Riassunto esame Sociologia del Welfare, prof. Pinnarò, libro consigliato Le Politiche sociali, Ferrera

Capitolo 1. L’analisi delle politiche sociali e del welfare state

1. Politiche sociali e welfare state: i concetti fondamentali

L’analisi delle politiche pubbliche è lo studio di come, perché e con quali effetti i diversi sistemi politici perseguono certi corsi di azione per risolvere problemi di rilevanza collettiva.

L’analisi delle politiche sociali è lo studio dei provvedimenti per risolvere problemi e raggiungere obiettivi di natura sociale: problemi e obiettivi che hanno a che fare con il benessere dei cittadini.

Politiche sociali -> definiscono le norme, gli standard, le regole in merito alla distribuzione di alcune risorse e opportunità rilevanti per le condizioni di vita e meritevoli di essere garantite dallo Stato -> nelle moderne democrazie queste norme, standard e regole sono incorporate nel concetto di cittadinanza sociale [Marshall 1950] => essere cittadino vuol dire infatti godere non solo dei diritti civili e politici, ma anche di specifici diritti sociali.

I paesi dell’UE spendono più di ¼ del loro PIL per prestazioni e servizi sociali dello Stato.

Oltre alla nozione di benessere ci sono altre 2 nozioni importanti che caratterizzano le politiche sociali e sono:

1. Bisogno: una carenza, la mancanza di qualcosa di importante e allo stesso tempo un bene mancante oppure necessario per sopperire o rimediare alla mancanza (es. un bisogno sanitario nasce da un deficit di salute).
2. Rischio: esposizione a determinate eventualità che possono accadere (malattia) e quando si verificano producono effetti negativi e generano dei bisogni.

Ad entrambi si può far fronte ricorrendo a risorse ed opportunità del mercato oppure della famiglia oppure a quella di associazioni intermedie (vicinato, associazioni di categoria e org di volontariato).

Lo Stato ha però assunto un ruolo sempre più rilevante nel garantire tutela ai rischi e soddisfare i bisogni.

Le politiche sociali forniscono ai cittadini protezione sociale rispetto a rischi e bisogni della società.

Diamante di welfare (fig. 1.2) è costituito da Stato, Famiglia, Mercato (del lavoro) e Mondo Associativo -> Stato ha un ruolo dominante all’interno del diamante.

Le politiche sociali importanti sono:

• Politiche pensionistiche: riguardano il rischio della vecchiaia e la perdita della capacità lavorativa => sicurezza economica.
• Politiche sanitarie: il rischio di malattia ed i bisogni sanitari connessi.
• Politiche di assistenza sociale: dalla perdita dell’autosufficienza personale alla povertà economica, dalla difficoltà di accesso all’abitazione ai “carichi familiari” ossia la presenza di persone deboli (minori, portatori di handicap…).

Queste politiche servono a garantire o a promuovere l’“inclusione sociale”.

L’insieme delle politiche sociali è spesso denotato con l’espressione di stato di benessere o welfare state.

Concetto basato su 3 elementi:

1. Processo di modernizzazione: è un insieme di politiche pubbliche che si poggiano su trasformazioni economiche, sociali e politico-istituzionali (urbanizzazione, passaggio da famiglia estesa a famiglia nucleare, miglioramento tenore di vita).
2. La natura sociale delle politiche di WS (Welfare State): lo Stato fornisce protezione vs rischi e bisogni secondo 3 modalità:
   • Assistenza.
   • Assicurazione.
   • Sicurezza sociale.
3. Diritti sociali: introduce specifici diritti sociali nonché doveri di contribuzione finanziaria.

2. Assistenza, assicurazione e sicurezza sociale

Negli anni ’50 sono stati individuati 3 modelli tipici di intervento pubblico ai fini della protezione sociale.

1. Assistenza: interventi a carattere condizionale e spesso discrezionale, volti a risp in modo mirato a specifici bisogni individuali, a categorie circoscritte di bisognosi -> es. XVII sec Poor Laws => “Leggi sui poveri” in Inghilterra -> i poveri dovevano essere internati in apposite case di lavoro simili a delle prigioni.

Ciò che caratterizza l’assistenza come modalità di protezione sociale è il fatto che le sue prestazioni sono subordinate all’accentramento da parte pubblica di 2 condizioni:

• Un bisogno individuale manifesto (disagio familiare, la non autosufficienza personale…).
• L’assenza di risorse, verificata attraverso qualche prova dei mezzi (una valutazione da parte di una autorità pubblica).

