Dipendenti pubblici e performance - Focus Regione Siciliana

Facoltà di scienze politiche corso di laurea magistrale in relazioni internazionali LM 52 tesi di laurea

Dipendenti pubblici e performance

Focus Regione Siciliana

Laureanda Relatore

Claudia La Rocca Chiar.mo Prof. Roberto De Rosa

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Anno accademico 2019-2020

Indice

1………………………………………………………………………………… pag. 3

Prefazione ………. pag. 8

Capitolo I - I dipendenti delle Pubbliche Amministrazioni in Italia

1.1 Dipendenti pubblici in Italia da Nord a Sud…………………………………………. pag. 8

1.2 Dipendenti delle P.A. fra le Regioni italiane………...……………………. pag. 12

1.3 Dipendenti regionali fra le Regioni italiane……………………………….. pag. 16

………...………………………... pag. 26

Capitolo II - Focus: la Regione Siciliana

2.1 Dipendenti regionali in Sicilia: il peccato originale……………………. pag. 26

2.2 Dipendenti regionali in Sicilia: normativa e documenti di programmazione…………………………………………………………………. pag. 28

2.3 Dipendenti regionali in Sicilia: i numeri……………………………… pag. 42

2.4 Il caso dei dirigenti regionali in Sicilia……………………………….. pag. 51

………….................. pag. 55

Capitolo III - Valutazione delle performance in Sicilia

3.1 Misurazione e …………..... pag. 55

Valutazione della performance: normativa statale

3.2 Sistema di misurazione e valutazione della perfomance regionale…….... pag. 63

3.3 Applicazione della misurazione e valutazione delle performance in Sicilia…...…………………………………………………………………….. pag. 79

3.4 Applicazione delle norme sulla misurazione e valutazione delle performance nelle regioni italiane…………………………………………………………. pag. 82

3.5 Relazione sulle performance…………………………………………. pag. 87

……………………………………………………... pag. 93

Conclusioni

Prefazione

“Trovare una forma di associazione che protegga e difenda con tutta la forza comune la persona e i beni di ciascun associato, mediante la quale ognuno unendosi a 2 tutti non obbedisca tuttavia che a se stesso e resti libero come prima”, con queste parole il filosofo svizzero Jean-Jacques Rousseau, all’interno dell’opera Il contratto sociale, pubblicato nel 1762, descrive il Patto Sociale che ha determinato la nascita della società civile e dello stesso Stato democratico.

Di fatto, secondo la concezione filosofico-politica del contrattualismo, che vede fra i protagonisti - e con le rispettive differenze di pensiero - anche i filosofi J. Locke e T. Hobbes, l’individuo cede parte della propria libertà, al fine di veder tutelati i propri diritti, la propria libertà e vita, attraverso un patto tra gli stessi individui, quindi tra governati e governanti.

Per di più, secondo Rousseau, riprendendo poi il concetto di sovranità enunciato nella suddetta opera “solo la volontà generale può dirigere le forze dello Stato secondo il fine della sua istituzione, che è il bene comune”.

Quanto sopra esposto, malgrado le diffusa carenza di consapevolezza da parte dei cittadini e le storture del sistema che si verificano e amplificano nel corso degli anni - alimentando così percezioni distorte, nonché il progressivo allontanamento tra Stato-apparato e Stato-comunità - ha il fine di ricordarci quale dovrebbe essere il senso della parola Stato, ovvero, detto con parole semplici, quell’unione di persone - parte di un popolo - che stabiliscono delle regole condivise, le attuano e ne garantiscono l’applicazione, attraverso i propri rappresentanti politici, l’apparato amministrativo-burocratico e gli organi giudiziari, al fine di erogare servizi, tutelare e garantire i diritti, perseguire il cosiddetto “bene comune”.

