L’intelligenza artificiale come strumento di semplificazione dell’azione amministrativa

Tesi di laurea in sistemi informativi per la P.A.

L’intelligenza artificiale come strumento di semplificazione dell’azione amministrativa

Relatore Prof. Damiano Distante

Candidato Francesca Fuscaldo

A.A. 2023/2024

Indice

Prefazione

Capitolo primo Introduzione

1.1. Contesto 6

1.2. Obiettivi 7

1.3. Motivazioni 7

1.4. Percorso di lavoro 8

1.5. Struttura dell’elaborato 9

Capitolo secondo Burocrazia e semplificazione

2.1. P.A. e burocrazia: il modello weberiano 10

2.2. Il razionalismo e il N.P.M. 11

2.3. Dallo Stato interventore, allo Stato regolatore: privatizzazione, liberalizzazione e semplificazione 13

Capitolo terzo Semplificazione 3.0: dalla digitalizzazione all’intelligenza artificiale

3.1. La semplificazione amministrativa 17

3.2. La digitalizzazione della e per la P.A. 20

3.2.1. Il processo della digitalizzazione e il codice dell’amministrazione digitale 21

3.3. L’impatto dell’Intelligenza Artificiale nella Pubblica Amministrazione 23

3.3.1. Introduzione 23

3.3.2. Ambiti di applicazione 24

3.3.3. I punti di contatto tra A.I. e P.A. 28

3.3.4. Le criticità e le possibili soluzioni 29

3.3.5. Alcuni studi di ricerca 31

3.3.6. La gestione dei dati e il c.d. apprendimento automatico 32

3.3.7. Applicazioni concrete nella P.A. 35

Capitolo quarto L’intelligenza artificiale per la pubblica amministrazione. Casi pratici

4.1. Il modello INPS 41

4.2. Ministero della Giustizia e A.I. 47

4.3. Corte di Appello di Salerno: il deposito automatico del sistema S.I.CI.D. 50

Conclusioni

Bibliografia 3

Prefazione

Negli ultimi anni, l’intelligenza artificiale ha assunto un ruolo sempre più centrale nel dibattito sul futuro delle istituzioni pubbliche, sollevando interrogativi tanto sul piano tecnologico quanto su quello etico e giuridico. In un’epoca segnata da complessità crescenti, burocrazie sovraccariche e aspettative elevate da parte dei cittadini, l’impiego dell’intelligenza artificiale nella pubblica amministrazione si configura come una sfida necessaria, ma anche come un’opportunità straordinaria per ripensare il rapporto tra Stato e società.

La presente tesi nasce con l’intento di analizzare il potenziale dell’IA come strumento di semplificazione dei processi amministrativi, e non come meccanismo di mera sostituzione dell’azione umana. L'automazione intelligente, infatti, può contribuire a rendere l’apparato pubblico più efficiente, tempestivo e trasparente, ma deve sempre rimanere al servizio dell’uomo, preservando il valore insostituibile del giudizio umano, della responsabilità, e della sensibilità nel prendere decisioni che riguardano diritti e bisogni fondamentali.

Attraverso un’indagine giuridica, amministrativa e tecnologica, il lavoro qui presentato intende evidenziare come l’introduzione dell’intelligenza artificiale possa generare un’amministrazione più accessibile e proattiva, capace di rispondere alle sfide del presente senza rinunciare ai principi democratici e costituzionali che ne sono il fondamento. È proprio nella collaborazione tra tecnologia e persona che risiede la chiave per un’innovazione davvero sostenibile e orientata al bene comune.

11 La prefazione è stata realizzata interamente da Chat GPT 4

Figura 1 Utilizzo dell’A.I. a supporto dell’uomo. Immagine creata tramite ChatGPT 5

Capitolo primo

Introduzione

1.1. Contesto

Il presente lavoro di tesi si collega al tema dell’utilizzo delle tecniche di intelligenza artificiale (d’ora in avanti indicata con l’acronimo A.I.) da parte della Pubblica Amministrazione (da qui a seguire indicata con l’acronimo P.A.) in relazione ai procedimenti amministrativi e all’erogazione dei servizi. La suddetta analisi si cala in un più ampio contesto ove le tecniche A.I. vengono impiegate in settori diversi. Si pensi alla robotica posta al servizio della medicina, alle tecniche predittive utilizzate nei settori della ricerca e della statistica, ai sistemi di video-sorveglianza avanzati impiegati per assicurare il controllo dell’ordine pubblico/sicurezza pubblica o all’utilizzo di tali tecniche per lo svolgimento delle attività quotidiane (A.I. impiegata per la realizzazione di immagini, video, scrittura ed elaborazione testi ecc.).

