Cooperazione giudiziaria nell'UE: il ruolo della Procura Europea

Cooperazione giudiziaria nell’UE: il ruolo della Procura europea

Laureando Relatore

Leonardo Martilotti Prof. Francesco Battaglia

Cooperazione giudiziaria nell’UE: il ruolo della Procura europea

Facoltà di Scienze Politiche, Sociologia, Comunicazione

Dipartimento di Scienze politiche

Corso di laurea in Relazioni internazionali e istituzioni sovranazionali

Leonardo Martilotti

Matricola 1955619

Relatore

Francesco Battaglia

A.A. 2022-2023

A mia Mamma, forte come un mare in tempesta.

Indice

• Introduzione 1
• Capitolo I “Le esigenze di contrasto alla criminalità economica nell’Unione europea”
• La lotta ai reati finanziari in Europa. 3
• Le attività lesive del bilancio comunitario: frodi, irregolarità e corruzioni. 3
• Gli organismi per la lotta contro la frode pre-EPPO. 5
• Unità di Coordinamento della Lotta alle Frodi (UCLAF) – 1988 - 1999 5
• Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) – 1999 7
• L’evoluzione del regolamento: il Regolamento n. 883/2013. 10
• Il sistema collaborativo di OLAF. 12
• Le criticità dell’OLAF prima della Procura europea. 14
• Capitolo II “La Procura europea: istituzione, funzioni, prospettive”
• Il percorso che porta all’istituzione della Procura europea. 17
• Dal Corpus Juris al Libro verde della Commissione. 17
• La base giuridica per l’istituzione della Procura europea. 20
• La prima proposta di Regolamento della Commissione. 24
• I dubbi degli Stati membri. 29
• Il ricorso alla cooperazione rafforzata per l’istituzione della Procura europea. 31
• Il regolamento che istituisce la Procura europea: Regolamento 2017/1939. 33
• La Procura europea. 33
• Struttura e organizzazione. 33
• Ambito di competenza. 37
• Le norme relative alle indagini. 40
• Lo svolgimento delle indagini e le norme relative alle misure investigative. 43
• Garanzie procedurali. 48
• Diritti degli indagati e degli imputati. 48
• Il controllo giurisdizionale sugli atti procedurali. 49
• Protezione dei dati personali. 51
• Le relazioni della Procura europea. 52
• Procura europea – Eurojust. 53
• Procura europea – Europol. 53
• Procura europea – OLAF. 54
• Procura europea – autorità di paesi terzi e organizzazioni internazionali. 57
• Procura europea - Stati membri non partecipanti alla cooperazione rafforzata sull’istituzione dell’EPPO. 58
• Capitolo III “L’adeguamento italiano e le recenti attività della Procura europea”
• L’adeguamento dell’ordinamento italiano al Regolamento EPPO. 60
• La legge delega n. 117/2019. 60
• Individuazione dei candidati alle cariche di procuratore europeo e di procuratore europeo delegato. 61
• L’adeguamento dell’ordinamento giudiziario al Regolamento EPPO. 64
• L’adeguamento delle norme processuali al Regolamento EPPO. 66
• Il Decreto legislativo n. 9 del 2 febbraio 2021. 68
• Profili ordinamentali. 68
• Profili processuali. 72
• Le prime attività della Procura europea. 74
• Il Report del 2021. 74
• Il Report del 2022. 75
• Conclusioni 78
• Bibliografia 80
• Altri riferimenti 83

Introduzione

Nel contesto di una Europa sempre più interconnessa e di un’importanza crescente dell’integrità finanziaria, la lotta alle frodi che ledono il bilancio comunitario rappresenta una sfida di rilevanza sempre crescente nell’Unione europea, soprattutto considerando l’impatto economico e sociale che tali illeciti possono avere sul bilancio finanziario europeo e sulla comunità. In tale contesto, l’istituzione della Procura europea (EPPO) rappresenta un passo significativo verso una maggiore cooperazione transnazionale e un efficace perseguimento di tali reati finanziari a livello europeo.

La presente tesi si propone di esaminare il ruolo e le implicazioni della Procura europea nell’ambito della lotta alle frodi finanziarie, concentrandosi sul suo funzionamento, i suoi poteri e le sue interazioni con gli ordinamenti degli Stati membri e con le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’Unione europea.