Si evidenzia che nella società le diverse questioni di interesse dell’opinione pubblica, c.d. issues, parte di quella che è definita “agenda sistemica”, per gli stessi individui dovrebbero essere oggetto di attenzione da parte dei “governanti”, che dovrebbero così inserire le stesse nell’”agenda istituzionale”. In realtà, solo una piccola parte di issues riceverà la considerazione sperata, rientrando così dell’agenda di intervento, che sarà oggetto del processo di policy.

Ma come può definirsi la “Politica Pubblica”? 3

Secondo il politologo Thomas Dye le politiche pubbliche rappresentano "qualsiasi cosa un governo scelga di fare o di non fare", specificando che tale decisione viene presa da funzionari ed agenzie statali, mentre William Jenkins definisce tali politiche come “un insieme di decisioni interrelate”, anche non volute ma parte di un processo (quindi non frutto di una scelta), mettendo quindi in risalto che è molto difficile che un governo possa risolvere un problema con una singola decisione.

Ma il contributo maggiore fornito dalle teorie di Jenkins riguarda il mettere in luce che le politiche pubbliche rappresentano il comportamento del governo finalizzato ad uno scopo, motivo per cui, il raggiungimento o meno di detto fine costituisce il “metro” per procedere ad una valutazione delle politiche messe in atto, della loro efficacia e della congruenza rispetto ai mezzi utilizzati per raggiungerlo.

Infine, in questo contesto si può aggiungere il contributo dell’economista James Anderson, che arricchisce i pensieri di Dye e Jenkis, affermando che per politica pubblica si deve intendere "un certo corso d'azione che un attore o un gruppo di attori segue al fine di gestire un problema o una questione di specifico interesse", mettendo così in mostra che dette politiche non consistono solo nel risultato di diverse decisioni, ma coinvolgono anche molteplici attori, ovvero decision makers, anche appartenenti a diverse organizzazioni governative.

In questo contesto assumono un ruolo centrale e determinante gli apparati burocratici, che rappresentano di fatto la più importante organizzazione della società, considerata sia l’ampia discrezionalità nell’assumere decisioni conferita ai funzionari dello Stato e delle altre Pubbliche Amministrazioni, nonché l’accesso alle risorse utili al raggiungimento dei fini dettati dalle politiche pubbliche definite dal governo.

Per tali ragioni, l’apparato burocratico, allo scopo di ottemperare alle sue funzioni in modo efficace, ha la necessità di avere, oltre al presupposto di un’etica professionale, un mandato chiaro, nonché l’indipendenza rispetto alle interferenze dei politici o dei gruppi clientelari. Questi requisiti si riscontrano, però, in contesti sociali in cui gli apparati burocratici e, più in generale, le Istituzioni godono di riconoscimento dalla società, mentre in condizioni di debolezza diventa più complesso il contenimento di pressioni esterne e di casi di corruzione.

Come recita la scheda tematica 2017 per il semestre europeo “Qualità della 4 Pubblica Amministrazione” la pubblica amministrazione riflette le basi istituzionali della gestione di un paese, risponde alle esigenze della società e funziona sulla base di strutture, processi, ruoli, relazioni, politiche e programmi di tipo organizzativo; influenza la prosperità economica sostenibile, la coesione sociale e il benessere umano; influisce inoltre sulla fiducia sociale e definisce le condizioni per la creazione di valore pubblico.

Da ciò si può chiaramente desumere che una P.A. funzionante, che rispetti i requisiti di efficacia, efficienza ed economicità, avrà delle refluenze positive e significative rispetto alla qualità della vita, quindi, al benessere dei cittadini.

Nel dettaglio, al fine di comprendere ciò che dovrebbe essere il metro di valutazione di una buona e sana Amministrazione, ricordando che in Italia è con la Legge 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i. Nuove norme sul procedimento amministrativo, con la quale si assiste al rinnovamento della Pubblica Amministrazione del Paese, vengono introdotte le citate caratteristiche sulla base del principio di buon andamento dell’Amministrazione 1 espresso dall’articolo 97 della Costituzione Italiana , infatti, l’art. 1 comma 1 della disciplina recita “L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza, secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai princípi dell'ordinamento comunitario”.

