Immunità parlamentari in prospettiva comparata: i casi inglese, spagnolo e italiano

Corso di laurea in Scienze politiche

‘Elaborato finale’

Le immunità parlamentari in prospettiva comparata: i casi inglese, spagnolo e italiano

Docente Tutor Candidato
Leonardo Martilotti
prof. Anna Margherita Russo
matricola 185503

Russo Anna Margherita
07.05.2020 09:03:25 UTC

Anno Accademico 2018/2019

È un’eterna esperienza che ogni uomo che dispone di potere è indotto ad abusarne: egli va fino al punto in cui trova una limitazione.
(Montesquieu C.L.)

Indice

• Introduzione ................................................................................... 5
• Capitolo 1 ........................................................................................ 7
• L’evoluzione delle prerogative parlamentari nell’ordinamento inglese .............................................................................................. 7
• 1. Introduzione del concetto di Parliamentary Privileges, origini ed evoluzione .................................................................................................... 7
• 2. Freedom of speech and debate ............................................................... 9
• 2.1 I proceedings in Parliament ................................................................ 9
• 2.2 Disciplina anglosassone sulla diffusione all’esterno dei resoconti parlamentari ............................................................................................... 10
• 2.3 I rimedi per gli individui soggetti a diffamazione .............................. 11
• 2.4 I resoconti dei procedimenti in Parlamento ....................................... 12
• 3. Freedom from arrest ............................................................................ 14
• Capitolo 2 ...................................................................................... 16
• Le prerogative parlamentari nell’ordinamento spagnolo ....... 16
• 1. Introduzione ......................................................................................... 16
• 2. L’inviolabilidad (Art.71.1 C.E.) ........................................................... 18
• 2.1 Contenuto e limiti ............................................................................. 18
• 2.2 Ambito materiale dell’insindacabilità ................................................ 20
• 2.3 Ambito funzionale dell’insindacabilità .............................................. 21
• 3. Inmunidad (Art.71.2 C.E.) ................................................................... 22
• 3.1 Contenuto ......................................................................................... 24
• 3.2 Ambito temporale ............................................................................. 25
• 3.3 I concetti di imputado, inculpado e procesado ................................... 26
• 4. Il caso catalano ..................................................................................... 28
• Capitolo 3 ...................................................................................... 37
• Le immunità parlamentari nell’ordinamento costituzionale italiano .......................................................................................... 37
• 1. La nascita dell’articolo 68 Cost. ........................................................... 37
• 1.1 Le ‘critiche’ della dottrina e le proposte di modifica dell’art. 68 Cost. prima del 1993 ........................................................................................... 39
• 2. La riforma del 1993: il contesto e l’iter legislativo ............................... 40
• 3. Il nuovo articolo 68 .............................................................................. 41
• 3.1 L’insindacabilità per le opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio della funzione parlamentare ....................................................................... 43
• 3.2 Il concetto di nesso funzionale .......................................................... 46
• 3.3 L’inviolabilità del parlamentare: le autorizzazioni ad acta ................ 49
• 4. Considerazioni sulla riforma del 1993 .................................................. 52
• Conclusioni ................................................................................... 55
• Bibliografia ................................................................................... 57
• Sitografia ...................................................................................... 59

Introduzione

L’oggetto di questo elaborato è l’analisi delle immunità parlamentari in prospettiva comparata, utilizzando come case study l’ordinamento britannico, quello spagnolo e quello italiano. L’obiettivo è quello di comparare l’istituto nei singoli ordinamenti per rilevarne differenze e omogeneità.

I motivi della scelta di questo argomento risiedono soprattutto nel voler conoscere i dettagli di un tema non molto dibattuto nella quotidianità ma che riveste, invece, una rilevanza fondamentale nei sistemi costituzionali democratici soprattutto alla luce delle differenze e similitudini riscontrabili tra i vari Paesi analizzati. Nella scelta del tema vi è, certamente, la curiosità di conoscere in quali casi e circostanze i parlamentari sono tutelati e quando invece possono essere posti davanti ad un processo penale.

