Economia delle aziende e delle amministrazioni pubbliche

economia delle aziende e delle

amministrazioni pubbliche

1° PARTE: ECONOMIA DELLE AZIENDE E DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE

LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE COME SISTEMA DI AZIENDE

la PA può essere interpretata come un insieme di aziende pubbliche, cioè organizzazioni che operarno con logihe proprie ma on finalità diverse rispetto

all'impresa privata (non profitto ma interesse collettivo)

definizione di AP secondo la SEC —> Sistema Europeo dei Conti Nazionali

istituzionali che producono beni e servizi non destinati alla vendita e destinati a

le amministrazioni pubbliche comprendono —>unità

soddisfare bisogni collettivi e individuali

e che sono finanziate principalmente tramite versamenti obbligatori (tributi) provenienti da altri settori

—> inoltre includono unità che svolgono una funzione di redistribuzione del reddito e della ricchezza

quindi la PA non opera secondo logiche di mercato, ma secondo logiche istituzionali e redistributive

le funzioni principali della PA sono:

produzione di servizi non di mercato —> sono servizi non venduti a prezzo di mercato ma erogati alla collettività (es: sanità, istituzione)

il valore non è determinato dal prezzo ma dall’utilità sociale

redistribuzione —> interviene sulla distribuzione di reddito e ricchezza —> tipico dello Stato sociale (welfare state)

il modello Weberiano (modello burocratico)

è il modello organizzativo tradizionale della PA, sviluppato tra fine ‘800 e inizio ‘900

è nato con gli stati nazionali moderni con il superamento delle monarchie assolute

perchè c’era la necessità di creare un apparato amministrativo stabile e impersonale

si sviluppa la burocrazia professionale come nuova classe

si è diffuso nei paesi europei con tradizione di diritto romano —> è un modello abbastanza uniforme tra i diversi stati

formalizzazione delle regole

è basato su: procedure standard

gerarchia organizzativa

i soggetti principali nel modello di Weber sono: cittadini —> esprimono i rappresentanti

politici —> definiscono gli indirizzi

pubblica amministrazione —> attua le decisioni

la PA è il soggetto tecnico-operativo tra politica e società

i principi fondamentali sono: i politici —> decidono gli obbiettivi

1. separazione tra politica e amministrazione —> l’amministrazione —> attua e gestisce 1

serve a garantire imparzialità ed efficienza operativa

autonomia —> la PA ha le proprie regole e propri criteri organizzativi

2. autonomia e neutralità della PA —> neutralità —> in origine era un comportamento etico imparziale

poi c’è stata un evoluzione e la PA deve operare in modo standardizzato,

indipendentemente dal governo —> la struttura non deve essere modificata dalla politica

la PA ha una propria razionalità interna

le attività amministrative si distinguono in:

atti —> decisioni formali

sequenze —> concatenazioni di atti

attribuzioni —> competenze assegnate

questi elementi costituiscono la procedura amministrativa —> la procedura deriva sempre da un atto politico (es: legge)

il rispetto delle regole

il sistema di controllo è basato sul controllo delle procedure —> si verifica: correttezza formale

non si controllano i risultati, ma il processo

crisi del modello burocratico

il modello burocratico entra in crisi perchè era pensato per attività semplici, stabili e formali

produzione di leggi giustizia

in origine la PA svolgeva soprattuto: trasferimenti finanziari alcune grandi opere pubbliche

difesa prevalenza di atti formali

questo inizialmente funzionava perchè era adatto a contesti semplici e stabili —> funzionava bene quando il

prodotto dell’amministrazione era un atto formale e la PA non interviene ancora in modo forte nell’economia

successivamente la PA inizia ad occuparsi anche di: servizi

distribuzione della ricchezza

interventi più complessi nell’economia e nella società

questo fa emergere i limiti del modello burocratico

le principali criticità del modello burocratico sono:

nel modello burocratico si pensa che sia soprattuto la procedura corretta a garantire il risultato per questo

professionalità dei vertici amministrativi —> i vertici vengono scelti in base a criteri giuridico-formali

