Riassunto esame politiche della famiglia e dei servizi nel welfare locale, prof. Trifiletti, libro consigliato i governi locali nelle democrazie contemporanee, Bobbio

I governi locali nelle democrazie contemporanee (L. Bobbio)

Modelli originari e linee di evoluzione

Molte istituzioni del governo locale hanno un’origine più antica degli stati nazionali; infatti l’autogoverno delle principali città europee risale al medioevo.

Ancora oggi possiamo osservare alcune tracce di queste radici lontane: ad esempio, i comuni dell’Italia centrale continuano ad avere la loro sede principale negli antichi palazzi comunali medievali.

1. I modelli originari

L’attuale configurazione dei governi locali va dalla fine del ‘700 alla fine dell’800.

I moderni stati nazionali riorganizzarono i loro governi locali, dando ad essi regole e poteri in modo più o meno uniforme su tutto il territorio nazionale. I governi locali furono riassorbiti all’interno dei sistemi giuridici e politici dei rispettivi stati.

Alcuni modelli nazionali, francese e britannico, si diffusero in seguito alla conquista, alla colonizzazione o all’imitazione ad altri paesi in Europa, Africa, Australia e nelle due Americhe.

L’avvento dello stato sociale ha modificato il ruolo dei governi locali, che sono diventati i principali erogatori dei servizi ai cittadini in merito all’istruzione, alla sanità e all’assistenza. In seguito alla crisi dello stato sociale i governi locali sono state le prime vittime dei tagli della spesa pubblica.

Gli studiosi che hanno comparato i sistemi di governo locale in diversi paesi hanno osservato che essi tendono a raggrupparsi attorno ad un numero ristretto di famiglie.

Page e Goldsmith sono giunti alla conclusione che la principale linea di demarcazione corre tra i paesi dell’Europa meridionale e i paesi dell’Europa settentrionale. Invece, Hesse e Sharpe individuano 3 modelli diversi che chiamano Franco, Anglo e Nord-Mitteleuropeo.

Il modello Franco corrisponde al modello meridionale di Page e Goldsmith. Il modello settentrionale è suddiviso in 2 gruppi che hanno connotati diversi: il modello Anglo è tipico della Gran Bretagna, degli Stati Uniti e di altri paesi anglofoni, Nuova Zelanda, Australia; il modello Nord-Mitteleuropeo è caratteristico dell’area germanofona e dei paesi scandinavi. Altri autori distinguono all’interno dell’ultimo gruppo il modello germanico da quello scandinavo.

Gli studiosi, in ogni caso, concordano nel classificare in un’unica famiglia i sistemi di governo locale dell’Europa meridionale, che sono sistemi organizzati attorno alle linee guida introdotte dalla rivoluzione francese e da Napoleone.

Il modello francese-napoleonico è il più compatto e il più esportato nel corso della storia.

2. Il modello napoleonico

Il modello francese viene chiamato napoleonico anche se le sue basi furono gettate già un decennio prima dell’avvento al potere di Napoleone.

Nel primo anno della rivoluzione gli stati generali crearono la nuova rete dei governi locali fondata su 2 livelli principali: il dipartimento e il comune.

Dopo le vicissitudini del periodo giacobino e termidoriano, il sistema venne riproposto e modificato da Napoleone con una legge che istituì i prefetti ed eliminò l’elettività dei consigli comunali.

In seguito alle conquiste napoleoniche il sistema fu applicato ai paesi caduti sotto la dominazione francese, Italia, Spagna, Belgio, Paesi Bassi, Renania, Westfalia.

Attraverso la Spagna esso si diffuse nei paesi dell’America latina, attraverso la Francia nei paesi dell’Africa nord occidentale e fu adottato da altri stati mediterranei come la Grecia e la Turchia.

