L'Autorità Nazionale Anticorruzione - Tesi

Università degli Studi di Cagliari

Facoltà di Scienze Economiche, Giuridiche e Politiche

Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle Relazioni Internazionali - Classe L-36

L’Autorità Nazionale Anticorruzione

Tesi di Laurea di Supervisore

Denis Pittalis Prof. Piras Paola

A.A. 2020/2021

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Università degli Studi di Cagliari

Facoltà di Scienze Economiche, Giuridiche e Politiche

Corso di Laurea in Scienze Politiche e delle Relazioni Internazionali - Classe L-36

L’Autorità Nazionale Anticorruzione

The National Anti-corruption Authority

Tesi di Laurea di Supervisore

Denis Pittalis Prof. Piras Paola

A.A. 2020/2021

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Sommario

• Introduzione p.7
• L’Autorità Nazionale Anticorruzione.
• 1. La diffusione della corruzione a livello internazionale e in Italia. p.8
• 2. L’istituzione della C.I.V.I.T. ex d.lgs. n.150 del 2009 e il percorso verso la creazione di un sistema di prevenzione. p.12
• 3. L’istituzione dell’A.N.AC. p.17
• 4. La natura di autorità amministrativa indipendente. p.21
• 5. Poteri e funzioni. p.29
• 6. Lo stato dell’arte: riflessioni sui risultati maturati. p.33
• 7. Il dibattito sul futuro dell’Autorità e le proposte di modifica nel PNRR. p.36
• Bibliografia. p.38

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Introduzione

Il lavoro ha come oggetto la natura dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, i suoi compiti, i poteri e le funzioni nell’ambito di un percorso di ricostruzione a partire dall’istituzione della CIVIT ad oggi.

Si rifletterà sul sistema di prevenzione della corruzione nel nostro ordinamento giuridico e sui risultati raggiunti.

Considerate le modifiche disegnate nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza si esaminerà il dibattito in essere e le preoccupazioni emerse.

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L’Autorità Nazionale Anticorruzione

• 1. La diffusione della corruzione a livello internazionale e in Italia.
• 2. L’istituzione della C.I.V.I.T. ex d.lgs. n.150 del 2009 e il percorso verso la creazione di un sistema di prevenzione.
• 3. L’istituzione dell’A.N.AC.
• 4. La natura di autorità amministrativa indipendente.
• 5. Poteri e funzioni.
• 6. Lo stato dell’arte: riflessioni sui risultati maturati.
• 7. Il dibattito sul futuro dell’Autorità e le proposte di modifica nel PNRR.

1. La diffusione della corruzione a livello internazionale e in Italia

Nell’attuale dibattito sociale, il fenomeno della corruzione occupa una posizione centrale. Cercare di qualificarla e definirla in un assunto generale è un compito assai arduo per via delle diverse prospettive in cui essa si pone ed è giusto analizzarla sotto un profilo delle conseguenze 1.

Questo fenomeno ha dei risvolti negativi, in primis se ci concentriamo sotto l’aspetto economico notiamo che produce una perdita delle risorse economiche pubbliche accrescendo in maniera esponenziale i già grossi debiti pubblici degli Stati, mina lo sviluppo economico e se ci si sposta sotto la lente dei diritti ecco che vi è una lesione del principio di libera concorrenza 2, diretta applicazione del principio di uguaglianza.

Sotto l’aspetto sociale crea sfiducia nelle istituzioni democratiche minando la loro stabilità e la tenuta dello stato di diritto, accelerando quel processo di crisi dello stato in cui siamo immersi da quasi settant’anni.

Sotto l’aspetto istituzionale-amministrativo viene meno l’etica pubblica quale requisito essenziale per poter garantire maggior efficienza ed efficacia dell’amministrazione stessa, così facendo proliferare una cattiva gestione del potere 3.

1 Merloni F. e Vandelli L., La Corruzione amministrativa. Cause, prevenzione e rimedi, Passigli editori, Firenze, 2010, pp.73-78.

2 Cfr. Parisi N., Il ruolo dell’autorità nazionale anticorruzione. Una prospettiva sistematica in disaccordo con la vulgata opinio, DPCE, il Mulino, Bologna, Fascicolo 4 del 2020, p.4633.

3 La c.d. maladministration, si veda Merloni F., Corruption and Public Administration: the Italian Case in a Comparative Perspective, Routledege, Londra, 2019, p.12. ed inoltre Cantone R. e Carloni E., La prevenzione della corruzione e la sua Autorità, in rivista ‘’Diritto Pubblico’’, il Mulino, Bologna, Fascicolo 3 del 2017, p.909.

