Riassunto esame Istituzioni di diritto dell'Unione Europea, prof Benacchio, libro consigliato "Diritto dell'Unione Europea", Daniele

Diritto dell'Unione Europea

Le origini e lo sviluppo del processo d'integrazione europea

In seguito alla seconda guerra mondiale, si dà il via ad un processo di integrazione europea come rimedio per evitare il ripetersi degli eventi luttuosi e di conflitto appena passati; inizialmente questa integrazione avviene tra gli Stati dell'Europa occidentale che si contrappongono dunque a quelli dell'Europa orientale, i quali danno vita a forme alternative di aggregazione militare ed economica.

Esperienze di integrazione secondo il metodo della cooperazione intergovernativa

L'integrazione dell'Europa occidentale segue due metodi distinti:

• Metodo tradizionale: si fonda sulla cooperazione intergovernativa. Gli Stati partecipanti cooperano tra loro come soggetti sovrani, creando apposite strutture per organizzare tale cooperazione. Caratteristiche di questo metodo:
  • Prevalenza di organi di Stati: negli organi principali dell'organizzazione siedono persone che agiscono quali rappresentanti dello Stato di appartenenza e seguono le direttive impartite dal potere politico nazionale.
  • Prevalenza del principio dell'unanimità: deliberazioni assunte prevalentemente all'unanimità o per consenso cosicché ciascuno Stato possa opporsi (diritto di veto).
  • Assenza o rarità del potere di adottare atti vincolanti: prevalentemente le deliberazioni consistono in raccomandazioni. Le ipotesi di decisioni vincolanti nei confronti degli Stati membri costituiscono l'eccezione.
• Metodo innovativo: Il primo settore in cui il metodo della cooperazione intergovernativa trova applicazione è quello della cooperazione militare. Preoccupati anche per il rischio di aggressione da parte del blocco orientale, gli Stati dell'Europa occidentale costituiscono due organizzazioni militari, con il fine di garantire difesa in caso di attacco:
  • UEO: Fondata con il Trattato di Bruxelles nel 1948. L'organo principale è il Consiglio, composto dai rappresentanti permanenti degli Stati, dai Ministri degli esteri e della difesa. Deliberazioni prese all'unanimità. Sciolta nel 2011.
  • NATO: Organizzazione del Trattato del Nord Atlantico; fondata con il Trattato di Washington nel 1949; aderiscono anche Stati extra-europei. Organo principale è il Consiglio del Nord Atlantico, composto dai rappresentanti permanenti degli Stati membri, dai Ministri degli esteri e della difesa o dai capi di Stato e di Governo; decisioni prese con il consenso di tutti i membri.

Il metodo della cooperazione intergovernativa trova importanti applicazioni anche nel settore dell'integrazione economica. Vediamo l'applicazione nell'esigenza di gestire il Piano Marshall, che consisteva in un piano di aiuti accordati dagli Stati Uniti all'Europa per ricostruire l'economia e favorire il consolidamento politico degli Stati europei usciti molto indeboliti dal secondo conflitto mondiale. Condizione: la gestione di questi aiuti deve avvenire in modo coordinato tra tutti gli Stati beneficiari. Per soddisfarla un gruppo di Stati dell'Europa occidentale dà vita all'OECE (Organizzazione Europea per la Cooperazione Economica) istituita con il Trattato di Parigi nel 1948.

Organo principale: Consiglio in cui siede un rappresentante per ogni Stato membro. Decisioni: prese all'unanimità a meno che il Consiglio non disponga altrimenti. Il Consiglio può emanare anche decisioni, che sono vincolanti per gli Stati membri. Già con l'OECE si raggiunge un elevato grado di liberalizzazione degli scambi.

Alcuni Stati membri, in seguito al progetto dell'OECE, danno vita alle tre Comunità europee (integrazione economica); altri invece, restando fedeli all'idea di una semplice zona di libero scambio, istituiscono l'AELE/EFTA (Associazione europea di libero scambio). Con il Trattato di Parigi del 1960 l'OECE viene trasformata nell'OCSE (Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo economico).