Il lavoro è suddiviso in tre capitoli. Nel primo capitolo vengono analizzati gli aspetti principali dei Parliamentary Privileges presenti nell’ordinamento britannico, la loro origine e la loro evoluzione nel corso della storia, con particolare riferimento alle due tipologie di immunità, ovvero freedom of speech e freedom from arrest ed al concetto di proceedings in Parliament.

Il secondo capitolo si concentra sull’ordinamento spagnolo e le rispettive immunità quali sancite dall’art. 71, c.1, c.2 della Costituzione spagnola, la inviolabilidad e la inmunidad evidenziando i loro rispettivi contenuti, limiti ed ambiti materiali e funzionali di applicazione, i concetti di imputado, inculpado e procesado ed i rapporti esistenti tra questi. L’ultimo paragrafo è dedicato all’esposizione del caso riguardante il procés sobiranista catalano, le controversie tra lo Stato centrale ed alcuni esponenti della Generalitat de Catalunya sul tema riguardante le immunità parlamentari, con particolare riferimento a quelle sancite dall’Unione europea ed il loro rapporto con la giustizia spagnola.

Nel terzo capitolo viene posta l’attenzione sull’ordinamento costituzionale italiano, unico caso in cui assistiamo ad una riforma per quanto riguarda l’articolo della Costituzione che sancisce le immunità parlamentari, quindi analizzeremo l’art. 68 Cost. nella sua forma originaria, i motivi e l’iter che hanno portato alla riforma dello stesso nel 1993, per poi spostarci sul nuovo e ancora oggi vigente art. 68 Cost. e rispettive immunità quali l’insindacabilità per le opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio della funzione parlamentare e l’inviolabilità e le annesse autorizzazioni ad acta.

Capitolo 1

L’evoluzione delle prerogative parlamentari nell’ordinamento inglese

1. Introduzione del concetto di Parliamentary Privileges, origini ed evoluzione

I Parliamentary Privileges possono essere definiti come: “La somma dei diritti peculiari di cui gode collettivamente ciascuna Camera del Parlamento…e singolarmente i membri di ognuna di esse, in assenza dei quali questi ultimi non potrebbero svolgere le loro funzioni.”¹

L’origine di questi privilegi è da ricercare nell’avvio del percorso costituzionale in Inghilterra e quindi del parlamentarismo.² Bisogna, però, partire dall’epoca medioevale quando vi fu la necessità di estendere i privilegi della Corona ai singoli partecipanti delle assemblee feudali che diventarono luoghi chiave per la chiusura di accordi tra le parti, per assicurare loro protezione da eventuali attacchi provenienti da privati.

I “privilegi parlamentari” nascono, quindi, come istituto di protezione da parte della Corona. Presto questo divenne uno strumento di garanzia del Parlamento per far valere la propria indipendenza e libertà contro gli altri poteri dello Stato. Su queste basi il Parlamento inglese costruì un sistema di garanzie che daranno vita ai Parliamentary Privileges. Negli ordinamenti di common law, il termine “privilegio parlamentare” indica sia i diritti, i poteri e le immunità speciali che spettano al Parlamento, come entità collettiva, sia quelli che spettano ai singoli parlamentari in quanto tali.³

Importante da ricordare è che i privilegi sono strettamente legati al mandato parlamentare, ciò è quanto sancito dal Privilege of Parliament Act del 1603. Il privilegio è ritenuto un elemento fondamentale per il giusto funzionamento della democrazia. Il rapporto Parlamento – Corti è centrale nell’ambito del privilege, i due organi per quanto sancito dalla separazione dei poteri non interferiscono l’uno nel campo di competenza dell’altro, applicando una sorta di auto-limitazione reciproca, e allo stesso tempo mantengono la classica funzione di interpretazione delle norme dell’ordinamento.

