Storia dell'amministrazione

Storia dell’amministrazione

I° lezione – L’auto-amministrazione della società corporata e l’etero-amministrazione del principe

1) Quando nascono le strutture amministrative nell’ambito dello Stato italiano?

Formalmente, lo Stato italiano si è costituito all’indomani dell’Unità d’Italia. Lo Stato italiano iniziò ad essere operativo dal 17 marzo 1861, giorno in cui le Camere del Regno si riunirono per la prima volta a Torino. Tuttavia, le strutture amministrative dello Stato italiano non nacquero così dal nulla, ma sono le eredi di quelle precedenti che hanno avuto un loro lungo e tormentato percorso di elaborazione nel corso dei secoli. Le strutture amministrative dello Stato unitario pertanto si basavano su quelle elaborate nei secoli precedenti.

2) Che cosa è lo “Stato di giustizia”? Quando hanno origine le strutture amministrative? Che cosa succede con lo Stato moderno? Quali sono le differenze tra queste due forme di Stato?

Le strutture amministrative all’interno degli Stati nacquero tra la fine del XV e il XVI secolo, quando si passò da uno “Stato di giustizia”, tipicamente medievale, in cui il Sovrano riconosce come suo unico dovere quello di comporre le controversie che i sudditi deferiscono alla sua decisione, ad uno Stato tipico della prima età moderna.

Le strutture amministrative durante lo “Stato di giustizia” erano ridotte e venivano espletate occasionalmente. Soltanto con l’inizio del Cinquecento, nella fase storica dell’età moderna, gli organi politici degli Stati incominciarono ad assegnare agli enti subordinati una quantità di compiti di natura amministrativa considerevole.

Infatti, tali enti avevano l’impegno non soltanto di raccogliere grandi eserciti professionali per la difesa dello Stato e di trovare le risorse correlate, ma anche di farsi carico dell’organizzazione complessiva della società dell’epoca. Ad esempio, svilupparono una loro politica economica, assoggettarono le istituzioni religiose e culturali, garantirono un minimo livello di sicurezza per le persone e le proprietà. Cercarono di prevenire i rischi sociali o naturali come le carestie, le malattie epidemiche, la conflittualità religiosa e realizzarono un programma di opere pubbliche.

La distinzione tra queste due fasi storiche è che lo “Stato di giustizia” era una società medievale in cui i detentori del potere supremo si limitavano al ruolo di giudici giustizieri, mentre lo Stato di prima età moderna era assegnataria di molti compiti amministrativi che tuttavia ancora non svolgeva pienamente. In altre parole, lo Stato di prima età moderna non espletava ancora una vera e propria “funzione amministrativa”.

3) Che cosa significa “funzione amministrativa”?

La funzione amministrativa è quell’insieme di attività concrete poste in essere dal potere esecutivo per adempiere ai fini prefissati dalle leggi.

4) Che cosa sono i “pacta subiectionis”? Come si configura lo Stato nell’epoca della prima età moderna?

I “pacta subiectionis” sono dei patti di assoggettamento o vincoli paracontrattuali che si costituirono tra i soggetti che operavano per il Re e che svolgevano i primi compiti amministrativi.

Lo Stato di prima età moderna non è unitario, ma è governato dal Sovrano e da un conglomerato di altri soggetti sottoposti che sono legati alla figura del principe Sovrano da questi pacta subiectionis. Per alcuni secoli proprio la presenza di questi “pacta subiectionis” portò la coscienza collettiva a considerarli come fonte giuridica della vera costituzione dello Stato.

Lo Stato iniziò a configurarsi come una “aggregazione federativa”, contenitore di una pluralità di organismi diversi. La loro identità non discende da un atto creativo del Sovrano, ma da una propria auto-organizzazione. Sono questi organismi che operavano per il Sovrano e che erano regolati dai patti di assoggettamento che cercarono di soddisfare i bisogni quotidiani dei governati.

Autore documento: Floriano Federico Canonico

5) Quali sono questi organismi che erano predisposti a soddisfare i bisogni dei governati? Come era articolato il sistema istituzionale? La società corporativa fece parte dell’autorità statale?

