Storia politica dell'Unione Europea

L’immediato dopoguerra e il piano Marshall

Tra l’establishment militare e politico di Washington circolava il testo di un telegramma inviato dall’ambasciatore americano a Mosca, George Kennan, in cui si suggerivano le linee di quella politica del contenimento che avrebbe fornito agli USA e ai suoi alleati la strategia per la guerra fredda.

All’inizio del 1946 iniziava una vera e propria escalation nella tensione Est-Ovest.

1. Le autorità anglo-americane sospendevano ogni conferimento di materiale occidentale facente parte di quel 25 per cento che i sovietici avrebbero dovuto ricevere come riparazioni di guerra dalle zone occidentali.
2. Alla fine di luglio i governi inglese e americano annunciavano l’intenzione di unificare le proprie zone di occupazione.
3. Le dichiarazioni di Molotov del 10 luglio 1946 accusavano gli alleati occidentali di voler tenere in schiavitù il popolo tedesco e di voler smembrare lo Stato tedesco, mentre i sovietici promettevano che esso, sotto la loro bandiera, sarebbe rimasto intatto.

Il pericolo di una comunistizzazione della Germania, dopo quella in corso nei paesi dell’est europeo occupati dall’Armata Rossa, provocò l’irrigidimento delle posizioni americane e la maturazione di una politica estera per la Germania e per l’Europa rimasta sino ad allora incerta.

Washington accettava la divisione della Germania e si riprometteva di ricostruire un governo tedesco nelle zone occidentali, soluzione che andava ormai maturando anche nell’opinione pubblica tedesca via via che dalla zona sovietica arrivavano notizie della durezza della politica di occupazione.

Dottrina Truman

La dottrina Truman fu un episodio di apertura della Guerra Fredda.

• Gli USA si assumevano l’impegno di sostenere i popoli liberi che si oppongono ai tentativi di oppressione.
• Fu elaborata dopo il passaggio del testimone sulla questione greca, che il governo inglese non era più in grado di sostenere perché gli aiuti economici e militari al governo di Atene stavano portando la GB sull’orlo del collasso, nel marzo 1947.

La dottrina Truman e il piano Marshall erano i due pilastri, ideologico l’uno, economico l’altro, sui quali gli americani costruiranno il blocco occidentale. Il terzo pilastro sarà il Patto Atlantico, che del blocco avrebbe costituito il sistema difensivo.

La ricostruzione dell’economia tedesca, il recupero politico della Germania e più tardi il suo riarmo saranno il fulcro della politica europea degli USA; ma l’opinione pubblica europea e soprattutto francese erano fortemente ostili al recupero tedesco meno di due anni dopo la fine del secondo conflitto mondiale.

Solo un pericolo imminente come quello di una presunta aggressione sovietica e di una sovversione comunista avrebbe potuto indurre i popoli europei a una partnership con la Germania, ma ciò doveva essere accompagnato da forti garanzie.

• Impegno americano a mantenere una presenza militare in Europa.
• Sostenere la ricostruzione dell’economia europea diventava parte integrante della politica di contenimento dei partiti comunisti in Europa.
• Promessa che il recupero della Germania sarebbe avvenuto nel quadro di una unificazione europea di cui gli americani divenivano garanti e convinti sostenitori.

Dal sostegno all’unificazione europea gli americani si aspettavano una forte ispirazione ideale che galvanizzasse i popoli del Vecchio Continente, li scuotesse dall’apatia in cui erano caduti dopo due guerre mondiali e che, alla capacità di attrazione del comunismo e del socialismo, contrapponesse quella di un progetto quale l’Europa unita.

Nel 1947 la situazione era grave in molti paesi europei che si trovavano ad affrontare un crescente deficit nella bilancia dei pagamenti dovuto all’aumento delle importazioni di materie prime e di alimentari, a cui non corrispondeva una parallela crescita delle esportazioni.

Il generale Marshall, dal momento che i prestiti statali UNRRA sarebbero dovuti cessare entro la fine del ’47, sottolineò che, per ricevere nuovi aiuti, gli stati europei avrebbero dovuto accordarsi per definire insieme le richieste: l’iniziativa doveva venire dall’Europa, non dai singoli stati nazionali.