Date le sue caratteristiche l’assistenza è una forma di protezione selettiva (rispetto le condizioni di bisogno e di reddito) e residuale (rispetto alle capacità di risp individuale o familiare)  1Teto84.

2. Assicurazione: tipo di intervento pubblico nettamente diverso dall’assistenza; l’assicurazione sociale costituisce il nucleo centrale del moderno WS; ai suoi albori, fine ottocento, l’assicurazione sociale obbligatoria aveva un’impostazione di tipo attuarile (specialmente in campo pensionistico) -> al momento dell’iscrizione per ciascun lavoratore assicurato veniva aperto un conto individuale, nel quale fluivano i contributi versati direttamente dal datore di lavoro -> quando subiva dei danni previsti (infortunio, malattia, vecchiaia) il lavoratore riceveva una prestazione commisurata ai contributi versati.

I nuovi schemi assicurativi pubblici avevano però 2 principali tratti di grande originalità rispetto alle precedenti forme di assicurazione privata e volontaria:

• Obbligatorietà dell’adesione: mirava non solo a contrastare i comportamenti di irresponsabilità e “imprevidenza” individuale, ma voleva impedire fenomeni di “scrematura” tipici del settore assicurativo: rifiuto ad assicurare lavoratori pericolosi, i lavoratori non più giovani.
• Finanziamento tramite contributi sociali: il passaggio dai premi ai contributi sociali comportò notevoli vantaggi economici -> il premio è una somma forfetaria indipendente dalla situazione reddituale dell’assicurato, ma collegata al suo profilo di rischio (premio più elevato col crescere dell’età o in presenza di patologie pregresse).

Grazie all’obbligatorietà e al suo finanziamento tramite contributi l’assicurazione sociale ha potuto coprire rischi come la “disoccupazione” ed ha attivato flussi redistributivi non solo in direzione “orizzontale” (fra non danneggiati e danneggiati) ma anche in direzione “verticale” (dai redditi più elevati a quelli meno elevati).

Dagli anni ’50 in molti Paesi sono state introdotte salvaguardie minime di prestazione (soprattutto per le pensioni) e si è passati da un modello contributivo (prestazioni in base ai contributi versati) ad un modello retributivo (prestazioni in base alle retribuzioni percepite).

3. Sicurezza sociale: la terza modalità attraverso cui il WS fornisce protezione ai cittadini -> il termine comparve negli USA per designare i primi schemi di assicurazione vs la vecchiaia, l’invalidità e i superstiti introdotti con il Social Security Act del 1935; 1938 in Nuova Zelanda battezzò col nome Social Security il primo servizio sanitario nazionale completamente “fiscalizzato” (cioè finanziato dal gettito fiscale e non da contributi sociali) rivolto a tutta la popolazione residente.

Durante la 2° GM il rapporto di un’importante commissione istituita dal governo britannico e presieduta da Lord Beveridge (Rapporto Beveridge) consolidò ed estese l’accezione neo-zelandese: la sicurezza sociale venne ad indicare un nuovo sistema di protezione esteso a tutta la popolazione attiva per quanto riguarda la garanzia del reddito e a tutti i cittadini per quanto riguarda l’assistenza sanitaria.

La Svezia fu il 1° paese ad adottare un nuovo approccio in campo pensionistico: nel 1946 istituì il 1° esempio di “pensione popolare” non contributiva, a somma fissa, fruibile da tutti i cittadini con più di 65 anni.

3. Una panoramica storica

La traiettoria evolutiva del WS europeo può essere suddivisa in 5 fasi distinte.

3.1 Instaurazione

Origini WS nelle misure di assistenza ai poveri XVII sec, il decollo vero e proprio si ebbe nel XIX sec preceduto da un periodo di “rottura liberale” che mise in crisi la legittimità del paternalismo assistenziale conservatore; punto di svolta rappresentato dall’introduzione dell’assicurazione obbligatoria in quasi tutti i paesi europei negli ultimi 20 anni del XIX sec.

L’assistenza ai poveri si basava su interventi occasionali, residuali, e discrezionali, erano considerate elargizioni che la società concedeva a persone ritenute immeritevoli e comportavano l’emarginazione politica e civile dei beneficiari -> l’assicurazione obbligatoria ribaltava questa impostazione -> il primo paese ad introdurla fu la Germania (cancelliere Bismarck 1883: vs le malattie, 1884: vs infortuni, 1889: vs vecchiaia e invalidità).