Questi organismi erano:

• Le Comunità contadine, rurali o cittadine, amministratrici di risorse collettive indispensabili alla sopravvivenza degli abitanti.
• Gli Ordinamenti urbani dalla struttura complessa.
• Le Comunità corporative che erano in grado di erogare ogni sorta di servizi ai loro affiliati.
• Gli Ordinamenti ecclesiastici che erano i monopolisti di un controllo culturale delle masse e dispensatori di una carità fondamentale a mantenere l’equilibrio sociale nelle fasce marginali della popolazione.
• Stati e Parlamenti rappresentativi di vasti territori locali attenti a far rispettare i propri diritti acquisiti tradizionalmente dal principe.

L’universo istituzionale d’antico regime era articolato da un ordito di sistemi istituzionali sovrapposti, capaci di fornire la maggior parte delle prestazioni necessarie alla vita collettiva. Il giurista francese Jean Bodin, il primo teorico della sovranità del XVI secolo, a tal proposito, scriveva:

“La monarchia legittima non ha nessun fondamento più sicuro che gli Stati del popolo, i corpi e i collegi. Se c’è bisogno di levare le imposte in denaro, di riunire le forze per la guerra, di mantenere saldo lo Stato contro i nemici, tutto ciò non si può fare meglio che per mezzo degli Stati del popolo e di ciascuna provincia, città e comunità”.

Da questo testo ricaviamo che le città, i villaggi, le rappresentanze cetuali, i corpi professionali erano i terminali obbligati dell’amministrazione centrale, la quale ancora non dispone di strumenti efficaci per raggiungere individualmente i singoli sudditi e realizza perciò i propri obiettivi da un fitto ordito di istanze intermedie. La società corporativa crebbe e si sviluppò attorno all’autorità statale. Ebbe una collaborazione strettissima che si sciolse soltanto con la Rivoluzione e con l’avvento dello Stato liberale.

6) Qual è il primo carattere dell’amministrazione nella fase della sua preistoria? Quali sono i due tipi di amministrazione?

Il primo carattere dell’amministrazione è di non essere uno, ma tanti quanti sono i suoi centri di imputazione degli interessi collettivi presenti all’interno dello spazio statuale. Tali centri non esistono in forza di una decisione del potere centrale, ma in virtù di un loro diritto originario.

I due livelli di amministrazione si possono rispettivamente indicare come “amministrazioni dei governati” e “amministrazioni dei governanti”. Benché destinati ad integrarsi reciprocamente, questi due livelli di governo apparivano nettamente distinti. Ognuno di essi era chiamato a soddisfare determinate esigenze sociali, cioè a svolgere un’attività di tipo sostanzialmente “amministrativo”, ma ciò avveniva utilizzando due statuti giuridici nettamente diversi.

I primi, ossia le amministrazioni dei governati, erano sostanzialmente e tendenzialmente consensualistici. I secondi, invece, erano marcatamente a carattere autoritativo. L’amministrazione dei governati o dei “corpi” era concepita come un’auto-amministrazione, affidata ai loro stessi membri e fondata su una reciproca, formale equiparazione. Le decisioni d’interesse comune erano sempre assunte o quanto meno ricondotte alla collettività nel suo insieme.

Autore documento: Floriano Federico Canonico

L’amministrazione dei governanti o del principe o dei suoi aiutanti si dichiarava apertamente come un’etero-amministrazione, non incardinata su rapporto associativo tra eguali, ma piuttosto su una relazione di originaria disparità tra sovrano e suddito. A decidere era soltanto il principe o chi agiva in suo nome, mentre i governati comparivano nel rapporto come semplice oggetto di tali determinazioni.

Naturalmente i sudditi dovevano rispettare entrambe le amministrazioni. Ma la differenza più grande tra il potere dei primi e dei secondi consisteva nella circostanza che solo il principe sovrano poteva costringerli in via definitiva a fare qualcosa contro la loro volontà.

7) Quali sono le qualità che contraddistinguono il principe da qualsiasi altro soggetto dell’ordinamento? Quali poteri ha il Principe Sovrano?

Le qualità tipiche e peculiari del principe sono due:

1. È il punto di origine di ogni potere riscontrabile all’interno dello spazio politico, nel senso che nessuna persona o istituzione può essere titolare di qualche porzione di autorità pubblica che non derivi almeno indirettamente da una sua investitura.
2. Capacità di derogare al diritto oggettivo, nonché ai diritti soggettivi degli individui tramite libere manifestazioni di volontà tendenzialmente insindacabili.

