Sociologia dell'educazione - le politiche scolastiche

Le politiche scolastiche nel modello sud-europeo di welfare

1 Paolo Landri

Il saggio analizza le politiche scolastiche nel modello sud-europeo di welfare (Ferrera, 1996, 2000). La scuola e le agenzie educative svolgono, come noto, un ruolo molto rilevante all’interno dei processi di produzione/riproduzione sociale, anche se la modellistica del welfare solitamente non li include nella differenziazione tra i dispositivi del welfare state e di re-distribuzione sociale. Le intersezioni tra politiche sociali e politiche educative possono essere lette, in particolare, nel senso di una tensione e/o di un’integrazione tra filosofie politiche e modelli d’equità sociali.

Sul piano empirico, il saggio sviluppa un’analisi delle politiche scolastiche di quattro paesi (Spagna, Portogallo, Grecia, Italia) del modello sud-europeo di welfare nella prospettiva della lifelong learning policy e della realizzazione della più ampia strategia di Lisbona. In questo senso, la comune appartenenza al modello sud-europeo di welfare è associata alla difficoltà (e alla relativa distanza rispetto agli standards europei) nel raggiungimento delle policy comunitarie. Ciò si riflette in risultati scolastici relativamente bassi (negli item di valutazione del programma internazionale Ocse-PISA, 2003), in una percentuale molto elevata della popolazione in età 25-34 anni che è in possesso unicamente del titolo finale del ciclo dell’istruzione secondaria inferiore, e in alti valori di dispersione scolastica (considerata, in questa sede, come un indicatore delle difficoltà del sistema scolastico).

Il lavoro prova a descrivere la condizione comune e le differenze in termini di modelli¹ istituzionali (si tratta di paesi, infatti, che presentano delle diversità riguardo al grado di centralizzazione-decentramento nell’ambito della governance del sistema scolastico) e a riferirne i motivi, individuando un insieme di fattori esogeni (in particolare, il riferimento alle disuguaglianze socio-economiche e territoriali) e di fattori endogeni inerenti al funzionamento dei sistemi scolastici, dei quali si vogliono precisare le incidenze. Il saggio, infine, valuta la capacità di adattamento di tale campione rispetto alle politiche europee, alla luce dei processi di isomorfismo istituzionale determinati dalle politiche di lifelong learning.

¹ Ricercatore dell’IRPPS-CNR, e-mail: p.landri@irpps.cnr.it

Modelli di welfare e politiche scolastiche

1. L’analisi comparativa delle forme di protezione sociale non dedica particolare attenzione all’area dei fenomeni educativi (le politiche scolastiche, i risultati, le variabili che le sono di solito associati) che non figura tra le variabili rilevanti nella modellistica del welfare europeo (Esping Andersen, 1990 e 2000). Ciò implica che non siano colte del tutto le intersezioni tra politiche scolastiche e le politiche sociali. Le une e le altre, com’è stato osservato (Benadusi, 2007), incorporano modelli di equità sociali che possono confliggere, generando tensioni oppure integrarsi in dispositivi di politiche che convergono intorno a riferimenti comuni.

La mappa dei modelli di politiche scolastiche, tuttavia, non coincide completamente con la tipologia dei modelli di welfare. L’analisi comparativa dei sistemi scolastici si è concentrata, infatti, prevalentemente sui modelli istituzionali, e in particolare, sul grado di centralizzazione e di decentramento delle diverse configurazioni (Archer, 1979), oppure di recente sulla relativa prossimità dei paesi rispetto alle pressioni che la globalizzazione, attraverso le diverse agenzie internazionali, hanno determinato sui processi di riforma dei sistemi educativi (Ball, 1998).

Nel processo di differenziazione dei sistemi scolastici si possono delineare almeno tre varianti che solo in parte ricalcano i modelli di welfare² (Benadusi, 2006, vedi anche Rescalli, 1995): una traiettoria, che accomuna una parte dei paesi dell’Europa centrale (non del tutto coincidente con la tipologia <<corporativa>> dei modelli di welfare), soprattutto quelli di lingua tedesca, nella quale si è sviluppato il modello duale, ovvero un curricolo scolastico caratterizzato da una differenziazione precoce dei percorsi di studio, in presenza di una valorizzazione in una prospettiva corporativa del rilievo del legame tra educazione e formazione professionale; un altro percorso (il modello democratico) che mette insieme quei paesi come la Gran Bretagna, la Francia, l’Italia nei quali si sono realizzate politiche di innalzamento dell’obbligo scolastico e tentativi di <<comprensivizzazione>> del curricolo che prolungano la scelta degli indirizzi di studio e, quindi, le traiettorie di professionalizzazione allo scopo di garantire eguaglianza di opportunità al di là delle origini sociali ed, infine, il modello scandinavo, in questo caso, coincidente con il relativo modello di welfare, nel quale vi è non solo un’elevata comprensivizzazione del curricolo, ma si sviluppa anche un’integrazione tra politiche sociali e politiche scolastiche in generale che determina effetti positivi in termini di riduzione delle disuguaglianze sociali ed economiche e permette, in un contesto caratterizzato da un’attenta governance del sistema, risultati positivi rispetto all’equità e all’efficacia del sistema scolastico.

