Fenomeno dell'abusivismo edilizio in Italia

Università telematica Pegaso

Corso di laurea in Ingegneria civile (L-7)

Insegnamento di Tecnica e pianificazione urbanistica

Il fenomeno dell’abusivismo edilizio in Italia

Relatore: Chiar.mo Prof. Alessio Ruggiero

Candidato: Ferdinando Verardi Matr. 0702200117

Anno Accademico 2024 - 2025

Indice

Ringraziamenti .......................................................................................................................................

Obiettivo della Tesi ................................................................................................................................

– Capitolo 1 Strumenti della pianificazione ed il governo del territorio. ............................................ 5

1.1 Pianificazione territoriale ed urbanistica: nozioni generali e aspetti caratterizzanti. ................. 5

1.2 Le finalità della pianificazione urbanistica. ............................................................................... 2

– 1.3 Il Piano Regolatore Generale (P.R.G.) - L. n. 1150 del 1942 ................................................. 3

– Il fenomeno dell’abusivismo. Capitolo 2 .......................................................................................... 6

2.1 Definizione di abusivismo, tra fabbisogno abitativo e speculazione. ........................................ 6

2.2 Analisi dei dati sull’abusivismo edilizio in Italia. ...................................................................... 8

2.3 I fabbricati ‘’fantasma’’............................................................................................................ 11

– Capitolo 3 Lo strumento in sanatoria per eccellenza: il condono edilizio ...................................... 14

3.1 Il Condono. ............................................................................................................................... 14

3.2 Il primo condono edilizio: Legge 28 febbraio 1985, n. 47 ....................................................... 18

3.3 Il secondo condono edilizio: Legge 23 dicembre 1994, n. 724 ................................................ 19

3.4 Il terzo condono edilizio: Legge 24 novembre, n. 326. ............................................................ 20

– – Capitolo 4 Il D.P.R. 380/2001 e s.m.i. art. 36 .............................................................................. 22

4.1 Il Testo Unico Edilizia D.P.R. 380/2001 e s.m.i. ..................................................................... 22

4.2 L’art. 36 del D.P.R. 380/2001. ................................................................................................. 27

4.3 Decreto Salva Casa: non è un condono ma muta il concetto di abuso edilizio ........................ 28

– Capitolo 5 Casi studio ..................................................................................................................... 29

‘’Abbatti l’abuso – 5.1 Analisi Dossier Legambiente: I numeri delle (mancate) demolizioni nei comuni italiani’’ ............................................................................................................................. 29

5.2 Analisi demolizione ecomostro Torre Melissa (KR) .............................................................. 35

…………………36

5.3 Criminalità e abusivismo: Il Bunker di Zagaria ..........................………………

Conclusioni. ....................................................................................................................................... 39

Bibliografia. ....................................................................................................................................... 40

Capitolo 1 – Strumenti della pianificazione ed il governo del territorio

1.1 Pianificazione territoriale ed urbanistica: nozioni generali e aspetti caratterizzanti

La pianificazione urbanistica può essere definita come quel processo che porta allo sviluppo e l'attuazione di una specifica organizzazione dello spazio. Quando parliamo di spazi, sia che si tratti di aree che circondano un'abitazione o di luoghi di lavoro, o magari della distribuzione degli spazi interni di un edificio, o il posizionamento dell'illuminazione, sia naturale che artificiale, gli ingressi, le uscite e altri servizi essenziali, l'obiettivo non è solo quello di soddisfare esigenze funzionali, ma anche estetiche. Questi aspetti, nel loro insieme possono essere considerati come una vera e propria parte integrante della pianificazione urbanistica, che mira a organizzare il territorio e gestire in modo efficiente gli spazi dell’abitato. Essa si conforma a quanto previsto dall'articolo 4 della legge n. 1150 del 1942. Secondo questa visione, la pianificazione urbanistica si attua tramite l'adozione di piani regolatori territoriali, piani urbanistici comunali e normative riguardanti l'attività edilizia.

Sebbene si riferisca all'intero territorio nazionale, la pianificazione urbanistica rappresenta solo una componente della complessa gestione del territorio. Essa svolge funzioni di monitoraggio riguardo le trasformazioni del territorio. Per realizzare questa attività, si avvale di diverse disposizioni incluse in vari strumenti urbanistici, alcuni dei quali possiedono una natura normativa, mentre altri hanno carattere puramente provvedimentale. ‘’automatica’’.