Nello specifico, si sintetizzano le definizioni delle suddette caratteristiche:

• Efficienza: il concetto di efficienza tecnica, che si distingue in efficienza tecnica ed efficienza allocativa, riguarda - nel primo caso - al processo di produzione pubblica, quindi i beni e servizi prodotti dall’attività pubblica (output) e si riferisce al rapporto fra detti risultati e una data quantità di risorse e mezzi impiegati (input); mentre, nel secondo caso, 1 Art. 97 Costituzione Italiana:

Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.

I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.

Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.

Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge. 5

• Definisce il grado di soddisfazione in rapporto al consumo di beni e servizi, rispetto alla produzione pubblica.
• Efficacia: il concetto di efficacia, invece, riguarda il rapporto fra risultati programmati e risultati raggiunti. A tal proposito, è possibile fare una distinzione tra efficacia intermedia, che riguarda i processi della P.A., ed efficacia finale, che si riferisce al riscontro sulla collettività.
• Economicità: il concetto di economicità si ritrova nella riduzione al minimo degli sprechi, quindi all’ottenimento dalle risorse disponibili, input, dell’output, ovvero il massimo dei beni e servizi prodotti.

Come sovente avviene, ciò che dovrebbe essere è distante da ciò che realmente è, così, il citato documento mostra l’Italia al penultimo posto fra i Paesi europei rispetto alla qualità percepita dei servizi pubblici, fatto che ci rende sempre più evidente che le politiche poste in essere dal legislatore nel corso degli anni non sono ancora sufficienti rispetto ai risultati auspicati o non pienamente applicate.

Fra le motivazioni che certamente incidono rispetto al rendimento della P.A. si individua il mancato sviluppo del potenziale umano. In Italia ad esempio si riscontra un invecchiamento del comparto dei dipendenti pubblici, infatti, come riportato nel predetto Schema, in alcuni paesi come Belgio, Spagna e Italia, fino al 45% dei funzionari pubblici andrà in pensione nei prossimi 15 anni.

Anche per questa ragione, uno dei fattori da prevedere è il reclutamento del personale, pianificando l’organico in modo da ingaggiare le persone meritevoli da collocare al posto giusto al momento giusto. Ma ciò non è sufficiente, si considera necessario cambiare letteralmente cultura nel pubblico impiego, promuovendo il lavoro di squadra, creando posti di lavoro stimolanti, che sappiano anche rispondere ad una realtà in continuo mutamento, mettere in piedi, quindi, un clima di collaborazione, coinvolgimento e gratificazione, nonché di responsabilizzazione rispetto alla capacità di raggiungere risultati, garantire la formazione permanente.

In relazione all’efficienza e funzionalità della Pubblica Amministrazione e alla luce di quanto rappresentato, la presente tesi intende, nell’ambito dei Capitoli I e II, mettere in 6 discussione alcuni pregiudizi che riguardano la consistenza del personale pubblico e la differenza fra regioni del Nord e regioni del Sud d’Italia, in particolare riguardo la Regione Siciliana, troppo spesso protagonista sul punto di articoli giornalistici e trasmissioni televisive.

Il Capitolo III, invece, oltre a delineare il quadro delle norme rispetto alla valutazione delle performance, vuole esaminare applicazione di detta normativa nell’ambito della Regione Siciliana.

Capitolo II dipendenti delle Pubbliche Amministrazioni in Italia

1.1 Dipendenti pubblici in Italia da Nord a Sud

I principali risultati del Censimento permanente delle istituzioni pubbliche 2017, pubblicato dall’Istat in data 17 dicembre 2019, ci mostra che su una platea di 12.848 istituzioni pubbliche censite, sono 3.516.461 le unità di personale che prestano servizio presso le stesse, di cui 3.321.605 dipendenti - pari al 94,5% del totale - mentre le restanti circa 195.000 unità – sono riferite a personale non dipendente, quindi occupato con altre forme contrattuali, ovvero contratti di collaborazione coordinata e continuativa o a 7 progetto, altri atipici e temporanei.

