Polizia Locale. Compiti e bisogni di sicurezza urbana

Università degli studi di Salerno

Facoltà di scienze politiche

Corso di laurea in scienze politiche

Tesi di laurea in istituzioni di diritto pubblico

La polizia locale: compiti istituzionali e nuovi bisogni di sicurezza urbana

Relatore: Prof. Antonio Vitale
Candidato: Massimiliano Corrado
Matr. 12/12847
Anno accademico 2004-2005

Ringraziamenti

La fine del percorso di studi universitario mi porta a fare un resoconto del ciclo formativo e a ricordare chi per me fondamentale è stato in tale cammino. Un ciclo scolastico che è stato oggetto di diversi travagli, dovuti all’attività lavorativa che nella prima fase degli studi non mi permetteva di organizzare bene le sessioni di esami né di preparare quest’ultimi con una giusta consequenzialità. Negli ultimi tre anni, la lontananza geografica dalla sede universitaria mi aveva distanziato anche dalla giusta tensione che bisogna avere negli studi universitari.

Gli anni universitari già trascorsi e la voglia di portare a compimento il corso di studi erano diventati per me “il tarlo” della vita, divenendo quindi l’obbiettivo primario a cui mai avrei voluto venir meno. La passione quindi per le dottrine politiche e per il diritto poi, mi hanno spinto a non demordere nel completare il percorso intrapreso. Per tutto questo ringrazio la persona che sempre mi è stata vicina in tutti questi anni e a cui tante volte ho parlato del mio tarlo, mia moglie Roberta, che sempre mi ha supportato nei momenti per me meno facili ma che ha saputo rimbrottarmi quando le difficoltà erano dovute anche alla mia volontà, spingendomi all’obbiettivo finale.

Un grazie a mio padre, fermo punto di riferimento, capace di responsabilizzarmi nel portare a termine il corso di studi, senza farmi pesare mai un eventuale defaillance. A lui devo la passione per le materie e il conseguente indirizzo di studi intrapreso, nonché l’avvicinamento al suo stesso lavoro, lavoro in cui, operando con soddisfazione, ho voluto porre ad oggetto della presente tesi. Un grazie a mia madre che tante volte ricordo, di ritorno dall’università, affacciata al balcone di casa vogliosa di apprendere per prima la notizia sull’esito di questo o quell’esame. Per loro il completamento del corso di studi universitario era dovuto per quel dovere morale che un figlio ha.

Ai miei due fratelli, Dario ed Emanuele, che non evidenziandolo mai troppo, si interessavano ai miei studi ricercando, anche nella lontananza di vedute, i miei risultati positivi. A Nicola, a cui tanto devo nella prima parte degli studi universitari, per la sua capacità “di lettura” dell’ambiente universitario, sapeva infatti indirizzarmi verso l’esame conseguente all’altro, notiziandomi sempre puntualmente con “soffiate” giuste e soprattutto procurandomi dispense o appunti meglio fatti dalla corsista di turno!

Un grazie a mia cugina Valentina per l’aiuto e la pazienza avuta nel prepararmi alla lingua inglese, materia che tanto mi ha fatto tribolare, organizzandomi schede di lavoro da vera tutor con esperienza pluriennale. Un sentito grazie al Prof. Vitale per favorire una rapida organizzazione del lavoro di tesi con indicazioni sempre puntuali ma mai invadenti la libertà del candidato, ricordo con divertito affetto il giorno dell’assegnazione della tesi, reso edotto infatti della (ahimè) lunga carriera universitaria, accettò di seguirmi nel presente lavoro con una simpatica battuta: “Si dà sempre una mano ad un vecchio rottame!”