Il 12 luglio 1947, 16 paesi europei crearono a Parigi il Comitato per la cooperazione economica europea (CEEC).

• Vennero richiesti 19 miliardi di dollari.
• Ci si impegnò a istituire un’Organizzazione europea per la cooperazione economica (OECE) che coordinasse la gestione del piano di aiuti.
• La delegazione sovietica, che era stata invitata alla conferenza, la abbandonò dopo tre giorni accusando gli americani di voler egemonizzare l’economia europea.

Piano Marshall

Il piano Marshall nasce dalla convinzione che il comunismo prosperi nella povertà, nell’incertezza e nell’instabilità.

L’obiettivo politico del piano era elevare il tenore di vita delle popolazioni europee trasferendo nel Vecchio Continente i metodi e le strategie del capitalismo americano, che legava le sorti dell’economia ai consumi di massa e per il quale l’aumento della produzione e del benessere erano la condizione essenziale della pace sociale.

Nelle intenzioni americane l’OECE avrebbe dovuto essere un ministero dell’economia europeo dotato di poteri di intervento, Keynes, tali da poter indirizzare le politiche dei governi nazionali verso obiettivi comuni, ma per l’opposizione inglese rimase sostanzialmente un semplice organo consultivo.

In questi anni Churchill è uno tra gli statisti europei che meglio si inserisce nella scia della politica americana.

• Necessità di inserire la Germania nel blocco occidentale quanto prima, approfittando dello “scudo e della protezione della bomba atomica fino a quando l’Occidente ne avrebbe detenuto il monopolio”.
• Il premier inglese promuoveva la costituzione di un comitato internazionale con l’obiettivo di organizzare una prima grande manifestazione europeista a livello continentale, il Congresso d’Europa, che avrà luogo all’Aja.

Le due linee che si scontrarono in Olanda furono quella francese, apertamente europeista, e quella britannica. Mentre i conservatori, Churchill, allora all’opposizione, volevano che la GB prendesse la guida del movimento europeista, i laburisti si mostrarono chiaramente scettici e diffidenti, subordinando la politica europea a quella delle special preferences con gli USA e con i paesi del Commonwealth.

Il 5 maggio 1949 nasceva, a Londra, il Consiglio d’Europa, progetto nato all’Aja.

• Organo consultivo, il cui scopo era di “conseguire una più stretta unione tra i suoi membri”. Il Consiglio sarà destinato a svolgere un ruolo marginale nei processi di edificazione europea, si tratterà di un foro internazionale dove discutere ma senza poter concretamente decidere alcunché.
• Le “questioni relative alla difesa nazionale non rientravano nelle competenze del Consiglio”.
• All’Aja la questione della sovranità era emersa come il principale argomento di discussione e di dissenso: i federalisti, che consideravano lo Stato sovrano responsabile dei recenti mali dell’Europa, chiedevano l’attribuzione della sovranità all’ente sovranazionale. L’elezione diretta degli organi sovranazionali e un’assemblea costituente europea erano per loro passaggi obbligati del processo di unificazione.
• I sostenitori della Confederazione erano invece decisi a mantenere intatta la sovranità dello Stato nazionale. La cooperazione per il raggiungimento di fini comuni doveva comunque lasciare intatta la libertà di ciascun membro di dissentire in materia di azioni comuni. In parole povere, le decisioni dovevano essere prese all’unanimità e non a maggioranza.

Si affermava una terza via tra federalisti ed unionisti, quella dei funzionalisti: la soluzione funzionale prevedeva una progressiva integrazione specie di natura economica e commerciale, nella convinzione che le condizioni per il trasferimento di poteri politici a un’autorità sovranazionale sarebbe necessariamente conseguita alla creazione di un’ampia zona europea di libero scambio.

Il metodo funzionalista rimetteva in moto il processo di integrazione che sembrava già bloccato sul nascere per le riserve degli Stati nazionali, ma non riuscirà a creare quella coscienza europea che solo l’identificazione dei cittadini con le nuove istituzioni comunitarie avrebbe potuto realizzare.

Il Patto Atlantico

L’iniziativa ufficiale fu presa dal governo britannico, nel ruolo che esso continuava ad attribuirsi di mediatore tra le due sponde dell’Atlantico.