L’importanza dell’impiego delle tecniche A.I. è ormai ben nota anche alle Istituzioni dell’Unione Europea (nel proseguo indicata con l’acronimo U.E.) che, ormai da diverso tempo, si impegnano per incentivare e indirizzare gli Stati membri ad un maggior impiego delle medesime in ragione dei benefici ottenibili, soprattutto in termini di semplificazione e di abbattimento dei costi legati alla gestione della c.d. “cosa pubblica”. A proposito dell’intervento dell’U.E. in ottica di semplificazione dei “tempi” dell’azione amministrativa, particolare attenzione riveste, per il fine del presente lavoro, la politica di riforma recentemente varata per la definizione dei programmi di risanamento del settore giustizia. Nello specifico, ci si riferisce al problema della durata dei processi, vero e proprio “tallone d’Achille” del settore amministrativo-giustizia a cui si correlano i problemi della “eccessiva burocratizzazione” dei procedimenti e la conseguente “lungaggine” dei tempi di realizzazione dei medesimi.

Orbene, in tale contesto si pensa che l’A.I., anche in ragione della capacità computazionale avanzata che la caratterizza, possa risultare funzionale allo svolgimento di procedure tecnico-amministrative riducendo sensibilmente i tempi di realizzazione. Infatti, come si avrà modo di vedere nel proseguo del lavoro, l’applicazione di sistemi A.I. nella e per la P.A. rende l’azione amministrava più agile, veloce ed efficiente, eliminando passaggi inutili, riducendo la burocrazia e rendendo i servizi più facili da usare per i cittadini e le imprese. Si pensi al tema della comunicazione pubblica e a come la P.A. possa utilizzare l’A.I. per semplificarne la realizzazione.

Ad esempio, nel caso in cui un cittadino debba presentare una domanda per ottenere un certificato:

• Senza A.I. si deve necessariamente chiamare o inviare una mail, aspettare in-linea\attendere la risposta, sperare che l'ufficio sia aperto e che l'operatore sappia rispondere;
• Con A.I. una chatbot o un assistente virtuale basato su A.I. può rispondere istantaneamente a migliaia di domande contemporaneamente, 24 ore su 24, 7 giorni su 7. Questo elimina tempi di attesa, rende l'informazione immediatamente disponibile e semplifica enormemente l'accesso per il cittadino. 6

Semplificazione: meno telefonate agli uffici, meno stress per il cittadino, più risorse liberate per il personale.

Ancora, si pensi all’analisi dei dati ai fini del miglioramento del servizio offerto:

• Senza A.I. gli operatori devono capire quali sono i problemi più frequenti nella comunicazione o dove i cittadini trovano difficoltà tale per cui si verifica un processo di realizzazione lento e spesso basato su indagini manuali;
• Con A.I. gli operatori vengono facilitati in quanto la stessa può analizzare enormi volumi di dati (feedback, domande frequenti, segnalazioni) per identificare automaticamente i "colli di bottiglia" nella comunicazione o nei servizi. Questo permette all'amministrazione di agire proattivamente per risolverli.

Semplificazione: non solo si risolvono i problemi, ma si anticipano, portando a una migliore progettazione dei servizi e una comunicazione più chiara fin dall'inizio.

1.2. Obiettivi

Il presente lavoro ha come obiettivo quello di analizzare e descrivere come le tecniche A.I. vengono maggiormente impiegate nei procedimenti amministrativi e nell’erogazione dei servizi pubblici in generale, prendendo come esempio di modello positivo l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (d’ora in avanti I.N.P.S.), e nel settore Giustizia in particolare, ove l’impiego delle suddette tecniche risulta fortemente limitato e prevalentemente a scopo di ricerca. In particolare, ci si prefigge di rilevare se l’impiego delle tecniche suddette sia effettivamente utile a semplificare i tempi e i processi dell’azione amministrativa (gestione dei servizi).

Particolare attenzione verrà riservata all’esame di un caso pratico, la Gestione automatica dei depositi, sita all’interno del Sistema Informatico Contenzioso Civile Distrettuale (da qui in poi indicato con l’acronimo S.I.CI.D.) adottato nel processo telematico civile, per rilevare la possibile utilità, in termini di semplificazione, dell’impiego dell’A.I. con riferimento alla riduzione dei tempi e delle procedure necessarie a svolgere l’accettazione degli atti processuali (procedimento para-giurisdizionale).