1. Il primo schema obbligatorio fu quello contro gli infortuni per 3 motivi:
   • Vicino alle idee liberali -> poteva infatti essere ricavato dalla vecchia idea della responsabilità individuale per danni causati a terzi.
   • Verso la fine 800 impennata infortuni nel mondo del lavoro a causa dell’industrializzazione.
   • Questo schema era il meno osteggiato dal mondo socialista.
2. Il secondo passo portò l’assicurazione obbligatoria ad estendersi verso il settore delle malattie o della vecchiaia/invalidità (a seconda dei Paesi).
3. Quello contro la disoccupazione fu molto contrastato e rappresentò una rottura radicale con la tradizione liberale e conservatrice che aveva sempre considerato la disoccupazione come risultato di incapacità individuali e non come rischio sociale.

L’elevata prossimità degli anni di introduzione del 1° schema assicurativo obbligatorio nei vari paesi suggerisce l’esistenza di una causa comune:

• Fattori cornice: problemi funzionali emersi dal processo di modernizzazione (garantire la riproduzione e l’integrazione sociale delle masse lavoratrici sganciate ormai dalla rete di solidarietà pre-industriale)  2Teto84.
• Fattori specifici: di ordine politico istituzionale -> mobilitazione operaia decisiva per l’introduzione dell’assicurazione obbligatoria.

3.2 Consolidamento

Instaurazione durò fino alla 1° GM, consolidamento tra le 2 GM; molte nazioni cominciarono ad estendere il raggio d’azione di tali schemi includendo al loro interno segmenti della popolazione oltre ai lavoratori dipendenti (es. assegni familiari); si passa da una nozione più ristretta di “assicurazione ai lavoratori” a quella più ampia di “assicurazione sociale” -> si faceva strada l’idea di una protezione minima in base ai bisogni.

3.3 Espansione

Il trentennio che va dal 1945 alla metà anni ’70 fu un periodo di sviluppo impetuoso e generalizzato; dopo la 2° GM la prova dei mezzi venne abolita e la copertura venne così estesa a tutta la popolazione -> percorso questo seguito dai paesi anglo-scandinavi dove si consolidò un modello universalistico di welfare (detto anche beveridgeano-ispirato al rapporto Beveridge) -> schemi omnicomprensivi e finanziato dal gettito fiscale.

Nell’Europa Continentale si consolida il modello occupazionale di welfare (detto anche Bismarckiano, inaugurato dalle riforme del cancelliere Bismarck) -> basato sulla pluralità di schemi professionali, con regole e formule di prestazione differenziate, finanziato tramite contributi sociali. => Trentennio Glorioso (1945-1975) la spesa sociale crebbe a ritmi sempre più sostenuti.

3.4 Crisi

A partire dalla metà anni ’70 il welfare è entrato in una lunga e travagliata crisi originata dalla crescente inadeguatezza delle vecchie soluzioni di fronte ai nuovi problemi -> sia mod. universalistico che quello occupazionale si basavano su una serie di premesse venute meno:

• Entrambi i mod. davano per scontata un’economia in rapida crescita capace di produrre elevati dividendi fiscali da ridistribuire sotto forma di protezione sociale -> ma negli anni ’70 crisi economica.
• Il WS degli anni d’oro era stato tarato su economie e società prevalentemente industriali di stampo fordista (produzione e consumo di massa, forza lavoro maschile impiegata nelle grandi fabbriche…) -> ma negli anni ’70: decentramento produttivo, consumi differenziati, flessibilità nei rapporti di lavoro.
• Il mod. occupazionale si basava sulla stabilità dell’istituzione famiglia e sulla divisione del lavoro fra i 2 generi -> anni ’70 partecipazione femminile al lavoro aumenta.
• Declino fertilità ed invecchiamento popolazione aveva alterato gli equilibri demografici su cui si basava il WS.
• “Rivoluzione delle aspettative crescenti” nei confronti delle provvidenze pubbliche a dispetto dell’austerità imposta dalla crisi economica.
• WS nei suoi anni d’oro si basava inoltre sulla centralità dello Stato-nazione come bacino di riferimento ai fini della redistribuzione e della giurisdizione.