Per quanto riguarda l'integrazione europea nel settore della cooperazione politica, culturale e sociale va ricordato il Consiglio d'Europa; statuto approvato nel 1949 da 10 Stati dell'Europa occidentale. È un'organizzazione con vari compiti e obiettivi ampi:

• Conseguire un'unione più stretta tra i suoi membri.
• Salvaguardare ed attuare gli ideali e i principi che costituiscono il loro patrimonio comune.
• Facilitare il loro progresso economico e sociale.

Organo principale: Comitato dei ministri. Decisioni: maggioranza semplice dei componenti e unanimità dei votanti (per quelle più importanti). Strumento d'azione principale: consiste nel predisporre e favorire la conclusione di convenzioni internazionali tra gli Stati membri; sono atti la cui entrata in vigore è subordinata alla ratifica da parte degli Stati, secondo le disposizioni costituzionali di ciascuno.

Numerosissime sono le convenzioni chiuse nell'ambito del Consiglio d'Europa. Nel 1950: Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU); comprende un catalogo dei diritti dell'uomo comune a tutti gli Stati contraenti e un meccanismo di controllo internazionale del rispetto di tali diritti imperniato sulla Corte europea dei diritti dell'uomo. I diritti garantiti dalla CEDU fanno parte del diritto dell'Unione in quanto principi generali.

L'integrazione secondo il metodo comunitario: le origini

Il metodo della cooperazione intergovernativa fa conseguire agli Stati dell'Europa occidentali importanti risultati nei vari campi, ma presenta vari ostacoli; la necessità di superare il principio dell'unanimità e di garantire maggiore autonomia induce alcuni Stati europei a sperimentare forme di cooperazione innovative: Metodo comunitario.

Caratteristiche del metodo comunitario:

• Prevalenza degli organi di individui: le persone che siedono nella maggior parte delle istituzioni comunitarie rappresentano se stesse e non lo Stato di cui sono cittadine; sono portatrici di proprie opinioni e proprie scelte. Indipendenza dei componenti dell'istituzione sancita nei Trattati istitutivi attraverso clausole che vietano agli Stati membri di impartire loro direttive.
• Prevalenza del principio maggioritario: deliberazioni a maggioranza (per lo più qualificata); il consenso degli Stati membri non è più condizione indispensabile per l'azione dell'organizzazione; gli Stati in minoranza sono vincolati dalle deliberazioni dell'istituzione anche se hanno votato contro la loro approvazione.
• Ampiezza del potere di adottare atti vincolanti: il potere deliberativo dell'organizzazione si esprime attraverso atti vincolanti, che creano a carico degli Stati membri obblighi aggiuntivi.
• Sottoposizione degli atti delle istituzioni ad un sistema di controllo giurisdizionale di legittimità: dal momento che le istituzioni sono dotate del potere di adottare atti vincolanti, è necessario che la legittimità di tali atti possa essere sindacata da un organo giurisdizionale interno all'organizzazione stessa.

Nascita del metodo comunitario: 9 Maggio 1950, "Giornata dell'Europa", il Ministro degli esteri francese Robert Schuman fa la "Dichiarazione Schuman":

• Parla di un'Europa organizzata e propone l'Unione, sotto una comune Alta Autorità, tra Germania e Francia nel campo cardo-siderurgico (la gestione in comune permette di impedire ai due Paesi di effettuare segretamente un riarmo ostile).
• Il perno della nuova organizzazione è costituito dall'Alta Autorità, incaricata del funzionamento dell'intero regime.

La proposta dunque nasce come un progetto franco-tedesco, aperto però ad altri Stati, primi fra tutti Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo (anch'essi produttori di quelle materie e interessati, quali paesi neutrali confinanti, alla risoluzione dei conflitti franco-tedeschi). L'Italia di allora, rappresentata da Alcide De Gasperi, vede nel progetto franco-tedesco l'occasione per reinserire il nostro Paese negli affari europei ed internazionali. Dunque, la proposta contenuta nella Dichiarazione Schuman viene accolta da sei Stati: Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi; sorge la Piccola Europa.