2.1 L’accentramento

L’aspetto che viene più sottolineato è l’alto grado di accentramento. La figura chiave è quella del prefetto = un alto funzionario di carriera nominato dal governo centrale, che rappresenta lo stato centrale in tutti i dipartimenti in cui il territorio nazionale è suddiviso. Egli ha il compito di coordinare tutti gli interventi pubblici nell’ambito della circoscrizione ed esercita controllo sui comuni esaminando le loro deliberazioni per verificarne la legittimità e ha il potere di nominare i sindaci.

Quindi il prefetto è nello stesso tempo il rappresentante dello stato centrale, il capo di un governo locale e il controllo dei governi locali minori.

Tocqueville osserva che il centralismo napoleonico è molto simile a quello dell’ancien régime, ma bisogna ricordare che il centralismo rivoluzionario aveva caratteri e motivazioni diversi da quello messo in atto in nome dell’uguaglianza dei cittadini e della prevalenza degli interessi generali della nazione sugli interessi particolaristici di singole comunità, in quanto la rivoluzione si era proposta di eliminare i corpi intermedi tra lo stato e i cittadini.

2.2 La democraticità

Un secondo aspetto del sistema francese è l’attenzione posta sull’autogoverno delle comunità locali.

Con i decreti del 1789 viene istituita una rete di istituzioni comunali autonome: ogni città e villaggio ha diritto ad avere un proprio consiglio comunale elettivo, ma la democrazia comunale vedrà vicende alternate; infatti l’elettività dei consigli comunali sarà soppressa e poi reintrodotta più volte per essere definitivamente ristabilita alla fine dell’800 sotto la terza repubblica.

2.3 L’uniformità

Il terzo aspetto del sistema francese-napoleonico è la sua ispirazione razionale e ugualitaria.

I rivoluzionari francesi abolirono gli statuti speciali e i privilegi di cui godevano città e regioni e l’intero territorio nazionale fu riorganizzato secondo un unico piano. Esso fu suddiviso in circoscrizioni territoriali i cui confini furono tracciati artificialmente in modo che da tutti i punti del dipartimento fosse possibile raggiungere il capoluogo in una sola giornata di viaggio a cavallo.

Il principio dell’uniformità si estende dai dipartimenti ai comuni. Ogni comune ha la stessa organizzazione e non c’è differenza territoriale delle aree urbane e di quelle rurali; l’unica eccezione è la città di Parigi, che è direttamente sottoposta al controllo dello stato centrale attraverso il dipartimento della Senna.

2.4 L’intreccio tra stato centrale e governi locali

Il quarto aspetto è l’intreccio tra l’amministrazione dello stato e l’amministrazione dei governi locali. L’amministrazione statale dispone di propri apparati periferici, dislocati sul territorio, che gestiscono in loco su direttive del centro servizi di interesse nazionale, strade, scuole, lavori pubblici.

Nello stesso ambito territoriale operano 2 tipi di amministrazioni diverse:

• I servizi deconcentrati dello stato
• I governi locali

Queste 2 strutture sono intrecciate tra loro.

Il prefetto rappresenta lo stato centrale in periferia ed è a capo di un governo locale. Il sindaco svolge una doppia funzione:

• Rappresentante dell’autonomia comunale
• Rappresentante dello stato centrale e in questo caso è tenuto a rispettare le direttive del governo centrale

3. La fortuna del modello napoleonico

Per le sue caratteristiche il sistema napoleonico si presentò come un modello di organizzazione territoriale forte e compatto.

Nel processo di trasformazione dalla Francia ad altri paesi ci furono diversi adattamenti e correzione. I dipartimenti francesi furono denominati province, Italia, Spagna, Belgio e Paesi Bassi, distretti, Portogallo, commissari del re, Paesi Bassi, e nomarchi, Grecia.

Il prefetto perse il ruolo di regia e di coordinamento di tutti gli interventi pubblici e assunse la funzione di gestione dell’ordine pubblico ma con pochi poteri sulle iniziative degli altri organi decentrati dello stato.