1.3. Motivazioni

Il tema dell’A.I., soprattutto in questo momento storico, è al centro dell’attenzione sociale in quanto, è in grado di offrire interventi di supporto all’attività umana in diversi ambiti (sanità, imprenditoria, amministrazione, giustizia ecc.). In particolare, oltre alla sua forza attrattiva, per quello che concerne il lavoro di questa tesi, anche in conformità alle recenti riforme introdotte sull’impiego delle tecniche di A.I. nelle procedure amministrative e para-giurisdizionali, si pensa che l’impiego delle medesime sia in grado di rendere più efficiente la procedimentalizzazione dell’attività della P.A. in generale e in particolare quella strumentale all’esercizio dell’attività giurisdizionale. Tale obbiettivo, trae origine dalle gravi problematiche, in termini di eccessiva burocratizzazione e quindi di cattivo impiego delle risorse disponibili in rapporto ai costi 7 economici e di tempo, di cui è affetto il sistema processuale italiano, ormai da tempo oggetto dell’attenzione dell’U.E.

1.4. Percorso di lavoro

Per la realizzazione del presente lavoro di tesi si è fatto uso di fonti e di approcci di lavoro di ricerca diversi. In riferimento all’analisi dell’impiego delle tecniche A.I. al servizio della P.A. in generale, si è proceduto attraverso:

• La raccolta e l’elaborazione dei dati provenienti dalla dottrina (per lo più saggistica);
• La raccolta e l’elaborazione dei dati estrapolati dalle comunicazioni e dai reportage ufficiali realizzati dalle Istituzioni Pubbliche;
• La raccolta e l’elaborazione dei dati provenienti dalle testate giornalistiche on line;
• L’impiego delle nozioni apprese personalmente (sostentamento di corsi di formazione e di aggiornamento, partecipazioni a seminari e convegni dedicati al tema dell’A.I.).

Per la trattazione dell’analisi dell’impiego delle tecniche A.I. nel settore giustizia, al materiale sopra elencato, si aggiunge l’analisi dei dati raccolti dall’impiego degli applicativi utilizzati per il raccordo delle attività di cancelleria con le attività tipicamente giurisdizionali (in ambito personale professionale-lavorativo). In tale fase si è utilizzata la piattaforma S.I.CI.D. e in particolare, attraverso la realizzazione di immagini e video-riprese sul funzionamento della sezione Gestione Depositi e Gestione Automatica Depositi, si è proceduto a raccogliere dati, successivamente utilizzati per stilare, attraverso diagrammi, i tempi di realizzazione dell’attività di accettazione atti manuale, rispetto alla c.d. accettazione degli stessi in automatico come dal grafico che segue. Di seguito si rileva il percorso svolto tramite diagramma (Figura 2).

Figura 2 Percorso di lavoro svolto. Diagramma creato a mezzo Claude. 8

1.5. Struttura dell’elaborato

La tesi è strutturata in quattro capitoli. Nel primo capitolo introduttivo sono definiti gli obiettivi del lavoro di tesi e il percorso di lavoro seguito per raggiungerli. Il secondo capitolo è dedicato alla ricostruzione storica dell’apparato burocratico fino ad arrivare allo sviluppo del c.d. New Public Management (da qui in poi indicato con l’acronimo N.P.M.). Tale capitolo si concentra sulle problematiche legate alla burocrazia che si ripercuotono sul rendimento della P.A. (in termini di efficienza dei servizi anche con riferimento al fattore tempo) e che ci si attende di superare attraverso l’applicazione in chiave modera dei postulati del N.P.M. Con il terzo capitolo si presenta, infatti, il progresso tecnologico che ha coinvolto la P.A. a partire dagli anni ’90 per poi focalizzarsi sul fenomeno della digitalizzazione e sull’impiego delle tecniche di A.I. Il quarto capitolo è invece incentrato sulla rilevazione degli impieghi concreti delle tecniche A.I. all’interno della P.A., rilevando le principali applicazioni utilizzate dalle P.A. tra cui il Ministero della Giustizia. In particolare, ci si concentrerà sul modello INPS, presentato come esempio ottimale di approccio positivo in relazione alla ritrosia di quest’ultimo. Infine, si analizzerà la gestione automatica dei depositi ponendo in evidenza l’effettivo apporto di tale applicazione in relazione al risparmio di tempo e di risorse impiegate. Da ultimo si concluderà il lavoro rappresentando una panoramica del percorso svolto, dei risultati attesi e di quelli ottenuti. 9

