Sistemi fiscali, prof. Ambrosiano

Sistemi fiscali comparati

1. Quali ragioni e funzioni per un sistema fiscale?
2. Come si sono sviluppati nel tempo?
3. Che cosa spiega l’espansione dei sistemi fiscali?
4. In Italia: dagli anni 60 alla spending review
5. Sistemi accentrati vs sistemi decentrati (letteratura teorica). Come si costruisce un buon sistema decentrato?
6. Disciplina fiscale: le regole europee (origine, evoluzione, problemi)

Le funzioni di spesa sono previdenza e sanità (e istruzione).

Che cos’è un sistema fiscale?

Il sistema fiscale è collegato sia ai tributi che alla spesa pubblica, è la gestione di queste due voci.

Ragioni per l’intervento pubblico nel sistema economico

• Ragioni di efficienza (Pareto): quando non è più possibile migliorare l’interesse di un individuo senza peggiorare quello di un altro.
• Ragioni di equità: è un giudizio di valore che varia da soggetto a soggetto.
• Stabilizzazione dell’economia: politica restrittiva in fase di espansione e politica espansiva in fase di recessione.

Richard Musgrave individua tre branche per l’intervento pubblico:

• Allocation branch.
• Distribution branch.
• Stabilization branch.

La funzione allocativa

1) La funzione allocativa: il mercato fallisce quando non raggiunge una situazione pareto-efficiente; fallisce perché esistono mercati non perfettamente concorrenziali; le ragioni del fallimento sono asimmetrie informative (azzardo morale e selezione avversa), esternalità (positive o negative: il comportamento di un soggetto genera effetti positivi o negativi su un altro soggetto o sul sistema in generale), beni pubblici (non rivali e non escludibili).

I beni si distinguono in:

• Pubblici puri: non rivalità nel consumo (tutti possono consumare un bene nella stessa quantità e nello stesso momento) e non escludibilità dal consumo (il prezzo è il meccanismo di esclusione).
• Privati puri: rivale ed escludibile.
• Misti: beni tariffabili (escludibili e non rivali) e riserve comuni (non escludibili ma rivali).

La differenza tra beni privati puri e beni pubblici puri è di tipo tecnico e non ideologico.

Funzione redistributiva e politiche per la crescita

2) Funzione redistributiva: ha l’obiettivo di ridurre o eliminare la disuguaglianza nella redistribuzione della ricchezza e del reddito.

3) Politiche per la crescita: obiettivo di crescita stabile; in Italia il governo dovrebbe attuare una politica fiscale espansiva (aumentare la spesa pubblica e ridurre le imposte).

Il ruolo del settore pubblico

Casi estremi:

• Economie di mercato: ruolo Stato nullo o insignificante nell’allocazione delle risorse.
• Economie di pianificazione: ruolo Stato esclusivo nell’allocazione.

Nella realtà, prevalgono i sistemi economici misti.

La sanità e l’istruzione non sono beni pubblici puri perché escludibili, i beni pubblici puri NON sono quelli prodotti dallo Stato.

I beni pubblici puri sono causa di fallimento del mercato perché gli individui non dichiarano la disponibilità a pagare.

La curva di offerta si basa sul costo mentre la curva di domanda si basa sul prezzo e gli individui non sono disposti a pagare per un bene che riceverebbero ugualmente. Free riding.

Se viene rispettato il principio di sovranità del consumatore è indifferente il sistema utilizzato.

In un sistema misto esistono:

• I beni di merito (per i quali c’è obbligo di consumo): casco, vaccini obbligatori,… associati a esternalità positive.
• I beni di demerito associati a esternalità negative (divieto di fumare).

Lo Stato è definito paternalista quando interviene con obblighi e divieti. Nell’economia pianificata tutti i beni sono di merito o di demerito.

Tendenza all’aumento del settore pubblico

Come misurare il peso, l’estensione o l’ampiezza del settore pubblico all’interno del sistema economico. Quanto spende il settore pubblico? Quante risorse preleva? Che cosa produce e cosa cambia all’esterno?

Valutiamo quelli più semplici valutando cosa cambia nei diversi paesi.

Si considerano tre indicatori:

• Spesa pubblica.
• Entrate pubbliche.
• Numero di dipendenti pubblici.

Considerati non in valore assoluto, il denominatore comune per i primi due è il PIL. Ma quale spesa consideriamo? In termini reali o nominali? In termini reali non tiene conto dell’aumento dei prezzi, è deflazionata. Il rapporto più utilizzato è spesa pubblica in termini nominali e PIL nominale. Per le entrate vale lo stesso: è la cosiddetta pressione fiscale. Per il numero di dipendenti è più difficile costruire serie omogenee in diversi paesi.