questo criterio però non è più adeguato in contesti complessi

problema —> servirebbero competenze gestionali e organizzative, non solo formali

non vengono premiati abbastanza le azioni sostanzialmente corrette e si tende invece a punire ogni errore o

squilibrio nel sistema premi/punizioni —> imperfezione formale

conseguenze —> si riduce la motivazione e accentua un comportamento difensivo 2

nelle imprese il potere decisionale tende ad essere affidato a chi sa realizzare e nel modello burocratico,

concezione del potere organizzativo —> invece, viene favorito chi controlla il lavoro degli altri

conseguenze —> le persone tendono a cercare posizioni di potere e controllo, più che ruoli operativi efficaci

aumento dei controlli formali —> con l’aumento della complessità, il sistema reagisce aumentando i controlli tradizionali e formali

es: certificato antimafia conseguenze —> il sistema diventa più pesante e rigido

allungamento dei processi —> i procedimenti diventano più lunghi, questo favorisce anche l’intervento politico su singoli atti

il modello burocratico era coerente con la realtà storica del tempo, però se non viene adeguato genera patologie organizzative

perchè il modello burocratico è inadatto ai servizi?

differenza tra bene e servizio —> un servizio si distingue da una merce perchè:

1. le condizioni dello scambio si conoscono bene solo dopo

oltre al prezzo, molte caratteristiche del servizio si comprendono pienamente solo dopo l’erogazione

il fruitore del servizio è parte del processo, il servizio consiste in

2. l’utente partecipa al processo produttivo —> attività svolte sulle persone e che poi reagiscono

conseguenze —> l’organizzazione deve adattare il processo alle caratteristiche degli utenti

incompatibilità tra burocrazia e servizi —> il modello burocratico non vuole lasciare troppa autonomia operativa e punta sulla standardizzazione

ma i servizi richiedono: tempestività

flessibilità

discrezionalità

adattamento ai bisogni concreti degli utenti

nei servizi esistono due processi —> front office e back office —> tra questi serve un coordinamento dinamico continuo

problema centrale —> il modello burocratico “imbriglia” i servizi e rischia di renderli poco funzionali

quindi il modello burocratico non è adatto ai servizi alla persona e proprio quei servizi su cui si fonda gran parte della PA moderna

nascita del New Public Management —> a partire dagli anni ‘80 nasce il New Public Management (NPM)

questo nasce nel contesto anglosassone e viene associato alla politica di Thatcher

motivo della nascita —> il modello burocratico non funziona più bene, era diventato anche troppo costoso/dispendioso

ci sono state due reazioni alla crisi del modello burocratico:

1. ridurre l’applicazione del modello —> secondo alcuni il problema era l’applicazione troppo estesa del modello burocratico

soluzione proposta —> privatizzazione con riduzione del ruolo dello stato e minore presenza pubblica nell’economia

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questa è la linea associata a Thatcher

2. modificare ed evolvere il modello —> secondo altri il problema non era solo l’eccesso di stato, ma la necessità di ripensare il modello organizzativo

soluzione proposta —> è quella di introdurre nuove logiche di funzionamento, far evolvere il modello burocratico e

avviare l’aziendalizzazione della PA

si va a considerare le amministrazioni pubbliche secondo schemi economico-

aziendali e introdurre logiche di efficienza, organizzazione e gestione più moderne

per modello aziendale non significa modello d’impresa —> quindi la PA non deve essere trattata come un’impresa privata pura

il modello aziendale

differenza tra modello burocratico e modello aziendale: 4

istituti —> organizzazioni di persone e di mezzi costituite per il conseguimento di fini comuni e regolate da norme di comportamento condivise

azienda —> ordine strettamente economico di un istituto, ovvero l’insieme delle operazioni di produzione/consumo svolte per il soddisfacimento dei

bisogni dei membri

ogni istituto ha una propria azienda, ossia attività economica ordinata, strumentale ai fini perseguiti

la PA come sistema di aziende

la PA come sistema di aziende è un quadro interpretativo più aderente alla realtà

perché supera la visione della PA come settore unitario o black box governabile solo con

leve esterne, mette al centro la capacità degli istituti di trasformare le risorse in risultati

afferma che l’equilibrio del sistema esiste solo se sono in equilibrio le singole aziende