Si precisa, inoltre, in relazione al personale dipendente, che l’86% delle unità sono assunte con contratto a tempo indeterminato - ovvero 3.023.901 - mentre il restante 8,5% - quindi riferito a 297.704 unità - possiedono un contratto a tempo determinato.

Per di più, il predetto report Istat aggiunge che “considerando la distribuzione del personale in servizio nella Pubblica amministrazione, oltre la metà di quello dipendente (54,6%) è concentrato nell’Amministrazione centrale, che comprende, tra gli altri, il personale delle scuole statali e delle forze armate e di sicurezza. Il 19,8% dei dipendenti pubblici è occupato nelle Aziende o Enti del Servizio sanitario nazionale, l’11,3% nei Comuni (i quali rappresentano quasi i due terzi delle istituzioni pubbliche). Le altre forme giuridiche assorbono il restante 14,4% di dipendenti.”

Rispetto a quanto suddetto, si riportano di seguito le tabelle Istat: 8

Il Censimento aggiunge, inoltre, che l’indice dato dal rapporto tra dipendenti pubblici e popolazione residente è lievemente diminuito tra il 2011 e il 2017, passando da 4,8 a 4,7 dipendenti pubblici ogni 100 abitanti a livello nazionale.

In entrambe le tornate censuarie, la maggiore concentrazione di dipendenti pubblici si registra nei territori del Nord a Statuto speciale: regione Valle d’Aosta e Province autonome di Trento e Bolzano/Bozen (le uniche con più 7 dipendenti pubblici ogni 100 abitanti). La quota più bassa di dipendenti pubblici sulla popolazione residente si registra in Lombardia (3,8), 9 Campania e Puglia (4,2), Veneto (4,3).

In questo contesto si evidenzia che in Sicilia si registra il dato, per il 2017, di 5,2 dipendenti ogni 100 abitanti. Si riporta, pertanto, la tabella contenente i dati relativi a tutte le Regioni italiane:

Per maggiore chiarezza, in riferimento al prospetto 2.2 riportato, si ricostruisce il seguente grafico: 10

1.2 Dipendenti delle P.A. fra le Regioni italiane

In relazione al numero di dipendenti degli enti territoriali ed enti locali in Italia si 11 reputa interessante la ricerca pubblicata da Edoardo Frattola - Osservatorio conti pubblici italiani - Università Cattolica del Sacro Cuore. Infatti, l’articolo smentisce la tesi secondo la quale in Italia il rapporto fra numero di abitanti e i dipendenti pubblici sia maggiore al Sud rispetto che al Nord.

Nello specifico, lo studio, prendendo come riferimento il personale dipendente delle Regioni, (ex) Province, Città Metropolitane e Comuni, nonché aggiungendo i dipendenti delle società controllate dalle stesse - secondo i dati rispettivamente estrapolati dal Conto Annuale a cura della Ragioneria Generale dello Stato, relativi all’anno 2016, e dal dataset sulle partecipazioni detenute dalla P.A. pubblicato dal MEF per l’anno 2015 -, conta un totale di 670 mila dipendenti circa, di cui tre quarti appartengono direttamente agli enti territoriali e locali e un quarto alle società controllate.

Dunque, se si tiene conto che la Puglia mostra il rapporto di 7,5 dipendenti su 1000 abitanti e la Valle d’Aosta 48,6 sullo stesso numero di cittadini, viene dimostrato che non vi è alcuna corrispondenza fra l’elevato numero di dipendenti pubblici e l’area geografica degli stessi. A tal proposito si riporta il seguente grafico:

L’autore, infine, deduce che il luogo comune secondo il quale le regioni con un maggior numero di dipendenti pubbli