Indice

• Introduzione pag. 4-13
• Capitolo 1 - La normativa
  • 1.1 Normativa degli enti locali pag. 14-22
  • 1.2 Normativa di riferimento per la polizia municipale pag. 23-29
  • 1.3 I compiti e le funzioni dei Corpi di P.M. pag. 30-42
• Capitolo 2 - Esperienze professionali e considerazioni finali
  • 2.1 La forte specializzazione del Corpo di P.M. di Padova pag. 43-51
  • 2.2 L’attuale assetto della polizia locale e le forti contraddizioni pag. 52-64
• Capitolo 3 - Studi statistici: la Polizia Municipale e gli italiani
  • 3.1 Commento pag. 65-68
• Tabelle pag. 69-79
• Conclusioni pag. 80-81
• Bibliografia

Introduzione

Il tema della sicurezza è negli ultimi anni il bisogno sociale che più sembra esser messo in pericolo e che di sicuro ha permeato il quotidiano vivere di ognuno. Il lavoro in oggetto vuole avere una caratteristica che sembrerà ad un primo sguardo controcorrente o anacronistico al comune sentire, ma è volutamente in contrasto ad un approccio “miope” del problema Sicurezza. Mi riferisco infatti agli eventi degli ultimi quattro anni dove l’umanità intera sembra avere intrapreso una nuova e ancora più oscura contrapposizione di civiltà.

La storia la si interpreta meglio se il periodo considerato è lontano da chi lo osserva. L’11 settembre e gli eventi che inesorabilmente hanno seguito quella tragedia hanno cambiato la storia al punto che si parla di uno spartiacque dell’era contemporanea, giudizio questo largamente condiviso nonostante la vicinanza degli eventi. La sicurezza di cui si parla negli ultimi tempi è quella dovuta dalle minacce al mondo occidentale del terrorismo “globalizzato”. L’informazione mediatica catapulta nelle nostre case le paure del mondo occidentale e le grandi tensioni che i governi nazionali sono costretti ad affrontare.

Ma analizzando con maggiore distacco e oggettività i reali rischi di attentati nelle varie parti del nostro territorio (inteso come l’Italia tutta) si giunge a considerare che il primario bisogno di sicurezza è messo in discussione in primis da fenomeni delittuosi “classici”. Ogni giorno si esce di casa per affrontare la quotidianità, ma con l’obbiettiva esclusione di alcuni grandi centri metropolitani (Roma, Milano, Torino, Napoli) dove il rischio di attacchi terroristici è verosimile, nella maggioranza delle città italiane i rischi legati al terrorismo sono da considerare marginali.

La sicurezza, quindi, spogliata dal tema terrorismo è correttamente considerata solo se la si guarda partendo dal piccolo, cioè immergendosi nei problemi del vivere quotidiano. Negli ultimi anni si è sviluppato quindi una nuova terminologia per considerare più da vicino le esigenze di sicurezza del cittadino, la cosiddetta polizia di prossimità (vicina al cittadino) che individua quella branchia della sicurezza contrastante la microcriminalità o qualunque altro fenomeno di devianza, con una presenza dell’operatore di sicurezza quanto più possibile capillare nelle città, per un fine ultimo che è quello della prevenzione.

Quest’azione di contrasto della polizia di prossimità contro la microcriminalità che per analogia e per individuazione giusta del fenomeno chiamo criminalità di prossimità (la più vicina al cittadino!). Nel quadro tracciato, i soggetti legittimati al mantenimento della legalità e volti a combattere i fenomeni di devianza sono le Forze dell’Ordine. Il lavoro vuole evidenziare le tante competenze su cui si deve muovere l’azione dei Corpi di Polizia Municipale, competenze tante volte sconosciute dai non addetti ma che sono alla base della civile convivenza erogando nel silenzio, rotto dal solo fischio di un vigile ad un intasato incrocio di città, servizi preziosi al cittadino.

Le principali azioni di controllo dei Corpi di P.M. si riconducono in primis a quelli di tipo amministrativo, oggi fra l’altro la quasi totalità della materia è di competenza locale, il commercio, pubblici esercizi, vigilanza edilizia, polizia amministrativa, vigilanza igienica e sanitaria ecc… A questi principali compiti di istituto, si affianca l’azione di contrasto ad altri fenomeni di tipo penale, affiancando il lavoro delle “Forze centrali”. I Corpi di polizia municipale si dedicano infatti anche alla prevenzione e mantenimento dell’ordine pubblico in buona parte del territorio italiano, raggiungendo in alcune parti d’Italia risultati lusinghieri o addirittura livelli di eccellenza.

