Scienza delle finanze - Riassunto esame, prof. Iannucci

Scienze delle finanze

Capitolo I: l’attività finanziaria ed i suoi caratteri

• La Scienza delle Finanze
• Natura della scienza delle finanze

Capitolo II: l’intervento pubblico in economia: difetti e limiti

• Aspetti dottrinali
• Lo Stato ed il Mercato
• Esigenze e limiti dell’intervento pubblico
• Finanza funzionale, congiunturale e gli stabilizzatori

Capitolo III: le spese pubbliche

• Ragioni dell’anteposizione delle spese alle entrate
• Nozione e classificazioni delle Spese Pubbliche
• Esigenza di attuare “spese produttive”
• Limiti alle applicazioni delle spese

Capitolo IV: le entrate pubbliche

• Nozione e classificazioni
• Le entrate originarie
• Le imprese pubbliche
• Le entrate derivate o tributarie
• Le entrate straordinarie con riguardo al debito pubblico

Capitolo V: l’imposta

• Definizione ed elementi
• I presupposti e la base imponibile
• Classificazione delle imposte 12

Capitolo VI: principi che regolano l’applicazione dell’imposta

• I principi giuridici
• I principi amministrativi
• La certezza attraverso l’accertamento
• L’anagrafe tributaria e il codice fiscale
• La riscossione comoda ed economica
• Le sanzioni fiscali e il contenzioso

Capitolo VII: gli effetti dell'imposizione

• Introduzione e cenni ad alcuni effetti primari quali evasione, elusione e rimozione
• La traslazione e l'incidenza dell'imposta
• L'ammortamento dell'imposta
• La diffusione 23

Capitolo I: l’attività finanziaria ed i suoi caratteri

1. La Scienza delle Finanze

L’economia è la scienza orientata al soddisfacimento dei bisogni. Nel concetto di economia c’è il rapporto tra sacrificio e beneficio. Questo è abbastanza facile perché ognuno di noi sa di che cosa ha bisogno e quanto e fino a che punto è disposto a sacrificarsi per ottenere il bene necessario a soddisfarlo.

In microeconomia ognuno di noi fa i conti con se stesso ed il risultato della valutazione che si effettua è chiaro: stabilire la misura del sacrificio e quella dell’utilità è semplice ed altrettanto semplice è la scelta.

Le cose si complicano quando dalla micro si passa alla macro, alla Politica economica e alla Scienza delle Finanze. Ci si trova di fronte ad una situazione generalizzata; si valuta il problema del soddisfacimento dei bisogni da un punto di vista collettivo. La possibilità di rapportare il sacrificio “certo” con il possibile soddisfacimento del bisogno e quindi il conseguimento dell’utilità, soprattutto con la sua misura, è più difficile.

Ad esempio ciò che paghiamo per le forze dell’ordine, le quali sono impegnate per evitare che coloro che si vogliono comportare in maniera diversa dalle regole agiscano contro gli altri, posso dire, come singolo, che corrisponde all’utilità che esse mi danno? Certamente no! Eppure devo contribuire al loro mantenimento. Come faccio a dire che le forze dell’ordine sono utili? Sono in grado di stabilire l’utilità che con la loro presenza le forze dell’ordine mi rendono? Se supponiamo che l’1% del mio reddito contribuisce al loro mantenimento, sono in grado di misurare l’utilità che da questo 1% che mi viene prelevato, io ottengo? Certamente no.

Altro esempio: il costo per lo Stato cioè il costo sostenuto dalla collettività per uno studente universitario, e quindi pagato da ogni contribuente, è altissimo in quanto la parte a carico dello studente è molto bassa. Tutto ciò è giusto? È un problema da non facile soluzione. Di fatto scelte se ne fanno; sono scelte di politica economica, ma non sempre risultano essere le più giuste e, in ogni caso, non condivise dai contribuenti alla stessa maniera.

Queste considerazioni preliminari risultano necessarie per entrare nell’idea di Scienza delle Finanze. È una scienza che sta tra l’Economia, cioè una scienza strettamente utilitaristica a livello personale, e la Politica Economica attraverso la quale vengono effettuate le spese pubbliche sulla base delle scelte fatte dal Governo.

Gli indirizzi di Politica Economica si concretizzano anche attraverso la Scienza delle Finanze la quale preleva risorse dai cittadini e la impiega secondo le scelte pubbliche fatte dalla classe dirigente.