L’elaborato, articolato in tre capitoli, affronta in maniera progressiva i temi chiave legati alla Procura europea, attraverso un’analisi approfondita delle attività lesive del bilancio comunitario, dei precedenti organismi di contrasto alle frodi, ossia, UCLAF e OLAF, fino alle proposte di regolamento che hanno portato all’istituzione dell’EPPO.

Il primo capitolo dell’elaborato approfondisce le attività lesive del bilancio comunitario, mettendo in evidenza l’importanza di un approccio coordinato a livello europeo per contrastare tali frodi finanziarie. Vengono, quindi, analizzati i precedenti organismi che hanno contribuito alla lotta alle frodi, ossia l’UCLAF e l’OLAF, evidenziando le criticità emerse da tali esperienze, le quali hanno fornito un contesto importante per comprendere la necessità di istituire una Procura europea che si occupi in prima persona della lotta alle frodi lesive del bilancio comunitario. 1

Il secondo capitolo si concentra sulla Procura europea, partendo dall’esame delle diverse proposte di regolamento fino ad approfondire la cooperazione rafforzata tra gli Stati membri, la quale ha portato all’effettiva istituzione della Procura europea. Inoltre, viene condotta un’analisi dettagliata delle competenze, delle procedure e delle disposizioni previste dal regolamento istitutivo dell’EPPO, al fine di comprenderne il funzionamento e la struttura organizzativa. Questo capitolo evidenzia, quindi, le opportunità che fornisce un approccio europeo unitario nella lotta alle frodi finanziarie.

Nel terzo capitolo viene posta l’attenzione sul processo di adeguamento dell’ordinamento giuridico italiano al Regolamento EPPO. Attraverso un’analisi approfondita si esaminano le misure adottate per garantire il corretto funzionamento della Procura europea in rapporto al nostro ordinamento. Nella parte finale del capitolo sono esaminati i report annuali dell’EPPO, i quali forniscono una panoramica dettagliata sulle attività svolte da tale istituzione durante il primo anno e mezzo di effettiva operatività, evidenziando l’efficacia delle azioni intraprese per contrastare le frodi lesive del bilancio comunitario.

Attraverso tale elaborato, si intende contribuire al dibattito sul miglioramento della lotta alle frodi finanziarie a livello europeo, fornendo un’analisi approfondita del ruolo e delle implicazioni della Procura europea. 2

Capitolo I

Le esigenze di contrasto alla criminalità economica nell’Unione europea

1. La lotta ai reati finanziari in Europa

1.1. Le attività lesive del bilancio comunitario: frodi, irregolarità e corruzioni

A seguito dell’istituzione del cd. “sistema delle risorse proprie” ed il completamento del mercato interno, la Comunità europea ha dovuto affrontare quelle azioni lesive del proprio bilancio, quali frodi e corruzione e, di conseguenza, realizzare misure per contrastare tali attività.

È necessario fare da subito una distinzione tra la frode e l’irregolarità. L’Unione europea contempla una definizione di frode che può essere applicata nella materia del diritto penale, secondo la quale “costituisce frode che lede gli interessi finanziari delle Comunità europee: a) in materia di spese, qualsiasi azione od omissione intenzionale relativa: all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazione o di documenti falsi, inesatti o incompleti cui consegua il percepimento o la ritenzione illecita di fondi provenienti dal bilancio generale delle Comunità europee o dai bilanci gestiti dalle Comunità europee o per conto di esse; alla mancata comunicazione di un’informazione in violazione di un obbligo specifico cui consegua lo stesso effetto; alla distrazione di tali fondi per fini diversi da quelli per cui essi sono stati inizialmente concessi; b) in materia di entrate, qualsiasi azione od omissione intenzionale relativa: all’utilizzo o alla presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti cui consegua la diminuzione illegittima di risorse del bilancio generale delle Comunità europee o dei bilanci gestiti dalle Comunità europee o per conto di esse; alla mancata comunicazione di un’informazione in violazione di un obbligo specifico cui consegua lo stesso effetto; alla distrazione di un beneficio lecitamente ottenuto, cui consegua lo stesso effetto”. Il concetto di frode, però, non è omogeneo in tutti i sistemi giuridici dei vari Stati membri, anzi, in alcuni, il termine non ha nessun significato giuridico.