La spesa pubblica totale rapportata al PIL dal 1960 al 2014: nel LP possiamo vedere un aumento di spesa pubblica, se facciamo riferimento all’area euro è aumentato in modo marcato tra gli anni 60 e 90, tra il 91 e il 98 si verifica una piccola riduzione per il trattato di Maastricht. Tra gli anni 90 e 2000 hanno fatto un piano di risanamento arrivando al 54% nel 91 mentre nel 2000 a un rapporto del 46%.

Successivamente con la crisi economica si può osservare un aumento del rapporto spesa/PIL; il problema del denominatore è uno dei problemi rilevanti nella situazione italiana. I paesi scandinavi si sono però caratterizzati da un rapporto più elevato. L’Irlanda ha avuto un aumento di spese per l’aiuto nel sistema bancario al fine di salvare le banche.

Se guardiamo oltre e guardiamo ai paesi dell’OECD (organizzazione per lo sviluppo economico), prima fonte principale per confrontare paesi UE ed Extra UE. Il peso del settore pubblico in Europa è più elevato. I paesi dell’euro hanno una spesa maggiore rispetto agli altri paesi. Il calcolo però fa riferimento a tutta la spesa di natura molto diversa; maggiore è il debito e maggiore è la spesa per interesse.

Si sta pagando una spesa pubblica che rappresenta un’eredità negativa che viene da molto lontano (30/40 anni). Ci può essere molta differenza tra spesa pubblica totale e spesa pubblica al netto degli interessi: spesa pubblica primaria: spesa totale - spesa per interessi.

L’Italia è quasi sempre sotto la media, in Italia c’è sempre un livello di spesa pubblica molto elevata; nessuna delle due tabelle mostra come sta l’Italia effettivamente in quanto non tiene conto della spesa per interessi (negli anni 90 la spesa per interessi ammontava a 10,9).

Nel 2000 cambiano le cose con l’unione monetaria che ha permesso la diminuzione della spesa per interessi. L’Italia rispetto agli altri paesi è messa male: abbiamo ancora il 4,6% di spesa per interessi. Proprio perché abbiamo accumulato molto debito negli anni, c’è un’altra componente di spesa: la spesa per investimenti. Negli ultimi 20 anni è diminuita anche in Austria, Germania, Portogallo e Spagna.

La spesa per investimenti ha una natura molto diversa: la differenza tra spesa per le scuole e spesa per pensioni sta nel fatto che il parlamento decide la spesa da allocare (approva cioè la legge di stabilità che contiene la manovra finanziaria per l’anno successivo e l’approvazione per la spesa per investimenti).

Spesa investimenti ≠ spesa per pensioni.

La spesa corrente ha un grado di rigidità molto più elevato rispetto alla spesa per investimenti.

Riassumendo:

• Il rapporto spesa/PIL è elevato in tutti i paesi.
• Il problema è la spesa per interessi passivi.
• Per ogni 100£ di spesa qual è l’uso di queste risorse tra istruzione, pensione…
• Per la spesa corrente.

Spesa pubblica = spesa corrente + spesa investimento.

Componenti della spesa pubblica rispetto al PIL

La spesa per servizi generali contiene la spesa per interessi.

• Difesa/ordine pubblico/sicurezza; quanto spendono? Poco più del 3% del PIL, è una componente piccola più o meno stabile.
• Sanità; si spende poco più del 7% del PIL, nel LP c’è una tendenza all’aumento. Rispetto agli altri paesi è nella media dell’area euro.
• Istruzione; si spende il 4,1%, nel 2000 è diminuita, nel 2014 è aumentata di poco, come istruzione spendiamo di meno. Nell’area euro si spende di più nella sanità che nell’istruzione.
• Posizione sociale; il 21,4%; nell’insieme vediamo che è allineata rispetto alla media degli altri paesi. Può essere spacchettata in altre componenti: pensioni, ammortizzatori sociali. L’Italia spende circa il 14% del PIL per le pensioni; siamo fortemente disallineati.
• Spesa per l’ambiente, siamo all’1% qui siamo sopra la media ed è aumentata nel tempo.
• Spesa pubblica sociale, qui allarghiamo l’orizzonte a Canada e USA. I paesi europei dedicano più risorse, siamo tutti sopra al 30%; modo diverso di guardare al ruolo dell’intervento pubblico a sostegno del reddito.

100£ di spesa pubblica di cosa si compongono? Ora non guardiamola più rispetto al PIL ma vediamo di cosa si compone.