Capitolo secondo

Burocrazia e semplificazione

2.1. P.A. e burocrazia: il modello weberiano

Per P.A. si intende il complesso degli enti e degli organi (amministrazione in senso soggettivo) 2 che attraverso processi e procedimenti predeterminati agiscono per il perseguimento dell’interesse pubblico (amministrazione in senso oggettivo). In tal senso, la P.A. è da intendersi 3 sia come organizzazione (visione statica) che, come azione, (visione dinamica). Infatti, guardando alla struttura organizzativa, apparato, si può rilevare la suddivisione della stessa in aree specializzate destinate ad essere ricoperte da personale qualificato e assegnato ad uno specifico ruolo in relazione alle proprie capacità e competenze, reclutato per lo più attraverso concorso pubblico (art. 97 Cost.). Con riferimento all’azione amministrativa, invece, si rilevano le modalità dell’agire pubblico, caratterizzata da procedimentalizzazione e orientamento al perseguimento in concreto dell’interesse pubblico secondo i principi dell’efficacia, dell’efficienza (buon andamento) dell’economicità, della trasparenza, della proporzionalità (sacrificio minimo dell’interesse privato) e secondo i canoni della partecipazione e della collaborazione (art. 1 l. 241/90).

L’organizzazione pubblica e l’azione amministrativa sono accomunate dalla predeterminazione di metodi, tipi e processi ex lege (art. 97 Cost.).

Quanto descritto, rappresenta la fotografia della c.d. burocrazia moderna di matrice weberiana. 4 5

Dalla concezione della suddivisione del potere politico (tradizionale, carismatico, razionale-Con tale accezione ci si riferisce all’ente. In particolare, tenendo come punto fermo la classificazione effettuata dal 2 legislatore con il testo unico del pubblico impiego all’art. 1 punto 2, la giurisprudenza, anche in coerenza con la normativa europea da cui derivano i concetti di impresa pubblica ed organismo pubblico, ha delineato i caratteri della pubblicità propri di un ente che possa definirsi PA: a) esistenza di un sistema di controlli pubblici; b) partecipazione dello Stato o altro Ente pubblico alle spese di gestione; c) costituzione su iniziativa pubblica; d) esistenza di un potere di direzione in capo ad un ente pubblico; e) ingerenza di un ente pubblico nella nomina degli organi di vertice. Per un approfondimento di veda Perrotta G., La pubblica amministrazione: definizione, principi, struttura e profili di criticità, riv. Diritto & Diritti, 10/05/2012, su https://www.diritto.it/la-pubblica-amministrazione-definizione-principi-struttura-e-profili-di-criticita/

L’elaborazione di tale concetto nasce al fine di superare le criticità rivolte all’individuazione in concreto dell’ente Pubblica 3 Amministrazione, ponendo l’attenzione sul tipo di attività svolta in relazione al perseguimento del pubblico interesse. Ne consegue che, anche in accordo alla teoria di matrice europea dell’assorbimento, un ente privato, benché mantenga tale natura, possa essere considerato come una PA in relazione all’esercizio di un certo tipo di attività di pubblico interesse ed essere. Per un approfondimento si veda CLARICH M., Manuale di diritto amministrativo, Il Mulino, 2023

Spesso, si è soliti accostare al termine burocrazia un’accezione negativa tesa a rappresentare la lentezza dei 4 procedimenti amministrativi e la ferrosa catena dei passaggi intermedi dell’organizzazione amministrativa. Per un approfondimento si veda VASSO G., La burocrazia costa più di 180 mld al Paese, L’identità, 29/01/2024, su https://www.lidentita.it/burocrazia/

GIOISI A., Teoria classica della burocrazia e processi di modernizzazione della Pubblica Amministrazione, Aracne, I 5 edizione, 2007, Roma 10 legale) fondato sul rispetto della legge, Weber delinea il tipo ideale di burocrazia come diretta 6 7 espressione del potere politico razionale-legale aventi le seguenti caratteristiche: 8

• Ordine legale basato su leggi astratte;
• Gerarchia;
• Concorso pubblico/reclutamento meritocratico;
• Sapere specializzato/tecnico;
• Controllo dell’operato/rendimento.

Sostanzialmente, Weber, all’indomani della diffusione della democrazia di massa delinea la burocrazia secondo regole e caratteristiche in grado di assicurare la stabilità nel tempo della democrazia stessa e quindi, in grado di garantire il rispetto dell’uguaglianza e dell’imparzialità. 9 10 Allo stesso tempo, però, il modello burocratico così come d