Da qui l’esigenza di una definizione della materia che, nel corso degli ultimi decenni, è stata anche indicata (Johansen) con il nome di “Economia Pubblica” ed anche di “Economia finanziaria”. Trattasi di una materia scientifica che nasce, verso la metà del secolo XIX (J. S. Mill), facendosi in maniera distinta dall’economia politica alla quale era rimasta collegata sino ad allora.

Trattasi di una scienza che studia l’attività che lo Stato e gli altri enti pubblici svolgono attraverso un duplice ordine di operazioni: innanzitutto procurarsi i mezzi con dei prelievi effettuati nei confronti dei privati; successivamente impegnare questi mezzi per fornire i servizi ritenuti più idonei al soddisfacimento dei bisogni pubblici.

Va subito osservato che l’attività finanziaria pubblica, come si cercherà meglio di precisare successivamente, si svolge al di fuori del mercato, in base ad un processo del tutto particolare, basato sulle scelte fatte dalla classe dirigente. 34

Al pari dell’Economia Politica, anche la Scienza delle Finanze è una scienza empirica, vale a dire che si rifà alla realtà, cioè ai fatti ed agli avvenimenti, cercando di interpretarli e, per quanto possibile, prevederli e giudicarli. Proprio per questo la “Scienza delle Finanze non può definirsi come “scienza esatta”, dovendosi essa adattare, sia per quanto riguarda i prelievi che l’utilizzo delle somme prelevate, a situazioni contingenti, sia positive che negative, che possono scaturire sia da eventi naturali che da altre situazioni congiunturali favorevoli o sfavorevoli che siano.

Così, ad esempio, il bilancio di uno Stato può subire variazioni, anche di rilievo e magari anche per più anni, in conseguenza di una catastrofe quali un terremoto, un’alluvione o altri avvenimenti simili.

Ma la Scienza delle Finanze non è una scienza esatta anche perché non persegue le finalità di una conoscenza globale di un determinato fenomeno e dei suoi effetti. Essa considera infatti soltanto l’aspetto economico, e non i riflessi sociali, politici, o di altra natura, come invece fa la politica economica, la quale attua i suoi interventi anche in funzione di una maggiore equità e, quindi, di una ri-distribuzione della ricchezza a favore delle categorie più svantaggiate.

2. Natura della scienza delle finanze

Per comprendere la natura della Scienza delle finanze bisogna rifarsi agli stessi principi che regolano l’economia politica e cioè al fatto che ogni individuo, pur avendo a disposizione una quantità di mezzi limitati, avverte una molteplicità di bisogni e, conseguentemente, mira all’ottenimento ed alla disponibilità delle maggiori quantità possibili di beni e servizi. Tuttavia mentre in ordine ai bisogni individuali ognuno di noi provvede direttamente, per quanto concerne quelli che vengono avvertiti in quanto facenti parte di una comunità, e quindi detti collettivi, la valutazione è fatta dallo Stato e dagli altri enti pubblici preposti al loro soddisfacimento.

Mentre, però, l’economia studia, per ogni individuo o gruppo singolarmente considerati, le forme per il conseguimento della massima utilità, la Scienza delle Finanze esamina gli strumenti anche coercitivi, per il conseguimento del massimo di utilità con riferimento alla collettività.

Come è stato osservato (Cosciani), in queste situazioni, i singoli si trovano di fronte ad una “scelta forzata”, cioè fatta, per loro conto, dall’ente pubblico preposto il quale, attraverso il bilancio, effettua la scelta dei bisogni da soddisfare, pagando i servizi atti a soddisfare detti bisogni con il prelievo prima e la spesa poi.

La Scienza delle finanze distingue i bisogni pubblici e quindi anche i servizi ad essi corrispondenti in generali e speciali, a seconda che siano destinati a tutta la collettività (es. l’attività della polizia) o ad una parte di essa (es. l’insegnamento universitario, la spedizione di una lettera, le ferrovie etc.). Tuttavia, anche nei confronti di questi ultimi, interviene con una valutazione collettiva ritenendoli, almeno in parte, con finalità di carattere generale perché, anche se sono considerati dal singolo come mezzi per soddisfare un bisogno personale, tuttavia, vengono valutati in funzione del costo e del relativo vantaggio che essi arrecano alla collettività considerata nel suo insieme.