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Per queste principali ragioni gli Stati hanno gradualmente maturato la consapevolezza di dover creare veri e propri sistemi anticorruzione, superando le tradizionali modalità di intervento di carattere repressivo.

Dapprima la Convenzione dell’Unione Europea del 26 maggio 1997 che cerca di combattere i fatti corruttivi nei quali sono coinvolti funzionari pubblici, successivamente nello stesso anno, viene approvato dall’O.C.S.E. un ulteriore Trattato 4 5.

Sempre in ambito europeo nel 1999 vengono adottate due Convenzioni che definiscono in maniera più chiara la lotta alla corruzione, non solo impegnando gli Stati Membri a adottare misure più stringenti ma costituendo di fatto un organismo di vitale importanza nella lotta alla corruzione quale il Group d’Etats contre la corruption (GRECO).

Gli anni 2000 si aprirono con la consapevolezza di non poter più sottovalutare il fenomeno corruttivo 6 per le motivazioni già osservate: con l’adozione nel 31 ottobre 2003 a Merida dell’United Nation Convention Against Corruption (U.N.C.A.C.) per la prima volta, a livello mondiale, si affrontò il tema sulla prevenzione 7 della corruzione e non il suo esclusivo contrasto.

Ecco che queste furono 8 recepite da diversi Stati compreso il nostro paese, il quale mostrò un elevato ritardo nella ratifica degli stessi producendo criticità in seno al sistema di prevenzione della corruzione.

Non è un caso che in questi anni l’opinione pubblica espresse un’accezione negativa del sistema sociale italiano, producendo di fatti un’idea verso l’estero di un’Italia corrotta 9.

Ed è proprio la percezione nell’opinione pubblica a fornirci uno strumento di misurazione 10 <<soggettivo>> che aiuta ad esprimere un feedback nelle politiche da adottarsi per il contrasto e la prevenzione della corruzione, registrando il fatto per cui più vi è vero contrasto più la percezione muta in positivo 11.

Essa può essere misurata con degli indici di cui il più famoso è il Corruption Perception Index (CPI) stilato da un’O.N.G., la Transparency International, la quale costruisce una classifica delle nazioni in seno alla percezione che si 12 ha della corruzione nei vari stati.

Secondo Cantone esso è un <<rilevatore affidabile>> 13 poiché produce effetti reali nell’economia – attraendo o allontanando investitori – e nella società – aumentando o diminuendo la fiducia 14 presso le istituzioni.

4 Cfr. Parisi N., Il ruolo dell’autorità nazionale anticorruzione, pp.4631-4632.

5 Il 27 gennaio 1999 viene adottata a Strasburgo la Convenzione penale sulla corruzione, ed il 4 novembre dello stesso anno, sempre a Strasburgo, viene adottata la Convenzione Civile. Cfr. Cantone R., Il sistema della prevenzione della corruzione, Giappichelli, Torino, 2020, pp.3-5.

6 <<Today, the underplaying of corruption is, at least to some extent, behind us, not least because of the 2003 UNCAC>>, vedi Merloni F., op.loc. cit. p.1.

7 Cfr. Cantone R. e Carloni E., op.loc.cit. pp.142-143.

8 Le convenzioni del 1999 sono state recepite ad esempio dagli U.S.A., esclusa ovviamente la UNCAC promossa dall’ONU e per cui vi sono tutti gli Stati mondiali (ad oggi in 186 hanno ratificato). Cantone R. op.loc.cit. p.6.

9 Idem, op.loc. cit. pp.8-11.

10 Idem, op.loc. cit. p.44.

11 Cfr. Cantone R. e Carloni E., Percezione della corruzione e politiche anticorruzione, in rivista online www.penalecontemporaneo.it del 19 febbraio 2019, p.2.

12 Attribuendo un punteggio per ogni singolo stato, da 0 a 100, dove 0 indica la fattispecie del paese corrotto e 100 indica la fattispecie del paese senza corruzione.

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Notiamo sin da subito che i paesi europei sono nel vertice della classifica, di cui i paesi nordici presentano un ranking molto elevato.

Andando ad analizzare i singoli stati europei, notiamo che più o meno tutti si attengono sulla stessa linea con leggeri miglioramenti nel corso del tempo.

Peculiare è il caso italiano, che seppur detenendo un ranking di 53 punti e collocandosi al 52° posto su 180 nel mondo e 20° posto su 27 nei paesi dell’Unione Europea 15, nel corso dell’ultimo decennio ha 16 scalato le classifiche raggiungendo posizioni adeguate rispetto al passato, recuperando di fatto 11 punti nel periodo che va dal 2012 al 2020 dove è stata frequente la mano del legislatore nel creare un sistema di prevenzione della corruzione.