Un processo di pianificazione efficace non può essere inteso come un'operazione. Questa disciplina implica, infatti, una serie di analisi e valutazione che costringono noi professionisti coinvolti a una profonda immersione nel contesto, nei costumi, nei codici locali e negli aspetti distintivi del territorio in cui operiamo.

La pianificazione richiede un'accurata valutazione di tutte le caratteristiche specifiche del territorio che si intende sviluppare. Questo comporta, ad esempio, l'analisi di fattori fondamentali come la tipologia del suolo, il clima e la vegetazione, se l'area è situata in una zona alluvionale, e quali risorse sarebbero necessarie per intervenire sul terreno in modo efficace. L'obiettivo non è quello di adattare l'ambiente alle esigenze umane, ma piuttosto di stabilire attività che rispettino e valorizzino le caratteristiche naturali del luogo. 1

1.2 Le finalità della pianificazione urbanistica

L'urbanistica comprende una serie di linee guida e strumenti pubblici volti a gestire le trasformazioni territoriali, sia su larga scala che nei contesti urbani. Fortemente collegata alla pianificazione economica, essa mira a migliorare la qualità della vita attraverso un utilizzo delle risorse che risulti intelligente, equo e sostenibile, garantendo così il benessere collettivo per il futuro. Per raggiungere questi obiettivi, è necessario utilizzare strumenti capaci di coordinare i cambiamenti dello spazio fisico, sia a livello di sistemi che di localizzazioni, mantenendo la flessibilità delle scelte nel tempo, sia quelle pianificate che quelle dettate dalle circostanze. Inoltre, è essenziale garantire la trasparenza nelle decisioni e nelle motivazioni che le supportano, elemento essenziale per un processo consapevole e condiviso che riguarda un bene comune come il territorio.

La pianificazione urbanistica non segue dunque un processo standardizzato né automatico, ma si ispira a una visione ecologica che privilegia la conoscenza locale, personale e applicata, rispetto a quella decontestualizzata e astratta.

In sintesi, tra le principali funzioni e obiettivi della pianificazione urbanistica possiamo elencare i seguenti:

• Promuovere un ordinato sviluppo del territorio;
• Garantire che i processi di cambiamento siano conciliabili con la sicurezza/tutela dell’integrità fisica e con l’identità storico-culturale del territorio;
• Implementare il benessere e la salubrità degli insediamenti umani; 2
• Minimizzare l'impatto degli insediamenti sui sistemi naturali e sull'ambiente (interventi di riduzione e mitigazione degli impatti);
• L’implementazione per lo promuovere sviluppo della qualità ambientale, architettonica e sociale del territorio;
• Pianificare e prevedere l'uso del suolo solo in assenza di altre opzioni valide.

1.3 Il Piano Regolatore Generale (P.R.G.) - L. n. 1150 del 1942

Durante l’anno scolastico 2013/2014, percepii l’importanza già in occasione del tirocinio formativo, di questo strumento urbanistico. Tale intuizione era generata dal fatto che ogni intervento degno di nota ricadente nel territorio passava in primis per la sua consultazione. Il piano regolatore generale comunale difatti è uno strumento urbanistico utilizzato per regolare l'attività edificatoria all'interno di un territorio comunale e, in base alla normativa vigente, ogni comune italiano è tenuto a dotarsene.

Esistono casi in cui può essere adottato congiuntamente da più comuni; in tali situazioni prende il nome di piano regolatore generale intercomunale. Questa tipologia di P.R.G. è stata presentata per la prima volta con la legge 25 giugno 1865, n. 2359. Nel corso del periodo fascista, la legge 17 agosto 1942, n. 1150 ha riformato l'istituto, modificandone sostanzialmente le caratteristiche e denominandolo "piano regolatore generale", estendendone la validità all'intero territorio comunale.