Fu in realtà il governo americano a promuovere il progetto, negando aiuti militari a Francia e GB fino a quando l’Europa si fosse rifiutata di operare unitariamente in materia di difesa.

• Se gli americani dovevano partecipare a un accordo militare in tempo di pace, abbandonando una lunga tradizione isolazionista e contraria, l’Europa avrebbe dovuto dare un segnale forte della sua volontà di cooperare.
• Iniziativa inglese per promuovere il Patto di Bruxelles che estendeva ai paesi del Benelux quello già esistente di Dunkerque, stipulato nel 1947 tra Francia e Inghilterra: per Londra questo significava l’abbandono della tradizionale linea di non partecipazione alla politica continentale, che durava ormai dal crollo del concerto europeo.
• L’opposizione della GB alla partecipazione dell’Italia, perché avrebbe esteso la copertura del Patto all’area mediterranea, venne superata dalle insistenze della Francia, interessata a comprendere nell’area del Patto anche il territorio algerino, e dal sostegno di Truman.

Il Patto Atlantico non prevedeva, a differenza di quello di Bruxelles, l’automatismo della belligeranza nel caso di aggressione a uno dei firmatari per via del contrasto con la Costituzione americana, che riservava al Congresso la proclamazione dello stato di guerra.

Il Patto Atlantico diventò fin dall’inizio lo strumento che legava Europa e USA a un’alleanza politica e ideologica.

La creazione del Comecon, nel gennaio 1949, fu la risposta sovietica al piano Marshall e alla politica di integrazione in Europa occidentale.

Il problema tedesco prima del piano Shuman

In seguito alle pressioni di Washington anche la Francia era costretta a unire la sua zona di occupazione con quella americana e inglese.

Dal giugno ’48 al maggio ’49 i sovietici risposero con il blocco di Berlino, e gli alleati occidentali risposero con quel ponte aereo diretto a rifornire la città che si risolveva in un grande successo psicologico per l’Occidente e in una dura sconfitta politica per Mosca.

Già alla fine del 1946 uno studio di esperti militari anglo-franco-americani era giunto alla conclusione che un’azione difensiva contro un’eventuale invasione sovietica avrebbe potuto essere condotta con successo solo con la partecipazione della Germania.

Nell’immediato dopoguerra, a causa soprattutto delle pressioni statunitensi, la Francia aveva visto il fallimento di tutti i suoi tentativi di limitare la ricostruzione politica ed economica della Germania.

• L’obiettivo francese, inizialmente, era quello di mantenere il pericoloso vicino in una netta condizione di inferiorità e di indipendenza.
• Il governo francese mirava a mantenere la Germania divisa secondo un principio tradizionale della sua politica estera: solo una Germania “spezzettata” potrà essere democratica.
• Fino al 1948 il governo francese insistette per la separazione della Ruhr dalla Germania e per il protettorato francese della Saar, così la Francia avrebbe privato l’economia tedesca di un polo industriale senza il quale era difficile pensare a un futuro riarmo e avrebbe assicurato alla propria industria siderurgica i rifornimenti di carbone della Ruhr.
• La situazione era complicata da un accordo stipulato dalla Francia con Inghilterra e USA nel corso del conflitto, che prevedeva la cessione a Parigi di una parte del carbone tedesco, dal quale l’industria siderurgica francese era tradizionalmente dipendente.

Venne costituita nel 1949 un’autorità internazionale per la Ruhr, la AIR, tra USA, GB, Francia e paesi del Benelux: una soluzione che lasciò insoddisfatti sia i francesi che i tedeschi.

Prime unioni doganali verso il mercato comune europeo

Una prima iniziativa e un segno del nuovo clima fu l’unione doganale italo-francese, marzo 1949, che però incontrò l’aperta opposizione dei tessili francesi che temevano la concorrenza italiana e si rivelò quindi un fallimento.

Già nel 1947 il ministro degli esteri francese Bidault si offrì di aiutare l’Italia a reinserirsi nella vita politica internazionale con un atto politico tra i due paesi, ovvero una dichiarazione di amicizia italo-francese, ma il vero stimolo a intraprendere la via dell’unione doganale venne offerto dagli americani con l’annuncio del Piano Marshall.