È soprattutto questa facoltà di modificare unilateralmente l’ordinamento circostante e la posizione di chi ci vive dentro a costituire “la nota essenziale della sovranità stessa, la sua caratteristica specifica”, come scriveva Bodin. Il carattere veramente tipico del potere supremo è l’“absolutio legis”, cioè il potere del sovrano di svincolarsi dalle leggi.

In altre parole, il sovrano è legibus solutus, cioè svincolato dalle leggi, ma egli può incidere sulla sfera soggettiva dei governati tramite libere manifestazioni di volontà imperativa. Il Sovrano poteva colpire la proprietà dei sudditi mediante requisizioni, espropri e imposizioni di prestazioni coattive d’ogni genere. Il Sovrano poteva revocare i privilegi e i benefici concessi da lui o dai suoi predecessori, poteva sopprimere le libertà acquisite in virtù della consuetudine.

II° lezione – 1. La potestas principis

1) Che cosa è la “potestas principis”? In che cosa consisteva il potere del principe Sovrano?

La “potestas principis” è testualmente il potere del principe, l’autorità suprema dello Stato incardinata nella figura del principe. Il potere del principe Sovrano aveva una peculiarità, una caratteristica del tutto originale rispetto alle altre figure dell’apparato statale. Egli aveva la libertà di agire in qualsiasi modo. Era la figura incontrastabile e al vertice dell’ordinamento.

Sua Maestà il Re aveva il potere di sopprimere o modificare la sfera giuridica individuale dei suoi sudditi. Essa era una peculiarità di natura costituzionale. Gli atti del Sovrano erano imputabili soltanto a lui e alla sua persona, perché egli disponeva del potere del regno.

2) Il Sovrano agiva autonomamente o aveva degli apparati statali che lo assistevano e lo supportavano nelle decisioni? Avevano un’identità giuridica autonoma? Avevano un’autorità autonoma e svincolata i soggetti più “intimi” del Sovrano? Gli atti emanati dai soggetti più vicini al Sovrano a chi erano imputati?

Il Sovrano, nell’ambito degli Stati premoderni, aveva delle funzioni e dei compiti enormemente più vasti di quelli che egli era in grado di svolgere personalmente. Teoricamente, era una prerogativa riservata solo al Sovrano il potere di incidere nei diritti dei governati. Tuttavia, il Sovrano non riusciva a occuparsi di tutte le questioni. Pertanto, era assistito e coadiuvato da una struttura di uffici che stava sotto di lui.

Il monarca quindi era circondato da un complesso sistemi di organi di supporto che aiutavano il Sovrano nelle decisioni. In particolare, una delle questioni certamente più delicate era la sola dispensazione della grazia. Il Sovrano, infatti, era tenuto ad ascoltare le suppliche dei sudditi e per decidere il Re si affidava ad un gruppo di collaboratori.

Le strutture e gli uffici che lavoravano per il Re erano un pezzo significativo dell’apparato statale almeno da un punto di vista sociologico. Tuttavia, esse non avevano un’identità giuridica autonoma rispetto alla figura del Sovrano. Esse piuttosto configuravano come parti costitutive del suo stesso corpo ideale. Infatti, proprio a tal proposito, il Re di Francia Luigi XV affermava:

“Il mio Consiglio non è né un corpo né un Tribunale separato da me; sono io stesso che agisco per tramite suo”.

Le parole del Re Luigi XV esprimevano non soltanto l’autorità regale sui suoi sottoposti, ma rimarcava la condizione che tutti i suoi consiglieri e i suoi ministri agivano per suo conto in quanto quella era la sua diretta e ineluttabile volontà.

Anche i più stretti collaboratori del Re e i soggetti più “intimi”, ad esempio segretari, ministri, favoriti, non svolgevano altra azione se non quella diretta e voluta dal Sovrano stesso. Tali soggetti erano i diretti vicari del potere supremo del Re. Tutti gli atti emanati da questi soggetti erano formalmente imputabili al Sovrano, anche se spesso egli non aveva avuto alcun ruolo nella loro produzione né addirittura li aveva firmati.