Sebbene non obbligatorio, richiedeva un livello di attuazione successivo, con l'introduzione della zonizzazione del territorio in aree. Tra gli anni Sessanta e Novanta, sono state apportate importanti modifiche che hanno reso obbligatoria l'adozione del P.R.G. solo per i comuni elencati nei decreti del Ministero dei Lavori Pubblici emanati nel corso degli anni. Alcune disposizioni in materia sono state poi integrate nel D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267. Attualmente, pur non essendo obbligatorio per tutti i comuni, dove la legge lo preveda, questi devono nominare i progettisti entro tre mesi dalla data in cui sorge tale obbligo e adottare il piano nei successivi dodici 3 mesi, presentandolo poi alla regione di appartenenza per l’approvazione entro due anni dal decreto che ne ha disposto l’obbligatorietà.

Il P.R.G. ha validità a tempo indeterminato, fino a quando non viene sostituito o modificato.

Le principali normative urbanistiche che disciplinano il P.R.G. sono le seguenti:

• Legge n. 1150 del 1942, capitolo III;
• Legge n. 1187 del 1968;
• Legge n. 765 del 1967;
• Legge n. 94 del 1982;
• Decreto dei lavori pubblici numero 1444/1968.

Il Piano Regolatore Generale (P.R.G.) ha l’obiettivo di organizzare l’assetto del territorio comunale e pianificare lo sviluppo delle varie aree, incluse quelle urbane e periurbane. Questo processo avviene in conformità con le direttive stabilite dal piano territoriale di coordinamento e nel rispetto dei vincoli esterni esistenti. In effetti, il piano regolatore generale include le seguenti informazioni:

• Le principali arterie di comunicazione, che possono essere stradali, ferroviarie o navigabili;
• La suddivisione della zona di competenza in aree omogenee;
• Le norme attuative;
• Le zone dedicate a edifici pubblici;
• I vincoli paesaggistici e di carattere storico-culturale.

L’attuazione delle disposizioni previste nel piano regolatore è affidata ai piani attuativi, che vengono elaborati specificamente per rispondere a questa necessità. I documenti progettuali necessari per la realizzazione del P.R.G. includono i seguenti elementi:

• Elaborati grafici progettuali;
• Una relazione tecnica generale;
• Norme Tecniche di Attuazione (acronimo N.T.A.); 4
• Elaborati di analisi;
• Elaborati di inquadramento.

La cartografia utilizzata per rappresentare il territorio comunale nel P.R.G. ha una scala che varia da 1:25000 a 1:10000; per le aree urbane, invece, la scala è compresa tra 1:5000 e 1:2000.

Il procedimento, riassunto in pochi step, con cui viene approvato il P.R.G. è il seguente:

• Il documento viene adottato tramite delibera del consiglio comunale;
• Viene divulgato nell’Albo Pretorio per 30 giorni;
• Il P.R.G., con eventuali osservazioni, viene inviato in Regione;
• La Regione, attraverso i suoi uffici, esamina il documento per approvare o meno il P.R.G.;
• Il provvedimento con cui si adotta il P.R.G. viene pubblicato sulla gazzetta ufficiale.

Un esempio di piano regolatore generale storico, sviluppato ben prima della prima legge del 1942, risale al 1883 nel Comune di Roma. Già nel 1873, infatti, il primo piano regolatore di Roma, divenuta capitale del Regno d'Italia, approvava l’espansione già in atto e gettava le basi per i futuri interventi di “riqualificazione” dei quartieri del centro storico. Il concetto di un moderno sviluppo urbano, come auspicato da Quintino Sella, prevedeva la creazione di quartieri caratterizzati da edifici maestosi, ampi viali, musei, università, biblioteche e strutture pubbliche, trasformando la capitale in un modello europeo. Numerose opere pubbliche furono collocate in città e realizzate con il supporto finanziario dello Stato, tra cui il Policlinico, il Palazzo di Giustizia, l'Accademia delle Scienze, Piazza d’Armi, caserme e l'Ospedale Militare del Celio. 5

– n. 1 - Archivio Capitolino online stralcio P.R.G. di Roma Capitale del 1883

Capitolo 2 – Il fenomeno dell’abusivismo

2.1 Definizione di abusivismo, tra fabbisogno abitativo e speculazione

Analizzare e descrivere il fenomeno dell'abusivismo edilizio è un compito complesso, non tanto per la vastità e complessità delle normative che lo hanno influenzato nel tempo, quanto per la difficoltà di affrontare il tema in modo oggettivo, senza lasciarsi influenzare da opinioni o pareri personali. Anche un'analisi puramente tecnica può rischiare di essere condizionata da considerazioni soggettive, contravvenendo così ai principi dei nostri codici deontologici. Prima di approfondire la questione, è utile fornire una definizione precisa e realistica di questo fenomeno, così da offrire uno strumento chiaro e comprensibile per tecnici, operatori del settore e lettori desiderosi di approfondire le dinamiche.