In tali traiettorie, dunque, solo nel caso scandinavo sembra realizzarsi un’intersezione positiva tra politiche sociali e politiche scolastiche; negli altri regimi europei, le altre famiglie di welfare dedicano, invece, una minore attenzione alle politiche educative che sono in secondo piano rispetto ad altre politiche pubbliche. Ciò spiega, peraltro, la differenza in termini di elevata equità sociale, misurabile e percepita, e le eccellenti performance scolastiche nel caso del modello scandinavo e i risultati meno positivi in termini di disuguaglianze scolastiche e di risultati educativi degli altri sistemi scolastici che rientrano in altri modelli di welfare (Benadusi, 2006; Demeuse, Baye e Straeten, 2006).

Dal punto di vista delle politiche scolastiche, i paesi del modello sud-europeo hanno seguito, come si dirà poi con maggior dettaglio nei paragrafi successivi, con l’Italia quale paese tra i primi del campione, il percorso del modello democratico attraverso una progressiva liberalizzazione degli accessi ai diversi livelli di istruzione e una progressiva comprensivizzazione del curricolo. La cornice del modello sud-europeo, nel caso delle politiche di welfare, consente, tuttavia, di osservare alcune caratteristiche che rendono simili, o comunque, producono una sorta di <<destino comune>> nelle performance di tali paesi.

Ciò sembra dipendere, da un lato, da un fenomeno di path dependency, cioè di peso della storia delle politiche educative, e dall’altro, dalla relativa persistenza del modello di regolazione istituzionale. Si può osservare che i quattro paesi approdano, in maniera tardiva, almeno rispetto agli altri paesi europei, ad una scuola di massa: il processo di innalzamento dell’obbligo, la riforma degli ordinamenti degli studi, la flessibilizzazione dei percorsi, la liberalizzazione degli accessi ai vari gradi di istruzione etc. producono un fenomeno di scolarizzazione tardiva.

La desegregazione scolastica, ovvero la differenziazione precoce dei percorsi scolastici viene superata in Italia, con l’istituzione della scuola media unica alla fine degli anni sessanta; Portogallo, Grecia e Spagna approdano ad un regime democratico alla metà degli anni settanta, avviano, dunque, un processo di ristrutturazione nel senso dell’educazione di massa nel corso degli Anni ottanta (con l’eccezione del caso della Spagna, nel quale paradossalmente è proprio con Franco alla fine degli anni settanta che si avvia la comprensivizzazione del curricolo e il graduale avvio della scuola di massa). Si tratta, cioè, di paesi nei quali per molto tempo ha operato nelle pratiche organizzative ed istituzionali un modo di funzionamento elitario che sembra aver orientato la scuola, dal punto di vista organizzativo, non in modo equitativo, ma con forti meccanismi di chiusura sociale (formazione delle classi dirigenti, riproduzione delle classi sociali, ri-produzione del carattere nazionale-identitario dei paesi).

Ciò si riflette in una condizione comune rispetto ad alcuni degli indicatori di funzionamento dell’educazione che sono generalmente presi in considerazione nell’analisi del grado di conseguimento degli obiettivi di Lisbona e che forniscono degli elementi di conferma rispetto all’utilità euristica dei modelli di welfare nell’individuare alcune performance scolastiche comuni (vedi tabelle seguenti).

² Nella costruzione del welfare negli USA, invece, le politiche educative sono molto più centrali rispetto ad altre politiche sociali, quali la sanità, la previdenza, l’assistenza sociale etc. e la scuola si è sviluppata con maggiore rapidità rispetto ai paesi europei (Heidenheimer, 1986).

Indicatori di funzionamento del sistema scolastico

I dati Eurostat inducono ad evidenziare la somiglianza delle caratteristiche dei quattro paesi rispetto a cinque indicatori-chiave: il livello di conseguimento del livello secondario di istruzione dei giovani; la percentuale di giovani che escono precocemente dal sistema di istruzione e di formazione; la quota della popolazione adulta (tra i 25 e i 64 anni) in possesso del titolo di studio secondario; la percentuale di spesa pubblica in educazione rispetto al prodotto interno lordo; la percentuale di popolazione adulta che partecipa ad attività di istruzione e formazione (tasso di partecipazione a sistemi di lifelong learning).

Riguardo il primo indicatore (vedi tab. 1), la media UE (27) è che il 77 % di giovani d’età compresa tra 20 e 24 anni sono in possesso di almeno il titolo di studio della secondaria superiore; nei paesi del modello sud-europeo, fatta eccezione del caso della Grecia che ha una percentuale più alta (più dell’ottanta%), la quota di giovani in possesso di tale titolo è notevolmente inferiore: il dato più basso riguarda il Portogallo, con una percentuale di poco inferiore al 50%, cui segue il dato relativo alla Spagna e quello dell’Italia che ha, in questo caso, un valore pari al 74%. Tali quote sono, tuttavia, costantemente in crescita nel corso del decennio, a riprova degli sforzi operati da tali paesi per innalzare significativamente il grado di completamento del percorso scolastico secondario per una quota sempre maggiore di giovani.