Nel 1990 il giurista Vandelli ha confrontato il modello originario con i suoi esiti in 6 paesi europei, la sua conclusione è che il modello originario è stato corretto e modificato ma la sua struttura di fondo non è stata cambiata profondamente. Con la nascita dei governi regionali nella seconda metà del ‘900 in Italia, Francia, Spagna e Belgio è stato introdotto un potente fattore di squilibrio in un sistema tradizionalmente basato su 2 livelli di governo locale: il dipartimento e il comune; ma la nascita del terzo livello regionale non ha alterato il precedente ordinamento.

Grazie al confronto di Vandelli possiamo notare che:

• Sono stati ridimensionati i poteri dei prefetti
• Le province sono state messe in discussione ma sono state mantenute
• La frammentazione dei comuni è stata superata

I modelli non napoleonici

I sistemi di origine non napoleonica possono essere raggruppati in 3 famiglie: la famiglia anglosassone, quella centro-europea e quella scandinava.

Questi sistemi che non derivano dall’impostazione francese-napoleonica sono molto diversi tra loro ma presentano 2 aspetti che li distinguono dai sistemi dell’Europa meridionale:

• Il grado di uniformità è minore
• Il ruolo dei governi locali è più esteso

La minore uniformità deriva dal fatto che nella storia di questi paesi non c’è stata un’opera di razionalizzazione come quella avvenuta nella Francia rivoluzionaria.

Ancora oggi in molti paesi rimane una differenza tra l’organizzazione territoriale delle aree urbane e delle aree rurali; ma allo stesso tempo i governi locali svolgono un numero maggiore di funzioni, infatti alcuni servizi, che nei sistemi napoleonici sono riservati allo stato centrale, sono affidati alla cura dei governi locali.

5. Il «self-government» britannico

La Gran Bretagna arrivò tardi a razionalizzare il proprio sistema di governo locale, infatti ciò avvenne con i Local Government Acts del 1888 e 1895.

Nelle aree rurali venne impostato un sistema di governo locale a 2 livelli, basato su contee, 1° livello, e distretti, 2° livelli, che erano distinti in rural districts e urban districts. Nelle grandi aree urbane, invece, fu istituito un unico grande livello di governo: la contea urbana che svolgeva le funzioni tipiche della contea e quelle del distretto.

Tale sistema resse fino alle riforme degli anni ’70 del ‘900 che accorparono d’autorità i livelli di base riducendone il numero e creando i più grandi governi comunali d’Europa.

5.1 L’autogoverno

La razionalizzazione di fine ‘800 aveva ereditato dal periodo precedente una concezione ampia dell’autogoverno locale e la formazione dello stato britannico aveva percorso una strada diversa da quella della monarchia francese. Entrambi i paesi erano dotati di forti governi centralizzati a Londra e a Parigi ma la monarchia britannica aveva lasciato mano libera alle élites locali nell’amministrare le proprie città e le proprie campagne. Quindi lo stato britannico si presentava come il meno centralizzato d’Europa.

Inoltre, l’Inghilterra non ha mai avuto un sistema prefettizio e il controllo sui governi locali è svolto a distanza dai ministeri situati a Londra.

I governi locali costituiscono il principale terminale operativo per l’attuazione delle politiche che vengono impostate o definite a Londra.

5.2 La sovranità del parlamento

L’ampia sfera di autonomia dei governi locali in Inghilterra è contraddetta da un altro principio fondatore dello stato britannico: la sovranità del parlamento. I governi locali britannici sono “creature del parlamento” il quale può modificarne i confini e le strutture, aggiungere o togliere competenze, dare o togliere risorse finanziarie. I governi locali britannici dispongono di una competenza speciale, essendo soggetti alla clausola ultra vires cioè ogni loro iniziativa deve essere autorizzata da una legge nazionale.

Ancora oggi gli studiosi britannici sostengono che il rapporto che lega i governi locali al governo centrale è un rapporto di agenzia o di