Dato più recente del 2013: 17.5 euro servizi generali; 14 euro sanità; 8 euro istruzione; 6 euro difesa; 41 euro pensione; 12,9 euro altre.

La principale componente della spesa pubblica è la spesa della pensione.

Quanto spendono gli Stati Uniti in termini di sanità? Circa 22 euro.

I dipendenti pubblici

Ci sono effetti di sostituzione degli input come l’introduzione dell’informatica di aumento di produttività che giustificano la variazione di dipendenti.

L’occupato del settore pubblico è la % di lavori dipendenti: l’occupazione del settore pubblico ha avuto diversi blocchi, riduzioni con politiche attive di contenimento del settore pubblico hanno portato sì a dei risparmi e si contiene così la spesa. Il settore pubblico per sostenere l’occupazione interveniva con piani di assunzione dagli anni 70-80 fino ai 90; dopo di che c’è stata una diminuzione.

Quanti e quali risorse usa?

Pressione fiscale = entrate/PIL; entrate = ∑ entrate tributarie + contributi sociali (se escludiamo i contributi sociali abbiamo la pressione tributaria).

Pressione fiscale (1965) = 25,5 rispetto agli altri paesi l’Italia era nettamente sotto, è simile all’OECD perché tiene conto degli altri paesi extra UE.

Pressione fiscale (1975) = 25,4.

Pressione fiscale (1985) = 33,6.

Pressione fiscale (1995) = 40,1.

È partita disallineata poi ha recuperato negli anni ed è rimasta più o meno stabile. Nei paesi è più elevato il rapporto di spesa pubblica perciò è maggiore anche la pressione fiscale rispetto all’OECD.

Per ogni 100 euro di entrate pubbliche, le componenti OECD:

• Imposte personali sul reddito 26 euro; 25 euro.
• Imposte sui profitti 9 euro; 8 euro.
• Contributi sociali 18 euro; 26 euro.
• Imposte patrimonio 8 euro; 6 euro.
• Imposte indirette (con introduzione IVA) 12 euro; 20 euro.
• Imposte specifiche consumi (accise, tabacco, alcool) 24 euro; 10 euro.
• Altre imposte 3 euro; 5 euro.

In Europa bisogna valutare quanto deriva dalle imposte e quanto dal gettito contributivo.

Si valuta la composizione del gettito tributario tra imposte sul reddito e imposte sui beni e servizi.

Ci sono più imposte sui redditi individuali che imposte sui beni e servizi (in Norvegia si eguagliano).

Tutti e due gli indicatori mostrano che il peso del settore pubblico è aumentato in tutti i paesi.

La crescita della pressione fiscale e della spesa

La crescita della pressione fiscale è stata in grado di finanziare la crescita della spesa?

La risposta viene data da tre indicatori.

Tre indicatori:

1. Disavanzo pubblico: spese > entrate. Si determina con entrate - spese. (Il contrario è chiamato avanzo pubblico).
2. Saldo primario: spesa totale - spesa interessi. È il saldo del bilancio pubblico al netto della spesa per interessi.
3. Debito pubblico: è la somma dei disavanzi annuali. Si distingue dal disavanzo perché è una grandezza di flusso (si calcola ogni anno) mentre il debito è una grandezza di stock.

Questi indicatori determinano lo stato della finanza pubblica in un certo paese.

1) Disavanzo pubblico (in % del PIL): si osserva una tendenza alla riduzione in Italia dal 1982. L’Italia migliora fino al 2007.

Dal 2007 si verifica una tendenza di aumento del disavanzo (si riscontra anche in altri paesi tra cui la Francia), per cui su questo indicatore si è fatto sentire il peso della crisi economica. In questi stessi anni (dal 2007) la Grecia riduce esponenzialmente il disavanzo pubblico.

2) Saldo primario (in % del PIL): in riferimento a questo indicatore la situazione italiana non è così disallineata da quella degli altri paesi. Nel 2000 l’Italia ha un saldo primario superiore a quello dell’area euro; tuttavia se si considera l’indicatore precedente la situazione non è così rosea: un indicatore da solo non basta a definire la situazione del paese.

3) Debito pubblico (in % del PIL): escludendo la Grecia e l’Irlanda, risultiamo il paese peggiore in Europa. Il rapporto debito/PIL mostra una situazione pesante per l’Italia.

Come facciamo a ridurre quell’enorme montagna di debito? Un aiuto grande deriverebbe da una campagna durissima nella lotta all’evasione fiscale.