I contemporanei dell’epoca erano consapevoli di come la riconduzione di quest’apparato alla persona del Sovrano fosse, in buona parte, fittizia, ma non vedevano alternative praticabili, rispetto alla fictio medesima.

Autore documento: Floriano Federico Canonico

3) Perché i sudditi avevano continuamente bisogno dell’autorità del principe Sovrano?

I sudditi avevano continuamente bisogno dell’autorità del Sovrano per soddisfare tutta quella domanda di giustizia che non trovava risposta nel diritto e nelle leggi. Per tale motivo, il Re non era lasciato da solo a sbrigare questo compito immane, ma era assistito e coadiuvato dai suoi vicari, segretari, ministri e giudici.

4) Che differenza c’è tra la monarchia e il dispotismo orientale? Che cosa raccomandava al Sovrano la dottrina giuspolitica moderna?

Monarchia e dispotismo orientale sono due forme di governo diverse e distinte. La monarchia è una forma di governo fondata sul primato del diritto e non sull’arbitrio delle volontà. Pertanto il monarca prima di esprimere una decisione cercava di solito di applicare il diritto e trovava appoggio nei suoi consiglieri e segretari.

Il dispotismo orientale era quella forma di governo tipica dei regni di oriente in cui il Sovrano arrivava ad una decisione non tramite l’applicazione del diritto vigente, ma tramite la stessa volontà. Tuttavia, questa è una distinzione prettamente teorica poiché di fatto il Sovrano nella monarchia assoluta poteva modificare il diritto come meglio riteneva.

Proprio per non arrivare al risultato medesimo del dispotismo orientale, la dottrina giuspolitica dell’età moderna consigliava al Re di esercitare il proprio potere nel modo più consapevole possibile, cercando sempre il consiglio dei propri collaboratori, ma riservando a sé la decisione finale su ogni questione.

2. Le funzioni delegate. Uffici ministeriali ed economici

1) Quali tipi di uffici derivavano da una delega del potere del Sovrano? Chi era investito del compito di comprimere i diritti dei sudditi? Chi è il magistrato? Come si fa a distinguere il magistrato da altri delegatari di funzioni pubbliche? Che cosa è “il potere di comando”?

Nell’ambito degli Stati pre-moderni, le autorità subordinate al volere del Sovrano, tramite il conferimento della sua delega, erano titolari di mansioni e responsabilità proprie. Esistevano due tipi fondamentali di uffici:

• Uffici detentori di una porzione del pubblico potere.
• Uffici attributivi di funzioni di carattere non autoritativo.

Tale distinzione ha una rilevanza capitale sul piano giuridico. Infatti, soltanto alcuni soggetti che agivano per conto dello Stato si vedevano riconosciuta l’autorità di comprimere i diritti dei sudditi, disponendo veramente delle loro libertà, dei loro averi e della loro vita. Questi soggetti erano i magistrati che esercitavano tale potere attraverso l’investitura del principe Sovrano.

Il filosofo e giurista francese Jean Bodin, personaggio di spicco dell’epoca, diede questa famosa definizione della figura del magistrato:

“Il magistrato è l’ufficiale che ha il potere di comando nell’ambito dello Stato”.

Da tale definizione che ci viene tramandata da Bodin, ciò che distingue il magistrato da tutti gli altri delegatari di pubbliche funzioni è il potere di comando. Il potere di comando è quella potestà autoritativa intesa ad emanare ordini legalmente vincolanti e di costringere i loro destinatari a conformarvisi ricorrendo, se è necessario, alla forza pubblica.

Tuttavia, è importante sottolineare che i soggetti titolari di una vera e propria capacità imperativa sotto il servizio del principe erano pochissimi.

Autore documento: Floriano Federico Canonico

2) Da chi era composta la maggioranza dell’apparato statale? Che funzioni avevano i militari? Che ruolo avevano gli agenti civili? Che tipo di qualità non avevano questi soggetti?

L’apparato statale dell’età premoderna era composto da una stragrande maggioranza di addetti giuridicamente privi di poteri di supremazia. Tali soggetti erano anzitutto i militari che erano i depositari materiale della forza. Tuttavia, essi non potevano esercitare l’uso della forza contro i civili se non in esecuzione di un ordine regio o magistratuale. In secondo luogo, altri addetti erano gli agenti civili con compiti di carattere esecutivo o certificativo. Essi erano: sbirri e ban