I sei Stati danno vita alla Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio (CECA):

• Istituita nel 1951 con il Trattato di Parigi.
• Prevede l'istituzione di un mercato comune del carbone e dell'acciaio, comprendente:
  • Una zona di libero scambio tra gli Stati membri.
  • Il divieto di discriminazioni tra produttori, acquirenti e consumatori.
  • Il divieto di sovvenzioni e di aiuti statali alle imprese.
  • Il divieto di pratiche restrittive della concorrenza.
• Si basa su 4 istituzioni:
  • L'Alta Autorità: ha un ruolo centrale. È un organo di individui composto da 9 persone nominate dagli Stati di comune accordo; devono agire in piena indipendenza. L'Alta Autorità può emanare, oltre ai pareri, decisioni e raccomandazioni, che hanno effetti vincolanti nei confronti dei destinatari, che possono essere Stati o imprese del settore cardo-siderurgico.
  • Il Consiglio speciale dei Ministri: è composto da un rappresentante del governo di ogni Stato, ha funzioni consultive rispetto all'Alta Autorità; il parere del Consiglio è vincolante per quelle materie in cui è previsto che l'Alta Autorità deliberi su parere conforme.
  • L'Assemblea comune: riunisce rappresentanti dei parlamenti nazionali e ha funzioni consultive.
  • La Corte di giustizia: esercita funzioni di controllo giurisdizionale sulla legittimità degli atti o dei comportamenti delle istituzioni (soprattutto dell'alta Autorità).
• Viene definita un ente sovranazionale perché è un ente detentore di poteri di governo non riconducibili agli Stati nazionali, esercita grande autonomia e potere di vincolare tramite i suoi atti.

Il successo portato nella riorganizzazione dell'industria carbo-siderurgica, spinge i sei Paesi fondatori a replicare il metodo nel settore della difesa, firmando così nel 1952 il Trattato istitutivo della Comunità Europea di Difesa (CED). Esso prevede il Commissariato, ovvero un organo indipendente al quale spetta il comando unificato delle forze armate di tutti gli Stati membri; viene nominato di comune accordo dai governi degli Stati. Esso è affiancato da un Consiglio dei ministri, da un'Assemblea e da una Corte di giustizia. In realtà la CED non è mai entrata in vigore a causa del rifiuto dell'Assemblea nazionale francese di ratificarlo; aderendo alla CED gli Stati avrebbero trasferito ad un ente sovranazionale il compito di difendere il territorio nazionale con la forza armata; questo trasferimento avrebbe comportato per gli Stati membri una perdita radicale e immediata di sovranità. Dopo il fallimento della CED, seguito da un periodo di stasi, riprende l'iniziativa di rilanciare il processo di integrazione europea e viene istituito un comitato di studio, il quale viene incaricato di allargare ad altri settori l'esperienza della CECA.

Il comitato formula un duplice progetto:

• L'idea di un mercato comune generale.
• La necessità di prevedere un regime speciale per alcuni settori, specialmente quello relativo all'uso pacifico dell'energia atomica.

Questo progetto porta alla firma a Roma nel 1957 di due diversi Trattati:

• Il Trattato che istituisce la Comunità Economica Europea (TCE).
• Il Trattato che istituisce la Comunità Europea dell'Energia Atomica (CEEA), detta anche EURATOM.

Le comunità europee diventano così 3: CECA, TCE, CEEA. In seguito al Trattato sull'Unione Europea (TUE) firmato a Maastricht nel 1992 il TCE verrà denominato CE. La struttura istituzionale delle due nuove Comunità rispecchia quella della CECA. Sono previste 4 istituzioni:

• La Commissione.
• Il Consiglio.
• L'Assemblea parlamentare.
• La Corte di giustizia.