L'abusivismo edilizio, un problema particolarmente presente in Italia, si riferisce all'alterazione arbitraria dell'uso di un diritto, come riportato dai principali dizionari italiani, e rappresenta la pratica di costruire edifici o realizzare opere in assenza o in violazione delle autorizzazioni urbanistiche necessarie. Questo termine comprende molteplici significati, 6 poiché può indicare non solo la violazione di chi costruisce senza rispettare le leggi, ma anche il risultato concreto di queste costruzioni irregolari che, pur essendo presenti sul territorio, non sono state oggetto di sanzioni.

Secondo il vocabolario Treccani, l’abusivismo edilizio è definito come l’attività edilizia realizzata in violazione delle norme urbanistiche, ossia in assenza di concessioni edilizie o altri tipi di permessi, oppure in difformità rispetto a quanto prescritto in essi. Il fenomeno è strettamente legato al fabbisogno abitativo, che in Italia è in costante crescita dal dopoguerra. La popolazione italiana, infatti, è passata da circa 45 milioni di abitanti nel 1945 a quasi 59 milioni oggi. Tra gli anni Cinquanta e Sessanta, con un Paese ancora prevalentemente rurale, si è verificata un'enorme espansione edilizia e un rapido processo di industrializzazione. Questo contesto ha favorito il ricorso all’abusivismo edilizio, che rispondeva alle nuove esigenze abitative con tempi e costi inferiori rispetto alle costruzioni legittime, spesso sfruttando manodopera irregolare e aggirando le procedure previste per legge.

Questa evoluzione ha reso l’abusivismo edilizio un fenomeno diffuso e radicato, le cui conseguenze si riflettono non solo sulla qualità del territorio, ma anche sulla sicurezza e il decoro urbano. Nonostante i numerosi tentativi di contrastarlo attraverso normative e provvedimenti di sanatoria, il fenomeno continua a rappresentare una sfida per le amministrazioni locali e per la pianificazione urbanistica del Paese. Per lo più, l’abusivismo era gestito nella maggior parte dei casi dalla criminalità organizzata. In sostanza questa costante necessità abitativa ha portato in gran parte alla nascita del fenomeno dell’abusivismo edilizio.

Concetto di abusivismo edilizio, cosiddetto per ‘’necessità’’, che secondo il nostro Ordinamento giuridico non esiste. Difatti un'importante sentenza della Corte di cassazione in materia di abusivismo edilizio (vds. per tutti Cass. pen., sez. III, 7 maggio 2010, n. 17533 e Cass. pen., Sez. III, 19 gennaio 2018, n. 2280), cui la giurisprudenza amministrativa si attiene (vds. T.A.R. Campania, NA, sez. IV, 22 maggio 2013, n. 2676), la sentenza 7 Cass. pen., Sez. "III, 29 settembre 2022, n. 36823 infatti ribadisce quanto non risulti soddisfacente agli amministratori pubblici desiderosi di ampliare il proprio consenso elettorale: “L’abusivismo edilizio di necessità semplicemente non esiste”.

A rafforzare questo concetto, ritroviamo tra le tante: Sez. 3, n. 2280 del 24/11/2017: è ‘’non configurabile l’esimente dello stato di necessità in quanto, pur essendo ipotizzabile un danno grave alla persona in cui rientri anche il danno al diritto all’abitazione, difetta in ogni caso il requisito dell’inevitabilità del pericolo’’.

In tema di abusi edilizi e ambientali, la possibilità di invocare la scriminante dello stato di necessità, nel caso specifico rappresentata dalla mancanza di un'abitazione, sembra essere esclusa dal fatto che il rischio di un danno grave alla persona può essere evitato richiedendo, nel caso di un terreno edificabile, l'autorizzazione