3.5 Riforma

Passaggio da uno sviluppo economico sostenuto ad uno lento o nullo ha portato politiche di controllo dei costi soprattutto nei settori pensionistico e sanitario -> elevata età pensionabile rafforzando il legame con i contributi effettivamente versati; in campo sanitario introdotte misure di contenimento dei consumi e misure per accrescere l’efficienza del servizio; introduzione di nuovi ammortizzatori per sorreggere processi di de-industrializzazione, di flessibilizzazione dei rapporti di lavoro, di marginalizzazione dei lavoratori più deboli; ammortizzatori per immigrati provenienti da paesi in via di sviluppo; Globalizzazione, liberalizzazione del commercio internazionale, crescente integrazione dei mercati internazionali richiedono un riadattamento del WS su base nazionale = ricalibratura.

4. Logica, politica e welfare state

4.1. Lo scivolamento distributivo della politica sociale durante la fase espansiva

Nel suo primo mezzo sec di vita la politica sociale fu una questione di redistribuzione -> quando furono inseriti i primi schemi di assicurazione obbligatoria vi furono lunghe controversie sulle modalità di finanziamento -> l’estensione della copertura assicurativa sollevò dilemmi di solidarietà orizzontale (tra categorie) e verticale (tra fasce di reddito) -> metà anni ’50 carattere redistributivi è andato attenuandosi -> crescita economica trasforma le società da piramidali a forma di rombo dove la maggioranza è costituita dalla “massa media” beneficiaria e contribuente allo stesso tempo.

Politica sociale acquista così una natura distributiva, si sa chi riceve e quanto, ma non si sa chi paga precisamente -> passaggio da una politica redistributivi ad una distributiva ha profondamente alterato il funzionamento del WS; le politiche distributive operano secondo un modello caratterizzato da:

• Asimmetria tra benefici e costi: benefici tangibili e concentrati mentre i costi difficilmente visibili.
• L’elevata disaggragabilità dei benefici: vantaggi adatti ad essere dispensati in forma selettiva e differenziata.
• Impatto esterno relativamente contenuto: di ciascuna singola misura che non ha effetti dirompenti sulle finanze pubbliche  3Teto84.

Vengono così incentivati gli attori politici ad adottare strategie di:

• Cooperazione -> per massimizzare le dimensioni della torta da spartire.
• Compromesso -> affinché ciascuno riceva qualcosa.

Le cause di questo scivolamento distributivo della politica sociale sono molti ma ciò è stato reso possibile soprattutto da 2 fattori:

1. Gli alti tassi di sviluppo economico che hanno messo a disposizione di partiti e governi quote crescenti di risorse da reimpiegare sotto forma di interventi pubblici.
2. Progressiva conversione del deficit spending (spesa pubblica non coperta da entrate tributarie ma dall’emissione di titoli di debito pubblico) da parte dei responsabili della politica economica, nonché l’adozione di tecniche finanziarie capaci di attenuare o nascondere i costi immediati dell’intervento pubblico.

Es: Italia 1957-1966 istituzione delle gestioni pensionistiche per i lavoratori autonomi: adozione della ripartizione -> la prima generazione può ricevere la pensione “gratis” infatti le pensioni in suo favore possono essere finanziate dai versamenti della prima generazione di contribuenti che erano a loro volta soddisfatti perché per la prima volta vedevano la loro vecchiaia tutelata dallo Stato -> gli oneri derivanti da possibili squilibri nel rapporto tra contribuenti e beneficiari venivano scaricati sulle generazioni future, politicamente irrilevanti -> esempio emblematico dello scivolamento distributivo della politica sociale.

La politica di classe lascia al posto alla politica di “categorie” (nuovi aggregati sociali in base al settore occupazionale di appartenenza: commercianti, ferrovieri…) che si sono poi trasformati in gruppi di interesse per ottenere privilegi dai governi.

Settore sanitario -> la sua espansione ha portato ad un aumento delle condizioni di salute MA la categoria “pazienti” (mutevole e disorganizzata) è stata solo una comparsa nelle politiche sanitarie che hanno risposto alle sollecitazioni di categorie come: medici, case farmaceutiche… => il miglioramento della qualità dei servizi nell’interesse dei pazienti è stato relegato ad obbiettivo quasi residuale nelle contemporanee società a forma di rombo il WS è diventato una riserva di caccia dei gruppi di interesse delle svariate coalizioni distributive che questi hanno formato per appropriarsi di quote di reddito superiori a quelle da essi prodotti; si sono così affermati i partiti pigliatutto -> sostegno elettorale non è più una questione di lealtà ideologica ma si basa sulla quantità di welfare categoriale promessa dal partito.

4.2. Crisi e riforma del welfare