Tutto ciò denota e rimarca il fatto che le politiche anticorruzione varate in Italia sono state di vitale importanza nella percezione che l’opinione pubblica detiene per la corruzione 17.

Un buon metodo per analizzare la percezione, inoltre, è misurare il grado di trasparenza che il sistema possiede: ecco che dove vi si presenta maggior corruzione vi si è in presenza di minor trasparenza e viceversa, costituendo 18 di fatto un rapporto inversamente proporzionale.

Non è un caso che le politiche che gli stati attuano per prevenire i fatti corruttivi siano di incremento della trasparenza.

Nel caso specifico italiano, notiamo che dalla L. n. 241 19 del 1990 sino al recente d.lgs. n.97 del 2016 sono stati fatti progressi e le misure hanno contribuito a rendere il paese meno corrotto rispetto agli anni precedenti.

Analizzando il fenomeno corruttivo più a fondo, notiamo che i settori dove prolifera maggiormente la corruzione siano quelli dove vi è maggior investimento di denaro pubblico: non è un caso che i grandi eventi culturali o sportivi – quali ad esempio Expo o Olimpiadi – e le grandi opere infrastrutturali 20 quali il Mose di Venezia, facciano emergere indagini per corruzione o ancora, in generale, il settore dei Contratti Pubblici sia un ambiente pervaso da fenomeni corruttivi 21.

Altresì è giusto far notare come questi, nei settori delicati, possano essere soltanto limitati al minimo e non del tutto eliminati 22, per via delle ingenti risorse che fanno gola a tanti malfattori.

13 Cantone R. spiega il motivo fornendo tre aggettivi, ossia l’utilità, la bontà e la robustezza. Si veda Cantone R. e Carloni E., op.loc. cit. p.1.

14 Idem, op.loc.cit. p.1.

15 Dati riferiti all’anno 2020 e presi dal portale www.transparency.org.

16 Sempre dati prelevati dal portale www.transparency.org riferiti all’anno 2020.

17 Cfr. Cantone R. e Carloni E., Percezione della corruzione, cit.p.2.

18 Cfr. Carloni E., Alla luce del sole, cit. p.501.

19 Cfr. Cantone R. e Carloni E., La prevenzione della corruzione e la sua Autorità, in rivista ‘’Diritto Pubblico’’, il Mulino, Bologna, Fascicolo 3 del 2017, p.924. Inoltre, vedi Gallone Giovanni, Tra misure preventive e strumenti di contrasto: la via italiana all’anticorruzione, in federalismi.it dell’ottobre 2016, p.81.

20 Cfr. Merloni F. op.loc. cit. pp.128-129 ed inoltre Cfr. Parisi N., Il ruolo dell’autorità nazionale anticorruzione. Una prospettiva sistematica in disaccordo con la vulgata opinio, DPCE, il Mulino, Bologna, Fascicolo 4 del 2020, p.4652.

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Non solo è bene capire i settori in cui essa prolifera, ma anche il contesto istituzionale.

È ben noto che il fenomeno corruttivo è in auge se vi si presenti un sistema legislativo e giudiziario assai debole 23.

Infatti, paesi come Sudan del Sud, Congo, Corea del Nord, Venezuela ed Afghanistan 24 oltre che collocarsi nelle ultime posizioni della classifica stilata dalla Transparency International, sono le nazioni più corrotte al mondo dove si fa fatica a definirle con l’accezione di <<Stato di diritto>> ed affermare che vi sia un sistema giudiziario equo, arbitrale e terzo.

Essere pienamente consapevoli della proliferazione della corruzione contribuisce a migliorare il sistema di prevenzione della corruzione di un paese e di tutta la comunità internazionale 25: è ciò che l’Italia ha fatto nell’ultimo decennio.

21 Cfr. Racca G.M., Dall’Autorità sui contratti pubblici all’Autorità Nazionale Anticorruzione: il cambiamento del sistema, in rivista ‘’Diritto Amministrativo’’, Atena alta edizione, Roma, fascicolo 2, 2015, p.2.

22 Idem, op.loc. cit.

23 Cfr. Musacchio V., Prevenzione e repressione nella lotta alla corruzione nella pubblica amministrazione, Rivista giuridica del Mezzogiorno, il Mulino, Bologna, fascicolo 1-2, 2012, p.320.