La polizia locale infatti, paga un qualunquismo da una parte (…fanno solo multe) e un “oscurantismo” dell’informazione dovuto ad un retaggio culturale italiano per cui quello che non è emanazione diretta del potere centrale non è percepito autorevole. In realtà la caratteristica peculiare, rispetto ad altri corpi di polizia, della funzione del Corpo di Polizia Municipale è di essere vicino al cittadino, di conoscerlo quasi personalmente, di fornire una risposta che tiene in grande conto della situazione locale. L’agente di polizia municipale quindi come professionista del controllo del territorio, ed in questo affianca e supporta l’azione delle Forze dell’Ordine, ma anche come operatore della prevenzione.

Nell’attuale fase storica è indubbio che le problematiche legate al terrorismo hanno portato le forze centrali a dover deviare l’attenzione su attività di indagine e controllo dei punti sensibili, portando la concentrazione di forze e uomini sul delicato tema terrorismo, “distraendo” fisiologicamente uomini al controllo della criminalità di prossimità. Nelle grandi città italiane e in alcuni importanti capoluoghi di provincia, il personale addetto alle volanti della Polizia e della Radio Mobile dell’Arma dei Carabinieri è stato più volte impiegato, in via esclusiva, al controllo dei soli punti sensibili come uffici postali, stazioni, e sedi istituzionali.

Questi servizi costringono il personale addetto a non poter intervenire (per rigido protocollo) in alcun modo al verificarsi di un’emergenza o qualunque altro atto delittuoso non attinente allo specifico servizio svolto. Conseguentemente, le centrali operative dei Corpi di Polizia Municipale si sono viste smistare dalle altre forze di polizia, alla luce anche delle qualifiche rivestite dagli appartenenti, richieste di intervento per reati in atto o consumati che normalmente non erano fra i principali compiti istituzionali.

Più volte capita (anche allo scrivente), di dover intervenire per risse tra extracomunitari, in episodi di vandalismo o per l’invasione con furto in un edificio pubblico. In questo contesto le attività delle Polizie Municipali, oltre alle “istituzionalizzate” (viabilità, commercio, edilizia, amministrativa ecc..), si sono spostate su aspetti di devianza sociale e su illeciti di tipo penale. Le Polizie Locali di alcuni grandi centri italiani hanno affrontato, gioco forza, processi di trasformazione e di evoluzione delle attività tese al controllo prevenzione e repressione di fenomeni delittuosi fino a pochi anni fa impensabili.

Importante sottolineare che l’evoluzione a compiti prettamente di polizia si è avuta in un contesto normativo che da 20 anni è immutato (la legge quadro risale all’86) e che vede una disomogeneità di organizzazione dei corpi nel territorio italiano. In diverse realtà (per es. nel nord-est) c’è chi attende leggi che diano maggiori poteri e respiro all’azione di controllo, in contrasto stridente con realtà (sud-Italia) dove le ormai obsolete leggi sono ancora ignorate e disattese!

Commenti approfonditi a tal proposito saranno oggetto della terza parte, il lettore potrà verificare, infatti anche alla luce di quanto vissuto dallo scrivente, che in Italia si è troppe volte in presenza di realtà sociali (e politiche…) troppo diverse, che inficiano il principio secondo il quale il cittadino ha diritto ai medesimi servizi ovunque sia la sua permanenza sul territorio nazionale.

Le fonti normative di riferimento saranno oggetto della prima parte del presente lavoro, dove all’elencazione anche noiosa per un non addetto ai lavori, seguiranno regressioni e commenti dello scrivente alla luce della propria esperienza professionale. Nel contempo sarà oggetto di riflessione la recentissima modifica costituzionale attuata dall’attuale legislatura in ordine alle competenze esclusive demandate alle regioni in materia di Polizia Locale.

Nella seconda parte introdurrò il lettore nel vasto e complesso mondo delle specifiche competenze nell’azione di controllo e repressione nelle varie materie a cui le polizie locali sono delegate. Mi sento di sottolineare che la presentazione dei compiti istituzionali è, oltre che fisiologico alla presente esposizione, motivo di orgoglio per un attività lavorativa intrapresa con passione e attaccamento, che all’opposto soffre di qualunquismo nel considerarlo minore ad altri corpi di polizia.