L’Italia sperava che allacciando stretti rapporti economici con la Francia, nonostante la pericolosa complementarietà delle economie dei due paesi, sarebbe stato più semplice firmare un accordo sull’apertura delle quote francesi di immigrazione, permettendo in questo modo all’Italia di risolvere i suoi problemi di disoccupazione.

Al termine della seconda guerra mondiale, le barriere al libero commercio in Europa erano di tre tipi.

1. L’Inconvertibilità delle monete.
2. I Contingentamenti o restrizioni quantitative alle importazioni.
3. I Dazi doganali.

L’OECE non si occupò solo di distribuire gli aiuti del piano Marshall, ma anche di risolvere i primi due problemi.

• Nel 1950 istituì l’Unione Europea dei Pagamenti (UEP).
• Per tutto il decennio si fece paladina dell’abolizione progressiva delle restrizioni quantitative.

L’Italia, in parte per reazione alla precedente politica autarchica del fascismo, abbracciò completamente la politica di liberalizzazione dell’OECE.

I governi in esilio dei paesi del Benelux, già nel 1944, si erano accordati sulla formazione di un’unione doganale alla fine del conflitto. Nell’aprile del 1946 i ministri dei tre paesi si accordarono sull’introduzione di una tariffa esterna comune e sull’eliminazione di tutti i dazi interni.

Quando la Francia ricevette la proposta italiana per un’unione doganale, 1947, allargò l’offerta ai paesi del Benelux, al fine di formare un’area di mercato protetta, capeggiata dalla Francia, che escludesse la Germania.

Ma un’unione che escludesse il mercato tedesco non era conveniente né per il Benelux né per l’Italia, perciò la Francia cercò di trovare una soluzione innovativa e cooperativa al problema della secolare competizione franco-tedesca.

L’anticomunismo crescente dell’opinione pubblica francese e le garanzie prestate da un’America decisa a rimanere in Europa inducevano il governo di Parigi ad abbandonare la politica della divisione per quella della riconciliazione.

Dal piano Shuman in poi il governo francese assumerà la guida della politica europeista, mentre sarà la GB a frenare entusiasmi e iniziative.

Il piano Shuman e la nascita della CECA

Proposto nel maggio 1950, fu la prima importante realizzazione della politica di integrazione europea secondo il modello funzionalista.

Monnet aveva elaborato un piano di modernizzazione che puntava a restituire all’economia francese una base tecnologica e una capacità di sviluppo che aveva perduto ormai da anni e che era uno dei fattori che aveva portato al collasso del 1940.

• Esso si fondava sul rilancio di due produzioni vitali: quella dell’energia e quella dell’acciaio, ma sia l’una che l’altra erano condizionate dalla disponibilità del carbone tedesco, il carbone americano costava il doppio di quello tedesco ed era pagabile solo in dollari.
• L’internazionalizzazione della Ruhr era stata un fallimento, perché la ripresa dell’industria dell’acciaio tedesco stava assorbendo quasi tutto il carbone prodotto nella regione.

La ricostruzione tedesca continuava a ritmo sempre più sostenuto e il governo di Bonn era in procinto di chiedere ai governi alleati un aumento delle quote di produzione di acciaio tedesco, richiesta che Monnet era sicuro sarebbe stata accettata per via dell’appoggio statunitense.

Monnet proponeva così la creazione di un’autorità sovranazionale dotata di poteri sovranazionali che avrebbe gestito e controllato la produzione di carbone e di acciaio di Francia, Germania e di tutti quei paesi che avrebbero accettato di partecipare.

• Il piano veniva presentato come un primo passo per una federazione europea.
• Il governo di Bonn era favorevole perché il piano Shuman poneva la Germania sconfitta su un piano di parità con una potenza vincitrice.
• Esso creava le basi per una duratura collaborazione tra le due potenze, ex nemici storici, in un settore vitale dell’economia.
• Oltre a garantire alla Francia il carbone per la propria industria, l’accordo offriva soprattutto la possibilità di controllare ogni programma di riarmo tedesco.

Alla Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA) aderirono i paesi del Benelux e l’Italia.

Il trattato prevedeva la creazione di un’Assemblea che avrebbe controllato l’operato dell’Alta Autorità e che venne salutata da molti osservatori come il primo nucleo di un futuro par