Le scelte per fornire i servizi, per stabilire se questi ultimi debbano risultare tra quelli generali oppure fra gli speciali sono fatte da coloro che hanno responsabilità di Governo in un determinato momento e sono dette scelte di “Politica Economica” che, però non sono mai del tutto obiettive. Ogni scelta infatti risulta quanto mai complessa ed è condizionata da influenze di vario genere, non solo economiche, ma anche politiche, sociali ed internazionali.

L’attività della Scienza delle Finanze risulta quindi composita e deve quindi essere considerata in un contesto ampio e non rigido, proprio perché coinvolge aspetti tecnico-economici, giuridico-politici e sociali.

Al pari dell’Economia Politica, anche la nostra materia opera nel senso di giungere, per quanto possibile, ad una valutazione generale delle esigenze, cercando:

• Da un lato di soddisfare una marea di bisogni avvertiti dai membri di una collettività
• Dall’altro di procurarsi le entrate necessarie per soddisfarli. 45

Per quanto possibile, le due attività dovrebbero coincidere, almeno da un punto di vista teorico.

Tutto ciò però avviene sulla base delle ipotesi di entrata che in sede di bilancio preventivo si effettuano. Quando vi sono scostamenti tra le entrate, che magari non raggiungono i livelli previsti, o per maggiori uscite, per esempio in caso di calamità naturali, si deve ricorrere a prestiti che però appesantiscono il bilancio dello Stato negli anni successivi.

La Scienza delle Finanze ha rapporti con molte altre discipline quali la sociologia, la politica economica, la statistica etc.

La maggiore attinenza sussiste però con l’Economia Politica e col Diritto tributario.

Con l’Economia, sia micro che macro, in quanto l’economia, di cui la Scienza delle Finanze o Economia Pubblica, è una parte dell’Economia Politica, una sua componente. I bisogni dell’individuo infatti possono esserlo o in quanto, da questi avvertiti come singolo, oppure in quanto membro di una collettività. Nel primo caso il soddisfacimento del bisogno viene effettuato direttamente dal soggetto sulla base di una valutazione economica individuale; nel secondo al contrario, il servizio lo fornisce l’ente pubblico preposto, seguendo però un criterio politico che non sempre il singolo comprende e che, talora addirittura può anche non condividere.

Il grado di divergenza tra le decisioni dell’ente pubblico nella scelta di un servizio e quella che avrebbe invece desiderato il privato, deriva da fattori istituzionali e da scelte politiche effettuate, spesso, a vantaggio di quella che, in un dato momento, risulta la classe dominante.

Da ciò deriva una forma di “sostituzione coattiva” di scelte nel senso che il prelievo fatto dall’ente pubblico di una parte della ricchezza del privato, determina, da parte di quest’ultimo, la rinuncia al soddisfacimento di una parte dei suoi bisogni. Questo darà luogo, per alcuni, che fanno parte della classe dominante, ad avere una maggiore utilità di quella che avrebbero avuto senza il servizio pubblico; per altri, non rientranti in detta classe, al conseguimento di una utilità inferiore di quella di cui avrebbe potuto disporre senza il prelievo. Si potrà così affermare che, nel primo caso l’intervento pubblico ha determinato una rendita positiva mentre nel secondo caso ha dato luogo a una rendita negativa.

Tale valutazione non può però essere effettuata in maniera rigida in quanto, attraverso lo svolgimento dell’attività finanziaria, non si tende soltanto al soddisfacimento al bisogno del singolo come membro di una collettività, ma anche al conseguimento di risultati di più ampia portata quali:

• Una più razionale e costante evoluzione dello sviluppo economico;
• Una più equa distribuzione della ricchezza;
• Un equilibrio di conti con l’estero attraverso il controllo della bilancia commerciale e di quella dei pagamenti.