La parte terza è dedicata alle personali esperienze, penso di maggiore interesse per la variegata attività di prevenzione e repressione a cui mi sono prestato nell’attività lavorativa avuta nel Corpo di Polizia Municipale di Padova, esperienza avuta grazie alla permanenza in una squadra speciale di polizia giudiziaria congeniata per la prevenzione e repressione di fenomeni delittuosi ad ampio spettro. In questa parte mi sono aperto alla esposizione di singoli episodi con la volontà di coinvolgere, per quanto possibile, il lettore nella miriade di possibilità e di eventi che il lavoro in strada può dare, lavoro in grado di regalare a chi opera nel campo una delle cose più belle, la mancanza della routine nell’attività lavorativa.

In questa passionale ottica il presente lavoro avrà continui riferimenti reali, facendo emergere più volte episodi e considerazioni in arricchimento alla fredda esposizione del quadro normativo di riferimento. La parte finale è un’interessante ricerca demoscopica presentata all’ultimo congresso di Rimini nel luglio 2005, incontro organizzato dalle polizie municipali d’Italia, momento annuale di riflessione e raffronto delle varie esperienze dei Corpi di polizia locale.

Capitolo 1: La normativa

1.1 Normativa generale sugli enti locali

Per meglio capire l’azione di controllo effettuata dai Corpi di Polizia Municipale è indispensabile considerare il quadro normativo di riferimento dell’ente locale, istituzione quest’ultima a cui gli appartenenti fanno esplicito riferimento, sia per quanto concerne la dipendenza organica, sia per quanto riguarda i compiti di organizzazione amministrativa, delegati ormai in via esclusiva all’ente locale.

Il periodo che va dal 1990 fino ad oggi è stato caratterizzato da un’intensa e radicata riforma delle autonomie locali delle quali le azioni di controllo delle Polizie Municipali sono consequenziali a questi nuovi poteri delegati. Un lungo excursus normativo che va dalla “famosa” 142/90, la 241/90 (cosiddetta legge sulla trasparenza), la 81/93 sull’elezione diretta del sindaco (a detta di chi scrive la vera rivoluzionaria), la 59/97 (Bassanini 1 detta anche “super legge delega”), i d.lgs 127/97 Bass.ni 2, 198/97 (Bass.ni 3) e 112/98, normative queste orientate ad accrescere l’autonomia gestionale dell’ente Locale.

Un’autonomia dell’ente che si è via via rafforzata con il sopraelencato fondamento normativo ma che ha avuto il suo sigillo con le modifiche del Titolo V della Carta Costituzionale (legge Cost. n° 3/2001). Basti pensare che lo statuto, alla cui base c’è tutta l’organizzazione e l’azione dell’ente locale, ha avuto la sua legittimazione non più con una “semplice” legge dello stato quale la 142/90, ma una previsione di tipo costituzionale (ex art. 114 Cost.).

La L.C. n° 3/2001 ha capovolto l’elencazione del ’48 che affermava all’art 114: “La Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni”. L’attuale novella recita all’art 114 Cost. : “la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città Metropolitane, dalle Regioni, dalla Stato”. Questa modifica, ad un primo sguardo solo formale, è di sostanziale importanza, in quanto ha evidenziato il ruolo primario del Comune quale ente più vicino al cittadino in grado di soddisfare meglio dello Stato Centrale le proprie esigenze. Alla prevista autonomia si è aggiunto la delega all’ente Comune di una titolarità generale di funzioni amministrative anch’esse con legittimazione costituzionale (art. 118 Cost.).

Il legislatore si è ispirato nel rivoluzionare il quadro normativo all’ormai noto principio di sussidiarietà. Introdotto per la prima volta nel nostro ordinamento dal trattato di Maastricht è stato recepito dalla l. 59/97 (Bassanini 1) considerato quindi come principio di riferimento per il conferimento di funzioni agli enti locali. Un principio secondo il quale l’organizzazione e l’erogazione di un servizio deve essere demandato ...