Al Parlamento, in quanto fonte consuetudinaria, spetta, in ogni caso, la decisione per l’applicazione in concreto del privilegio. Alle Corti, invece, in quanto giurisprudenza, spettano il compito di individuare l’esistenza del privilegio invocato e, se vi è la possibilità di attuarlo per il caso in questione. Il privilegio parlamentare nella sua forma individuale prevede due libertà: la libertà di parola e l’insindacabilità per le opinioni espresse e i voti dati (freedom of speech) ed il divieto di arresto nel corso di procedimenti civili (freedom from arrest).

¹ T. Erskine May, Treatise on The Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, 21st ed., Butterworths, London, 1989, p. 69. Traduzione nostra.

² Cfr. D. Ragone e M. Troisi, Parliamentary Privileges, Origini dell’istituto e trattamento economico, in P. Caretti, M. Morisi e G.T. Barbieri, Lo status di membro del Parlamento in prospettiva comparata, Ricerca, giugno 2012.

³ Cfr. S. Pasetto, Regno Unito, Il regime di tutela, in P. Passaglia, L’insindacabilità delle opinioni espresse dai parlamentari, con contributi di E. Bottini, C. Guerrero Picó, S. Pasetto e M. T. Rörig, redatto dall’Area di Diritto Comparato, 2014.

2. Freedom of speech and debate

Il freedom of speech è il primo dei privilegi ad essere riconosciuto dalla storia costituzionale inglese oltre a coincidere con la conquista della piena autonomia da parte del Parlamento inglese nei confronti della Corona. La fonte principale di questo privilegio è di tipo legislativo; l’art. 9 del Bill of Rights del 1698, sancisce:

“[…] la libertà di parola e di dibattiti o procedura in Parlamento, non possono essere poste sotto accusa o discusse in nessuna Corte, e in nessun altro luogo fuori del Parlamento…”

Il freedom of speech si contraddistingue per il suo ampio campo d’applicazione, in particolare il privilegio viene applicato per le opinioni e i voti espressi dai parlamentari all’interno del Parlamento e nell’ambito dei proceedings in Parliament.

2.1 I proceedings in Parliament

In un primo momento con l’espressione “proceedings in Parliament”, si faceva riferimento alle attività svolte durante i lavori parlamentari. Nel 1938 grazie al Report presentato dalla Select Committee on the Official Secrets Act si ebbe una prima definizione del concetto di “proceeding” come segue: “tutto ciò che venga detto o fatto da un parlamentare nell’esercizio delle sue funzioni in qualità di membro di una commissione… così come tutto ciò che venga detto o fatto all’interno di ciascuna Camera nel corso dei lavori parlamentari.”⁴

Tale concetto subisce, però, nel corso del tempo, diverse modifiche tra cui, nel 1970 con la proposta del Joint Committee on Publication of Proceeding in Parliament vennero incluse le comunicazioni dei parlamentari ai membri del governo. Negli ultimi anni a partire dal Report del 1999 pubblicato dalla Joint Committee on Parliamentary Privileges si è delineata la tendenza ad estendere il carattere qualitativo della prerogativa a tutte le attività svolte all’interno dell’aula da parte di un parlamentare in modo tale da rafforzare tale privilegio.

Nel Report a tal proposito possiamo leggere che questo approccio è utile: “al fine di garantire che le opinioni politiche espresse dal parlamentare al di fuori delle aule e delle procedure parlamentari strettamente intese, come quelle manifestate nei rapporti con il proprio collegio elettorale, non siano coperte da alcuna prerogativa.”⁵

Venivano, quindi, escluse dalla copertura dell’insindacabilità le azioni dei parlamentari al di fuori delle aule.

⁴ Cfr. D. Ragone e M. Troisi, Parliamentary Privileges, Origini dell’istituto e trattamento economico, cit.

⁵ Sulla relazione del Joint Committee si veda P.M. Leopold, Report of the Joint Committee on Parliamentary Privilege, in Public Law, 1999, p. 604 ss., Traduzione nostra.

