constitution: "L'Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo."

And recently in the Art. 117 of Italian constitution. Such limitation of sovereignty is still problematic to accept for all the member states (See populists, Visegraad etc). This issue becomes more critical in respect of Regulations. In this case, the judge, who interprets (and cannot modify or declare null and void) the law, must apply the European Regulation and disregard the Italian law in contrast with it. This is the practical application of the principle according to which European law prevails over the laws of the member States. But the implementation of such principle has been the result of a long and difficult “judicial dialogue” between the Italian Constitutional Court (and other Constitutional Courts) and the ECJ.

Cases on the relationship between European and national laws

Van Duyn

La causa Van Duyn riguardava una cittadina olandese a cui nel 1973 fu vietato l'ingresso in Gran Bretagna, giustificato da motivi di ordine pubblico. Il caso fu portato dinanzi alla Corte di Giustizia che, nella fattispecie in esame, ha affermato il principio secondo cui l'articolo 39 relativo alla libera circolazione dei lavoratori è direttamente efficace. Sono attribuiti in tal modo in capo ai singoli dei diritti soggettivi che i giudici nazionali devono tutelare. Inoltre fu affermato che la riserva sulla limitazione della libera circolazione dei lavoratori per motivi di ordine pubblico non osta a che le norme dello stesso articolo attribuiscono ai singoli diritti soggettivi da far valere in giudizio. In sostanza la Corte aveva sottolineato che l'ordinamento, riconoscendo come soggetti non solo gli Stati membri, ma anche i singoli cittadini, impone degli obblighi così come attribuisce loro dei diritti.

Francovich

Una delle caratteristiche delle direttive comunitarie è quella di concedere un determinato lasso di tempo agli Stati membri per poter applicare le nuove disposizioni (in genere due anni). Spesso però gli Stati risultano inadempienti, in quanto non provvedono in tempo a completare tutte le procedure per dare attuazione alle disposizioni comunitarie. Nel caso esaminato nella sentenza Francovich lo Stato inadempiente era l'Italia, che non aveva recepito in tempo una direttiva sulla tutela dei crediti di lavoro in caso di insolvenza del datore di lavoro. Il mancato recepimento di tale direttiva aveva danneggiato tutti quei lavoratori che non potevano godere della speciale tutela loro accordata dalla normativa comunitaria; per questo motivo la Corte, oltre a rilevare l'inadempienza dell'Italia, aveva anche stabilito l'innovativo diritto del soggetto leso al risarcimento del danno ricevuto.

Politi

La ditta Politi importava — l'8 luglio 1966, un certo quantitativo di carne suina refrigerata proveniente dalla Svezia; Per ciascuna di queste importazioni essa doveva pagare alcune tasse aggiuntive. Ritenendo che queste tasse non fossero dovute, la ditta Politi chiedeva al presidente del tribunale di Torino un decreto ingiuntivo nei confronti del ministero delle Finanze della Repubblica italiana, per ottenere il rimborso delle somme versate. La ditta sosteneva che le norme interne in questione non si dovevano applicare alle importazioni di carne suina in Italia, perché in contrasto coi regolamenti nn. 20 e 121/67 e art. 14 (il regolamento vieta «la riscossione di qualsiasi dazio doganale o tassa di effetto equivalente» all'importazione da Stati membri, dichiarandola «incompatibile con l'applicazione del regime dei prelievi intracomunitari».

National (Italian) sources of law

Italian sources of law are both National and Regional. La norma di grado superiore modifica o abroga quella di grado inferiore; la norma di grado inferiore non può modificare o abrogare quella di grado superiore.

Fonti Costituzionali

1. Costituzione: legge fondamentale dello Stato. Contiene i principi sui quali si regge il nostro Stato. Nessuna legge del parlamento ne del governo ne della regione può essere in contrasto con la Costituzione. (Rigida, Lunga, Programmatica, Adattabile)
   • Rigid: compliance with its provisions is guaranteed by the Constitutional Court, which can declare null and void those primary sources that infringe constitutional principles or rules.
   • Long: it does not merely regulate the organization of the State (the constitutional bodies and their relationships) but also recognizes and protects rights (even of an economic-social nature), which citizens have vis-à-vis public authorities.
   • Programmatic: it is not limited to providing general rules to regulate public power and its relationship with citizens, but it also sets objectives towards which the activity of the State must be directed (art. 3). The Constitutional programs (or promises) are for the most part generic in nature and can be modified according to social-economic conditions and political-institutional tendencies.
   • Adaptable: is open to different interpretations. This dynamic approach has ensured the longevity of the Constitution’s fundamental principles because it allowed them to adapt to changing social needs and evolving political, economic and social contexts.
2. Leggi costituzionali: sono sullo stesso piano della Costituzione e quindi hanno la stessa importanza. Servono a integrare o modificare la Costituzione. Vengono create dal parlamento con una procedura speciale. In fact, the Constitutional fundamental principles can be amended only through a more complex process than the one followed for ordinary laws and only within the limits established by the Constitution – Article 138 Italian Constitution.