Un’irregolarità, invece, è una violazione di norme e/o procedure che non comporta necessariamente un guadagno o un’intenzione di illeciti e viene definita come una “[…] irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestiti, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita”.

Le differenze tra le definizioni di frode e irregolarità sono utili a scindere le condotte illecite che, rispettivamente, si rilevano quali illeciti penali, oppure, come illeciti amministrati. Tuttavia, questa differenziazione non è inequivocabile, poiché è ben possibile che dietro l’irregolarità si celi una frode e, quindi, un reato.

Anche la corruzione può essere considerata un “caso speciale” di frode. Nell’ambito della sua definizione, si distinguono la corruzione passiva e quella attiva, ossia, l’essere corrotti e il corrompere qualcuno: dunque, “[…] vi è corruzione passiva quando il funzionario deliberatamente, direttamente o tramite un terzo, sollecita o riceve vantaggi di qualsiasi natura, per sé o per un terzo, o ne accetta la promessa, per compiere o per omettere un atto proprio delle sue funzioni o nell’esercizio di queste, in modo contrario ai suoi doveri di ufficio, che leda o che potrebbe ledere gli interessi finanziari delle Comunità europee”; mentre, “[…] vi è corruzione attiva quando una persona deliberatamente promette o dà, direttamente o tramite un terzo, un vantaggio di qualsiasi natura ad un funzionario, per il funzionario stesso o per un terzo, affinché questi compia o ometta un atto proprio delle sue funzioni o nell’esercizio di queste, in modo contrario ai suoi doveri d’ufficio, che leda o che potrebbe ledere gli interessi finanziari delle Comunità europee”.

Inizialmente, al fine di valutare l’estensione delle frodi, la Commissione prendeva come riferimento le notifiche ufficiali delle irregolarità da parte degli Stati membri, nonché delle indagini che ne scaturivano o sulle inchieste in corso. 5

2. Gli organismi per la lotta contro la frode pre-EPPO

2.1. Unità di Coordinamento della Lotta alle Frodi (UCLAF) – 1988 - 1999

Il movimento per contrastare il fenomeno delle frodi al bilancio comunitario prese forma a partire dal 1988, quando, a seguito di continue richieste da parte del Parlamento europeo sul tema, la Commissione europea istituiva l’Unità di Coordinamento della Lotta alle Frodi. L’UCLAF lavorava sotto la diretta responsabilità del Presidente della Commissione europea, il quale aveva il compito di coordinare l’azione degli Stati membri con i competenti uffici della Commissione ed assicurare l’assistenza necessaria al fine di combattere le frodi a livello sovranazionale.

Per diverso tempo, l’Unità di Coordinamento della Lotta alle Frodi ha svolto la propria attività all’interno di un sistema europeo i cui trattati istitutivi non prevedevano alcun istituto giuridico in tema di lotta alle frodi comunitarie. Solamente nel 1992, con il Trattato di Maastricht, la lotta alle frodi è stata collocata nell’ambito del cd. “terzo pilastro” e, con il nuovo art. 209A (oggi art. 280), veniva posto a carico degli Stati membri l’obbligo di adottare “[…] le stesse misure che [essi] adottano per combattere le frodi che ledono i loro interessi finanziari […]”, al fine di contrastare le attività lesive delle finanze comunitarie.

Successivamente alla nascita dell’UCLAF, sono state ampliate le competenze ed i settori in cui ella agiva. Su iniziativa del Parlamento europeo, nel 1995, vi è stato un ampliamento delle risorse umane con l’impiego di ulteriori cinquanta funzionari, attribuendo loro nuove competenze, tra cui quella di svolgere indagini in maniera indipendente. Di riflesso, la Commissione, osservandone gli sviluppi, ha deciso di accentrare tutte le varie attività antifrode nell’UCLAF. Inoltre, su raccomandazione della commissione temporanea d’inchiesta del Parlamento europeo sul regime di transito comunitario, veniva concessa all’UCLAF la possibilità di partecipare ai procedimenti giudiziari.