2.2 Disciplina anglosassone sulla diffusione all’esterno dei resoconti parlamentari

Suscita particolare interesse la disciplina che l’ordinamento inglese dedica alla diffusione all’esterno dei resoconti parlamentari, in quanto quest’azione è strettamente legata al potere generale del Parlamento “to control its own affairs”. A tal proposito “ciò che viene detto o fatto in Parlamento nell’esercizio delle sue funzioni legislative non può essere contestato altrove e non può essere fatto noto senza incorrere nella violazione del privilegio”⁶.

Esempio lampante è un caso del 1813 dove il parlamentare Creevey, membro della Camera dei Comuni, decise di inviare la relazione esatta di un suo intervento presso la Camera richiedendo che questa venisse pubblicata poiché un giornalista aveva pubblicato notizie errate in merito al suo discorso (dove egli muoveva un’accusa contro un privato). Creevey venne giudicato colpevole per aver reso pubblico quanto affermato presso la Camera e a nulla servì la sua richiesta di riconoscimento dell’insindacabilità.

Per quanto riguarda le affermazioni eventualmente ingiuriose o diffamatorie è la stessa Camera a provvedere alla pubblicazione di questi documenti riguardanti sia l’attività parlamentare sia l’attività di indirizzo politico del governo. La fonte disciplinante è il Parliamentary Papers Act del 1840 nel quale viene sancito che nel caso in cui i “report, paper or votes”, diffusi tramite stampa, siano autorizzati dalle Camere stesse, queste ultime possono bloccare i procedimenti civili e penali che li riguardano.

Paradossalmente l’ampia portata dell’insindacabilità lascia scoperta dal privilegio la pubblicazione di atti parlamentari in attività assembleare da parte dello stesso parlamentare. Proprio per questo motivo la Camera dei Comuni in diverse occasioni non ha potuto opporsi a condanne inflitte ai loro membri per aver appunto pubblicato propri discorsi contenenti accuse diffamatorie contro cittadini privati.

⁶ Report 1999 Joint Committee on Parliamentary Privilege, Chapter 5: Control by Parliament over its affairs, Traduzione nostra.

2.3 I rimedi per gli individui soggetti a diffamazione

Quando le Corti stabiliscono che una questione rientra nell’ambito di applicazione del privilegio, si rimette al Parlamento il potere di decidere sul caso. Le misure di tutela a favore dei cittadini che sentono di esser soggetti ad una diffamazione sono poco incisive poiché questi individui non detengono diritto di replica. I cittadini lesi, essendo figure esterne al Parlamento possono tentare di inviare una petizione allo stesso o cercare di convincere il parlamentare a ritirare l’affermazione in questione.

Dall’altra parte i parlamentari dovrebbero usare la loro libertà di espressione con cura, specialmente nei casi in cui vengono imputate intenzioni o comportamenti disonorevoli nei confronti degli individui al di fuori del Parlamento, che non hanno diritto di replica.

Con il Defamation Act del 1996, il parlamentare che avrebbe voluto citare a giudizio un terzo per diffamazione, poteva rinunciare al privilegio per esibire come fonte di prova gli atti parlamentari per difendere la propria persona e dimostrare la correttezza delle sue azioni. Questa disciplina venne, però, criticata sin da subito in quanto agendo secondo il Defamation Act, la prerogativa dell’insindacabilità sarebbe posta all’interesse del singolo e non dell’intera assemblea.

L’abolizione di tale disciplina venne proposta nel 1999 nel Report presentato dalla Joint Committee on Parliamentary Privilege, in cui si richiedeva che la rinuncia del privilegio fosse possibile solo nel caso di una previa dichiarazione da parte del parlamentare all’intera Assemblea di appartenenza. Inoltre, al paragrafo 73 del Report si legge che la rinuncia può essere possibile “quando non vi sono dubbi sul fatto che il membro o altra persona che rilasci la dichiarazione sia esposta di conseguenza a rischio di responsabilità legale.”⁷

⁷ Report of the Joint Committee on Parliamentary Privilege, 1999, Chapter 2, freedom of speech and article 9 of Bill of Rights, par. 73, Traduz