Con interventi frutto di una preventiva valutazione dei costi e dei benefici, si tende così al conseguimento di una situazione economica che va sotto il nome di “economia del benessere” e che dovrebbe costituire la premessa per l’”ottimo paretiano” cioè un sistema efficiente al punto di essere stato in grado di sfruttare tutti i possibili strumenti atti a creare utilità; con la conseguenza, quindi, della impossibilità di aumentare il benessere, anche di un solo individuo, senza determinare una pari diminuzione nei confronti di un altro. Naturalmente trattasi di una valutazione valida solo teoricamente dal momento che, come si vedrà nel corso del programma, in genere non è possibile stabilire il rapporto tra il sacrificio che lo Stato impone al singolo, con il prelievo di una parte della sua ricchezza, e l’utilità che lo stesso ottiene da un servizio pubblico. L’intervento pubblico nella vita dei membri di una collettività è comunque rilevantissimo in quanto gli enti che forniscono servizi debbono, prima di tutto, procurarsi i mezzi economici necessari allo svolgimento delle loro attività.

L’oggetto del nostro studio riguarda proprio tale duplice attività che si articola nell’ambito della “Scienza delle Finanze”, che studia gli aspetti prettamente economici dell’intervento pubblico, e del “Diritto Finanziario” che si occupa del diritto in positivo italiano e dei singoli tributi attraverso i quali vengono realizzati i prelievi. 56

Capitolo II: l’intervento pubblico in economia: difetti e limiti

1. Aspetti dottrinali

Lo Stato e gli altri enti pubblici sono chiamati, in forza dei loro caratteri istituzionali, a fornire ai cittadini i beni ed i servizi di cui hanno bisogno.

La Scienza delle Finanze, da un lato studia il prelievo di ricchezza nei confronti dei cittadini, dall’altro la destinazione di tale ricchezza al soddisfacimento di quei bisogni che l’individuo avverte non tanto come singolo, quanto invece come membro di una collettività. Fine essenziale di tale intervento pubblico nella vita economica è quello di fornire uno stato di benessere a tutti i membri di una determinata collettività.

Perché tale fine possa essere conseguito, è però necessaria l’esistenza di alcuni presupposti che, tuttavia, molto spesso non sono riscontrabili nella realtà quali come osserva Pareto:

• Un sistema economico basato su un regime di concorrenza perfetta e di un generalizzato ed uniforme sistema informativo;
• La presenza di “rendimenti di scala”, rendimenti cioè che scaturiscono delle possibilità di fornire lo stesso servizio ad un numero molto alto di soggetti;
• La mancanza di beni pubblici.

In particolare questi ultimi esistono in maniera rilevante con la funzione essenziale di soddisfare direttamente le esigenze di membri della collettività. Si pensi alle strade, alle scuole, ai boschi alle spiagge ecc.

Anche la mancanza di uniformità nell’accedere alle informazioni, influenza negativamente la fruizione anche perché non tutti i membri di una collettività hanno accesso ad esse alla stessa maniera, anche nei casi in cui gli enti pubblici si organizzano per fornire fonti di informazione alternativa a quelle di mercato.

Gli studiosi hanno affrontato l’argomento dell’intervento dello Stato nell’economia, ma le conclusioni alle quali sono giunti risultano notevolmente eterogenee e spesso discordanti.

Tra le principali ne vanno ricordate alcune riconducibili alle seguenti teorie:

• Teorie volontaristiche
• Teorie politico-sociologiche
• Teorie delle “scelte pubbliche”

A) Teorie volontaristiche

Consideriamo l’attività finanziaria dello Stato e degli altri enti pubblici come una normale attività di scambio in cui assumono rilevanza sia i costi di un servizio che l’utilità che da esso ne trae il singolo.

I principali cultori di tali teorie furono il Sax, il De Viti De Marco, il Wicksell.

Il primo, vissuto, al pari del De Vito De Marco, a cavallo fra l’ottocento e il novecento, parte dalla constatazione che, anche se lo Stato esercita un potere coattivo nei confronti dei cittadini, tuttavia è indubbio che gli stessi traggono un beneficio dai servizi che esso rende e che pertanto, può parlarsi di un “libero scambio”. E allora si chiede fino a che punto lo Stato possa effettuare dei prelievi dalle tasche dei contribuenti. La risposta che egli fornisce presta il fianco a delle critiche in quanto afferma che l’individuo destinerà al soddisfacimento dei suoi bisogni, siano essi individuali che collettivi, una parte della sua ricchezza tale che le diverse utilità marginali dei beni e servizi che egli ha a disposizione, siano cioè essi individuali o collettivi, risultino uguali.

In termini più semplici, l’equilibrio si raggiunge quando l’utilità ma