Fonti Primarie

• (A questa categoria appartengono i regolamenti e direttive UE.)
• Leggi ordinarie: si trovano al di sotto dei regolamenti e delle direttive dell’Unione europea. Le leggi ordinarie sono quelle emanate dal parlamento (Bicameralismo perfetto). Art. 70 Cost. establishes that “legislative power shall be exercised jointly by the two Chambers, the Chamber of Deputies and the Senate of the Republic”. The process to enact a law is slow and complex.
• Le leggi sostanziali (acts having force of law) sono emanate dal governo e si dividono in: decreti legge e decreti legislativi. These acts are considered primary sources of law on the same level as ordinary State laws as they have the same innovative capability (so-called active force) and the same resistance (so-called passive force). Therefore, they can supersede or amend previous laws and cannot be superseded or amended by secondary sources of law. Several circumstances may legitimize the exercise of primary legislative power by the Government. Sometimes the Parliament does not want to directly issue a law itself either for technical reasons or for considerations of a political nature (for example in case of re-organisation of the National Health Service or reform of the Criminal Code).
• Legislative decrees: The Parliament may delegate to the Council of Ministers (the Government’s collegial body) the power to issue acts having force of law regarding a specific subject matter (legislative decrees). This delegation takes place by way of a specific law called «legge delega». Italian Constitution. The «legge-delega» must set forth the principles and guidelines and the objective, subject matter, and the time limit within which the Government has to adopt the legislative decree. The Parliament may always explicitly or implicitly revoke the above power once granted and can even exercise its own legislative power on the same subject matter. According to the provisions (and the limits) of the “Legge- Delega”, a legislative decree is deliberated by the Council of Ministers and issued under the nomen iuris of “Legislative Decree” (D.LGS.) by the President of the Republic.
• Law decrees: According to the Italian Constitution.pdf (art. 77.2) “in exceptional cases of necessity and urgency the Government may issue provisional measures having force of law” (so-called “Law Decrees”, or “Decreti Legge”). Once published, a Law Decree enters immediately into effect but on the same day of its publication it must be submitted by the Government to the Parliament for its conversion into law within 60 days, otherwise it loses effect ex tunc (i.e., from its origin), as if it had never existed. The law converting a Law Decree is an ordinary law that allows Parliament to control ex post the Government’s legislative activity. It follows a procedure of urgency characterized by shorter time limits.
• Codici: leggi che regolano in maniera completa una determinata materia. L’emanazione del codice spetta al governo su incarico del Parlamento. I codici che noi abbiamo sono: codice civile (regola materie come la famiglia e la proprietà); codice di procedura civile (regola il processo civile che riguarda le materie del codice civile); codice penale (indica quali sono i reati e le pene); codice di procedura penale (regola il processo penale); codice della navigazione (regola la navigazione via mare e aerea); codice della strada (regola la circolazione stradale).

Fonti Secondarie

• Regolamenti (regulations): si trova sotto le leggi dello stato. Può essere STATALE o LOCALE. I regolamenti statali sono emanati dal governo e hanno lo scopo di chiarire i criteri di applicazione delle leggi. Il Consiglio dei ministri (C.d.M) delibera l'adozione del regolamento, acquisendo preventivamente il parere del Consiglio di Stato. Il parere, acquisito entro 90 giorni, è obbligatorio ma non vincolante, perché il Governo può discostarsene (i motivi verranno formulati in C.d.M nella relazione del Ministro che propone quest'azione). Una volta deliberato il regolamento in C.d.M, questo viene emanato per Decreto del presidente della Repubblica (D.P.R.). A questo punto il regolamento è un atto amministrativo considerato perfetto, ma non efficace.