—> valorizza le relazioni inter aziendali, essenziali per capire la complessità della PA

gli istituti pubblici territoriali sono definiti aziende composte pubbliche —> perché oltre ai processi di consumo pubblico, svolgono anche processi di

produzione in senso economico

pubbliche —> si dicono pubbliche perché il soggetto economico e pubblico, cioè

si dicono composte, perché comprendono

composte —> l’insieme delle persone che hanno interesse economici nell’attività

insieme: aziendale

- attività di produzione —> impegno di fattori

produttivi per realizzare beni e servizi

- attività di consumo —> uso diretto delle

risorse per soddisfare bisogni, senza

mediazione nel mercato

la PA è vista come un insieme di aziende composte pubbliche —> non come un blocco unico

differenza rispetto all’approccio tradizionale —> l’approccio aziendale si distingue da quello tradizionale (macroeconomico, giuridico), perchè:

l’approccio tradizionale vede la PA come un black box

l’approccio aziendale la considera composta da aziende autonome

considerare la PA come sistema di aziende significa riconoscere che la PA non è un black box ed è composta da aziende autonome

l’equilibrio del sistema dipende dall’equilibrio delle singole aziende —> contano

solo risorse e norme, ma anche la capacità di trasformare input in output 5

CARATTERISTICHE DISTINTIVE DEL’’AZIENDA COMPOSTA PUBBLICA

eterogeneità dei prodotti

le ACP producono beni e servizi che sono allo stesso tempo:

tipicizzati —> perché devono svolgere determinate funzioni

eterogenei —> perché molto diversi tra loro

esse producono:

norme di legge e atti amministrative autoritativi —> azioni decisionale che impongono qualcosa a qualcuno, esprimono poteri sovraordinati per

regolare i rapporti sociali ed economici

sono beni collettivi non rivali e non esclusivi, decisi per via politica, senza bisogno di una domanda specifica e

beni pubblici in senso stretto —> senza concorrenza sono beni individuali di interesse collettivo, può esserci un prezzo, non per misurare il

beni divisibili ed escludibili nel consumo (servizi pubblici) —> valore della prestazione ma per limitare usi impropri

trasferimenti finanziari —> redistribuzione della ricchezza o incentivo e comportamenti, tramite tributi, pensione, contributi, sussidi e incentivi

indirizzi, programmi e politiche di orientamento —> sono strumenti con cui la PA definisce obiettivi e orienta i comportamenti dei cittadini

questa differenziazione dei prodotti, non deriva da convenienza economica —> dipende da scelte istituzionali e politiche

la PA quindi, nella produzione, non segue prima di tutto il criterio dell’economicità, ma attua decisioni politiche

l’eterogeneità dei prodotti si riflette su: tipologia di attività

professionalità richieste

modalità di organizzazione

criteri di valutazione

forme istituzionali di gestione

l’eterogeneità dei prodotti è la principale spinta alla differenziazione delle forme istituzionali di

gestione —> in Italia però, questa efficacia è stata limitata da una scarsa differenziazione operativa

anche nelle imprese esiste eterogeneità dei prodotti, ma in quel caso esse è spinta da ragioni di convenienza economica

quando l'eterogeneità interna diventa troppo elevata, si possono creare enti strumentali, ad esempio fondazioni o aziende di servizi alla persona

questi enti sono stati introdotti per risolvere problemi organizzativi, ma in Italia spesso hanno

regole molto simili a quelle dell’ente principale e quindi il cambiamento concreto è stato limitato

assenza di prezzo

le PA producono beni e servizi non destinati alla vendita —> quindi non c’è un prezzo di mercato, le risorse provengono soprattutto dai prelievi fiscali

conseguenze principale —> l’assenza di prezzo produce effetti rilevanti:

indebolimento della domanda —> come strumento di valutazione e guida della gestione