24 Dati riferiti all’anno 2020 e presi dal portale www.transparency.org.

25 Sul punto vi è una spiegazione molto sistemica di Parisi N., Il ruolo dell’autorità nazionale anticorruzione. Una prospettiva sistematica in disaccordo con la vulgata opinio, DPCE, il Mulino, Bologna, Fascicolo 4 del 2020, pp.4632.

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2. L’istituzione della C.I.V.I.T. ex d.lgs. n.150 del 2009 e il percorso verso la creazione di un sistema di prevenzione

Per poter comprendere al meglio il sistema di prevenzione della corruzione creatosi in Italia, è bene riflettere sulla normativa prodotta nel corso degli anni, in particolare due riforme importanti che precedono l’istituzione vera e propria dell’Autorità Nazionale Anticorruzione ex d.lgs. n.90 del 2014, ovvero il d.lgs. n.150 del 2009 26 e la legge n.190 del 2012 27.

Riforme che sono state il frutto della costante produzione normativa a livello internazionale: dapprima la U.N.C.A.C., all’art. 6 co.1 previse che gli stati contraenti dovessero dotarsi di una Autorità Anticorruzione 28 e successivamente il 2 luglio del 2009, il GRECO sottopose l’Italia ad una procedura di primo e secondo livello di valutazione che la condannava per non aver ancora provveduto all’istituzione di un’Autorità che gestisse il fenomeno della prevenzione della corruzione e rilevava quanto il paese stesso avesse problemi nell’attuare pratiche di contrasto alla corruzione in seno a settori nevralgici 29 in cui la corruzione prolifera particolarmente.

Vi è da precisare, inoltre, che l’Italia prima di sottoscrivere nel 2003 la Convenzione di Merida, aveva istituito un organo che avrebbe dovuto occuparsi di prevenzione della corruzione ovvero l’Alto Commissario 30.

L’esperienza di questo organo monocratico fallì immediatamente: dapprima si ebbe un notevole ritardo nel varare 31 un regolamento governativo che lo istituisse, successivamente questo organo con scarne funzioni e competenze veniva cancellato con un decreto-legge 32 trasferendo tutti i suoi poteri alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, la quale con proprio decreto istituì un altro organismo quale il Servizio Anticorruzione e Trasparenza (SAeT) che svolgeva funzioni di studio ed analisi del fenomeno corruttivo insieme al compito di predisporre annualmente 33 un piano per la trasparenza.

Questo organismo però, presentava il requisito della dipendenza dal potere politico per via della sua istituzione nell’ambito del Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP), dipendente a sua volta dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, e di certo non poteva essere considerata rispettata la Convenzione di Merida e le valutazioni del GRECO.

Non solo, la sua dipendenza era anche di tipo economico, ove le risorse erano di trasferimento ed insufficienti, e le risorse umane, quali il personale, lo erano altrettanto.

Il primo vero intervento legislativo che iniziò a porre un sentiero nella costruzione di un vero sistema di prevenzione della corruzione fu il d.lgs. n.150 del 2009 varato dall’allora governo Berlusconi sotto diretta iniziativa del Ministro per la Pubblica Amministrazione, Renato Brunetta.

Questa riforma non solo è stata il frutto delle pressioni derivanti dal contesto internazionale succitato, ma la sua ratio è da ricercarsi sia nel momento storico in cui operava il governo italiano – la crisi economica e finanziaria del 2008 – sia nel momento in cui il paese chiedeva un vero modello di efficientamento della Pubblica Amministrazione.

26 <<Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni.>>, G.U. 31 ottobre 2009, n.254.

27 Oppure <<Legge Severino>>, quale ministro della Giustizia sotto il governo di Mario Monti, concernente <<Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione.>>, G.U. 13 novembre 2012, n.265.

28 Cfr. Merloni F., op.loc. cit. p.30.

29 Sul punto Idem, op.loc. cit. p.30. Inoltre, in Cantone R. e Merloni F., La nuova autorità nazionale anticorruzione, Giappichelli, Torino, 2015, pp.12-13.

30 Sul punto concernente l’Alto Commissario per la prevenzione ed il contrasto della corruzione, si veda Cantone R., Il sistema della prevenzione della corruzione cit. pp.304-305 ed inoltre, Giuffrè F. a cura di Nicotra I. A., L’Autorità Nazionale anticorruzione. Tra prevenzione e attività regolatoria, Giappichelli, Torino, 2016, pp.26-27.

31 Quasi due anni dopo tramite il d.P.R. n.258 del 2004, idem, op.loc. cit.

32 D.l. n.112 del 2008, idem, op.loc. cit.

33 Idem, op.loc. cit.

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