Tutti questi indicatori fanno riferimento a un aggregato particolare che è quello delle “amministrazioni pubbliche” che si compongono di:

• Amministrazioni centrali (Stato, ministeri, …).
• Amministrazioni locali (regioni, province, comuni, …).
• Gli enti di previdenza.

Il conto consolidato di tutte queste amministrazioni rappresenta il conto consolidato dell’amministrazione pubblica e permette il calcolo degli indicatori definiti in precedenza.

L’espansione del settore pubblico

Il settore pubblico si è esteso nel lungo periodo quindi mostra una tendenza di progressiva espansione. Perché nel mondo il peso del settore pubblico è così aumentato? L’ammontare di risorse gestite dalla PA è crescente nel tempo e la spesa pubblica nel settore economico assume un ruolo sempre di maggior rilievo.

Quindi come spiegare la crescita della spesa pubblica in tutti (o quasi) i paesi del mondo?

1. Spiegare la crescita della spesa pubblica.
2. Come spiegare le differenze tra i diversi paesi.

Il problema della crescita della spesa si poneva già alla fine dell’800 quando la spesa si poneva al di sotto del PIL.

Si può partire ripercorrendo le principali teorie sulla crescita della spesa pubblica e si individuano due interpretazioni della crescita della spesa pubblica e del settore pubblico:

• Un filone di ragionamenti (teoria dal lato della domanda) hanno come capostipite la legge di Wagner: quando i paesi si sviluppano aumentano i profitti, il livello del benessere e la domanda da parte della comunità di beni e servizi offerti e prodotti dal settore pubblico.
• Altri filoni (teorie dal lato dell’offerta o modelli politici) spesso vedono negativamente il comportamento dei moderni, i quali utilizzerebbero la spesa pubblica per fini politici e strumentali mentre alcuni autori pongono l’accento sul ruolo che hanno nella crescita della spesa le strutture burocratiche.
• Tra le teorie dal lato dell’offerta si colloca il modello di Baumol. Si parla di “Baumol disease” che guarda il settore pubblico come affetto da una malattia consistente nell’aumento scarso o nullo della produttività dei suoi lavoratori. Il peso del settore pubblico aumenta perché le retribuzioni pubbliche aumentano più della produttività, in presenza di domanda per beni e servizi pubblici relativamente inelastica.

Non necessariamente lo Stato deve produrre i beni che offre, li può finanziare e lasciarli produrre al settore privato o al contrario può comportarsi come Stato produttore.

L’ampiezza del settore pubblico riflette le scelte politiche e situazioni geo-economiche e socio-culturali di un paese.

Tra i modelli per la crescita del settore pubblico si considerano:

• Modelli societari (derivanti dalla collettività): Wagner e Musgrave.
• Modelli politici: Peacock e Wiseman.
• Modello dell’elettore mediano: Meltzer e Richard.
• Modelli sui gruppi di interesse: Peltzman.
• Modello di Baumol.

I modelli societari

“Legge” di Wagner (capostipite dei modelli societari) 1883

La domanda che sta alla base della teoria di Wagner è: esiste un limite desiderabile alla crescita della spesa pubblica? La legge della crescente espansione delle attività del settore pubblico diventa la legge della crescente espansione del gettito fiscale (ottica di bilancio in pareggio).

L’ottica di Wagner è un’ottica di finanza pubblica che si evolve in modo ordinato, c’è sempre un settore pubblico che cresce con bilancio pubblico in pareggio. Esiste un limite alla crescita della pressione tributaria? Si ragiona nell’ottica di un bilancio pubblico in pareggio (se cresce la spesa devono crescere le entrate). Esiste anche un limite alla crescita delle entrate pubbliche?

L’idea di Wagner nasce da uno studio empirico calcolando il rapporto spesa pubblica/PIL e vede che il rapporto è crescente. Da dove origina la legge di Wagner? È il risultato di un’analisi empirica sull’Europa occidentale: la spinta alla crescita del settore pubblico sta nella pressione dei cittadini al progresso sociale.

Egli sostiene che è vero che il fatto di dover aumentare le imposte per finanziare una maggiore spesa potrebbe frenare la crescita della spesa, ma probabilmente è più forte l’aumento della domanda di beni e servizi che provengono dal settore pubblico. Quindi il desiderio di maggiori beni e servizi è più forte del dispiacere di pagare maggiori imposte. Infatti i vincoli finanziari possono frenare l’espansione del settore pubblico ma nel LP il desiderio per lo sviluppo e il progresso è più forte delle difficoltà di finanziamento.

Si parla di modelli societari perché con lo sviluppo economico e aumento del benessere della