Il ruolo dell’UCLAF è stato ulteriormente promosso con il Trattato di Amsterdam (1997) e, in particolare, con il Regolamento (CE, EURATOM) n. 2988/95 del Consiglio relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità e con il Regolamento (CE, EURATOM) n. 2185/96 del Consiglio relativo ai controlli e alle verifiche sul posto effettuati dalla Commissione ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee contro le frodi e altre irregolarità, delineando un quadro generale per le attività della Commissione, nonché per l’UCLAF, nella lotta contro la frode in tutti i settori del bilancio comunitario. 7

Nel 1998, la Corte dei conti della Comunità europea formulava delle osservazioni sull’operato dell’Unità in una relazione speciale, soffermandosi sulle criticità poste dalla medesima. In particolare, le critiche avanzate dalla Corte dei conti si dividevano in due categorie: da un lato, quelle relative all’efficienza dell’UCLAF ed al suo funzionamento in generale e, dall’altro, quelle riguardanti i suoi collegamenti con la Commissione e le relazioni con le autorità giudiziarie nazionali. Secondo la Corte dei conti, per un organismo come l’UCLAF, sarebbe stato fondamentale che il suo operato si basasse su principi di efficacia ed efficienza, al fine di raggiungere gli obiettivi per cui essa era stata istituita, nonché per ottenere maggiore fiducia dalle autorità investigative e giudiziarie degli Stati membri.

Tuttavia, nel caso di UCLAF, l’assetto giuridico in cui operava non era sufficientemente sviluppato da consentire il regolare svolgimento delle inchieste e, di conseguenza, tale organo appariva inefficace.

Il lavoro della Corte dei conti è stato dunque uno dei fattori principali che determinavano il Parlamento europeo a demandare alla Commissione l’istituzione di una nuova unità antifrode potenziata e, soprattutto, più indipendente. 9

2.2. Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) – 1999

A seguito della richiesta da parte del Parlamento europeo di istituzione dell’OLAF – Ufficio per la lotta antifrode – la Commissione europea, il 4 dicembre del 1998, avanzava la prima proposta relativa alla creazione di OLAF. Il 28 aprile 1998, la Commissione, con la Decisione 1999/352/CE, CECA, EURATOM, istituiva ufficialmente l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e ne definiva l’organico.

A seguito di tale decisione, venivano adottati altri atti, tra cui: l’Accordo Interistituzionale del 25 maggio 1999 tra il Parlamento europeo, il Consiglio dell’Unione europea e la Commissione delle Comunità europee relativo alle indagini interne svolte dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ed un Comitato di esperti indipendenti, Seconda Relazione sulla riforma della Commissione:

Cfr. art. 201, Trattato di Lussemburgo del 1970. 1

Definizione ripresa dall’art. 1, par. 1, lett. a) della Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee – GU C 316 del 27 novembre 1995. 2

Definizione ripresa dall’art. 1, par. 2 del Regolamento (CE, EURATOM) n. 2988/95 del Consiglio del 18 dicembre 1995 relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità. 3

Definizione ripresa dagli artt. 2 e 3 del primo protocollo della Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee – (GU C 313 del 23 ottobre 1996). 4

Comitato di esperti indipendenti, Seconda Relazione sulla riforma della Commissione: “Analisi delle prassi attuali e proposte per affrontare la cattiva gestione, le irregolarità e la frode”, Volume II, 10 settembre 1999, pp. 139-141. 5

UCLAF (acronimo francese): Unité de Coordination de la Lutte Anti-Fraude. 6

Comitato di esperti indipendenti, Seconda Relazione sulla riforma della Commissione, “Analisi delle prassi attuali”, cit., pp. 144, 146-149. 7

Relazione sull’indipendenza, il ruolo e lo status dell’Unità di coordinamento della lotta antifrodi (UCLAF) (Relazione speciale n. 8/98 della Corte dei conti sui servizi della Commissione incaricati specificamente della lotta alle frodi) (C4-0483/98) pubblicata nella Gazzetta Ufficiale C 230. 8