[Inserire tab. 1]

Il dato relativo agli abbandoni precoci (vedi tab. 2) conferma che nel modello sud-europeo vi è un alto livello di dispersione scolastica, ovvero un alto tasso di giovani che per motivi diversi lasciano i percorsi scolastici in maniera permanente e, di conseguenza, sono in possesso di un bagaglio di competenze/conoscenze non sufficientemente articolato. La performance migliore anche in questo caso è data dalla Grecia (un valore di poco superiore alla media UE 27 pari al 15.4%); Portogallo, Spagna ed Italia, invece, fanno registrare valori molto elevati: circa il 21%, l’Italia; quasi il 30%, la Spagna e più del 39%, il Portogallo. Il dato indica, quindi, che nonostante gli sforzi compiuti in questi anni, con la riduzione di tale fenomeno, vi è una quota consistente di giovani di età compresa tra 18 e 24 anni che hanno conseguito al massimo l’obbligo scolastico e che non sono coinvolti in attività di formazione e di istruzione.

[Inserire tab. 2]

I dati relativi ai titoli di studio della popolazione adulta (vedi tab. 3) confermano che nel modello mediterraneo non vi è né un orientamento verso l’acquisizione di titoli di studio elevati, né un particolare interesse a partecipare ad iniziative formali di istruzione e di formazione. La quota di popolazione che ha acquisito almeno il titolo di studio del segmento secondario dell’istruzione è in questi paesi notevolmente inferiore alla media dei paesi UE (circa il 69% nel 2005): il dato più basso riguarda il Portogallo (26.5%), ma valori bassi concernono la Spagna (48.5%), l’Italia (intorno al 50%) e la Grecia che ha, in questo caso, il valore più alto, seppur inferiore alla media UE (il 60%).

[Inserire tab. 3]

In modo analogo, la percentuale della popolazione in età compresa tra 25 e 64 che partecipano ad iniziative di lifelong learning (vedi tab. 4) è, in questi paesi, abbastanza modesta, se si fa eccezione del dato relativo alla Spagna nel corso del 2005 che presenta un valore piuttosto eccentrico rispetto ai valori riguardanti il decennio: si tratta di valori che oscillano intorno al 5 %, con un valore decisamente basso (intorno all’1%) nel caso della Grecia.

[Inserire tab. 4]

La mancanza di attrattività dei titoli di studio scolastico, e del funzionamento della scuola si accompagna, inoltre, ad un investimento, in termini di percentuale della spesa pubblica riservato alle politiche scolastiche non molto alto (vedi tab. 5). Il Portogallo, tra i paesi del modello mediterraneo, spende comparativamente di più, secondo una quota non inferiore al 5%; l’Italia e la Spagna spendono rispettivamente il 4.74% e il 4.28%; infine, la Grecia che investe una quantità di risorse pubbliche tra le più basse dei paesi UE (3.94%).

[Inserire tab. 5]

Si può, dunque, notare che nei paesi del welfare sud-europeo vi siano alcune affinità in termini di indicatori di funzionamento del sistema scolastico: la presenza di una quota ancora ampia di giovani che lasciano la scuola con titoli di studio relativamente bassi, la quota ridotta di giovani che raggiungono il titolo di studio relativo al segmento della secondaria superiore, il basso livello di competenza della popolazione adulta, segnalato dall’indicatore relativo alla maggiore diffusione di titoli di studio al livello della scuola dell’obbligo che incide, inoltre, sul tasso di partecipazione relativamente modesto a programmi di lifelong learning.

Un ulteriore segnale di debolezza del funzionamento della scuola in questi paesi proviene, infine, dall’indagine internazionale PISA realizzata dall’OCSE che valuta nel tempo le competenze degli allievi al termine del percorso dell’obbligo (alunni di quindici anni), focalizzando l’attenzione su un insieme di abilità (literacy, matematica e scienze) considerati centrali sotto il profilo dell’employability e dell’inclusione sociale. In questo caso (vedi tab. 6), l’operazione di ordinare i paesi per famiglie di welfare è possibile solo in modo parziale, poiché la Gran Bretagna non partecipa all’indagine di valutazione del 2003, tuttavia, la relazione tra modelli e livello di competenze mette in evidenza la comune condizione dei paesi del modello sud-europeo, il cui campione di allievi raggiunge punteggi medi molto inferiori rispetto al punteggio medio dei paesi partecipanti all’esercizio di valutazione (fissato convenzionalmente a 3500). Ciò riguarda tutte e tre le competenze; in questo senso, si può rilevare che le performance scolastiche di Portogallo, Spagna, Grecia e Italia sono costantemente al di sotto della media.

[Inserire qui tab. 6]

³ Il saggio è stato completato prima della pubblicazione dei risultati dell’indagine PISA 2006. Una prima analisi dei risultati più recenti dei paesi dell’Europa Mediterranea, tuttavia, non modifica, in modo sostanziale, le argomentazioni principali del lavoro (www.pisa.oecd.org).

Un altro aspetto che rende simili l