qualità ed efficienza non migliorano automaticamente l'equilibrio economico 6

riduzione dei meccanismi di autoselezione della domanda

domanda impropria —> perché il servizio gratuito tende a essere usato anche oltre il necessario

difficoltà ad introdurre criteri di selezione della domanda diversi dal prezzo

scarsa significavità dei valori economici —> talvolta corretti con contributi di scopo o voucher

difficoltà ad applicare le regole tipiche delle aziende di erogazione

nella PA, se una struttura offre un servizio migliore, può attrarre più domanda

ma, poiché l’utente non paga direttamente, non aumenta anche il ricavo —> quindi la

struttura più efficiente o di qualità può trovarsi con più costi e maggiore difficoltà di bilancio

diversamente dall'impresa, chi lavora meglio può risultare economicamente più in difficoltà

conseguenza anche chi non ha necessità forte può richiedere

l’assenza di prezzo riduce i meccanismi con cui la domanda si seleziona da sola —>di

servizio e si genera domande impropria

introdurre meccanismi di selezione diversi dal prezzo è difficile perché possono essere percepiti come contrari al

principio di universalità del servizio e producono facilmente insoddisfazione e calo di consenso nella popolazione

l’assenza di prezzo rende più difficile applicare le logiche tipiche dell'aziende di erogazione

c’è una separazione tra chi finanze che fluisce —> si ha una netta separazione tra

chi finanzia al servizio tramite il prelievo fiscale

chi fruisce del servizio

questo crea difficoltà nel far convergere gli interessi, perché chi ha maggiore capacità economico

tende a voler pagar meno e chi ha minore capacità economica tende a voler fruire di più

le pressioni dei due gruppi costituiscono un fattore di complessità specifico della PA

formalizzazione dell’attività amministrativa

la formalizzazione dell’attività amministrativa deriva:

dal modello burocratico

dall’esigenza di vincolare i comportamenti dell’ente

questo avviene perché, in assenza di prezzo, non esiste un criterio automatico e oggettivo per capire cosa produce risultati positivi

perciò si pongono limiti e regole all’attività amministrativa, così da rendere la discrezionalità compatibile con il buon andamento della PA

deriva anche dalla presenza di poteri sovraordinati e dall'impossibilità di guidare tali poteri tramite scambio di mercato

la formalizzazione riguarda:

organi —> composizione, nomina, decadenza, revoca

successione e modalità di svolgimento delle operazioni —> istruttoria, decisione, attuazione

modalità di assunzione delle decisioni —> ogni decisione è disciplinata sia dal procedimento sia dalla forma dell’atto (deliberazione, ordinanza, decreto…)

elementi da esplicitare negli atti

condizioni particolari richieste per certi atti o attività —> es: necessità e urgenza per i decreti legge

nella PA la forma assume rilevanza sostanziale, perché in mancanza di meccanismi di mercato, si ritiene che essa serva tutelare gli interessi dei cittadini

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es: obblighi di pubblicità e trasparenza che permettono il controllo esterno

la formalizzazione produce diversi effetti:

concentrazione sulla decisione sull’atto formale, più che sul risultato —> si tende ad assumere che qualità dell’atto = qualità del risultato

però nella realtà possono esistere atti formalmente perfetti ma sostanzialmente

la correttezza formale viene vista come indice di funzionalità —> inefficaci talvolta l’aumento della tutela formale corrisponde una

la forma tutela soprattutto interessi esterni all’istituto, non la funzionalità aziendale —> diminuzione della tutela sostanziale

la sequenza tipica nella PA è: istruttoria —> svolta dall’impiegato

deliberazione —> svolta dal funzionario politico

esecuzione la conformità di ogni fase rispetto alla precedente

in questa logica si valuta soprattutto —> la coerenza interna del processo

l’attenzione si concentra in particolare su istruttori e deliberazione

logica amministrativa vs logica aziendale:

logica amministrativa —> - è orientata alla decisione

- privilegia la coerenza formale tra le fasi

- attribuisce responsabilità per singole fasi

segue la sequenza: informazione —