Poiché l'integrazione comunitaria non riguarda più un solo settore, gli Stati non possono accettare di delegare il potere di gestire il mercato comune generale ad una autorità indipendente. Il Trattato CECA è un Trattato legge; stabilisce in dettaglio la disciplina del mercato carbo-siderurgico. Il potere dell'Alta autorità è amministrativo perché applica strumenti e regole già definiti nel Trattato. Il Trattato TCE è un Trattato quadro; disciplina molto meno definita che si limita spesso alla sola enunciazione di obiettivi e principi che devono poi essere attuati attraverso l'emanazione di atti normativi. Diversamente dall'Alta Autorità, le istituzioni della CE esercitano un vero potere di tipo legislativo; proprio per questo motivo possiamo capire come gli Stati non siano stati disponibili a privarsi di un potere del genere e abbiano voluto riservarlo al Consiglio, unico organo nel quale gli Stati sono direttamente rappresentati. Quindi nella CE, come anche nella CEEA, l'organo centrale non è la Commissione, equivalente all'Alta Autorità, ma è invece il Consiglio, al quale spetta l'adozione di quasi tutti gli atti.

Lo sviluppo dell'integrazione comunitaria europea: l'unificazione del quadro istituzionale e le modifiche della membership

In seguito ai Trattati di Roma dunque il quadro dell'integrazione comunitaria europea consta di 3 Comunità distinte (CECA, CE e CEEA) ciascuna dotata di proprie istituzioni e di proprie regole di funzionamento. I tentativi per semplificare la struttura cominciano subito. L'obiettivo è di giungere alla fusione delle tre Comunità:

• Prima tappa: Contemporaneamente ai Trattati viene firmata la Convenzione su alcune istituzioni comuni delle Comunità europee. Per effetto di questa Convenzione le 3 Comunità hanno in comune due istituzioni: l'Assemblea parlamentare e la Corte di giustizia. Esse agiscono per tutte e tre le Comunità, esercitando, però, i poteri previsti da ciascun trattato istitutivo nelle forme e nei modi ivi definiti.
• Seconda tappa: Trattato che istituisce un Consiglio e una Commissione unici delle Comunità europee, firmato a Bruxelles nel 1965. Questi due nuovi organi gestiscono i poteri derivanti dai tre Trattati istitutivi.
• Terza tappa: Scadenza del Trattato CECA, avvenuta 50 anni dopo la sua entrata in vigore, ovvero nel 2002; gli Stati membri infatti hanno rinunciato alla possibilità di rinnovarlo e di conseguenza il settore carbo-siderurgico è rientrato nel campo di applicazione del mercato generale disciplinato dalla TCE.

L'esperienza comunitaria in senso proprio si conclude con l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona. La Comunità Europea cessa di esistere come ente autonomo ed è incorporata nell'Unione europea dalla quale era fino ad allora distinta. Il TCE cambia titolo e diviene Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE). La CEEA sopravvive come ente autonomo.

Per quanto riguarda le Comunità europee, sono state fatte modifiche della membership; esse sono consistite nell'adesione di numerosi nuovi Stati membri, e nell'uscita di uno di loro. Le Comunità hanno mosso i primi passi con sei Stati. Il successo ottenuto dalla CECA e poi dalla CE e dalla UE, hanno spinto nel tempo numerosi altri Stati europei a presentare domanda di adesione; i Trattati istitutivi prevedono una procedura che permette l'adesione di ulteriori Stati europei. Dal 1° luglio 2013 e fino ad ora il numero degli Stati membri è 28; il processo di allargamento da 6 a 28 Stati membri, fa dell'integrazione europea una realtà completamente differente rispetto a quella di partenza. Il 23 giugno 2016 gli elettori del Regno Unito, in un referendum, hanno votato per l'uscita dall'Unione (Brexit); dunque per la prima volta è stato esercitato il diritto di recesso previsto dall'art. 50 TUE. Questa procedura porterà entro due anni all'uscita del 28° Stato membro dall'Unione.

La riduzione del deficit democratico

Uno dei grandi problemi che ancora oggi la struttura istituzionale presenta è quello del deficit democratico; il principio democratico fa parte dei valori su cui l'Unione è fondata e che sono comuni agli altri Stati (Titolo II del TUE democrazia rappresentativa e democrazia partecipativa). Deficit democratico: nozione invocata per sostenere che l'Unione Europea e le sue istanze soffrono di una mancanza di legittimità democratica e che sembrano inaccessibili al cittadino a causa della complessità del loro funzionamento. Il problema dunque era che non risultava rispettato il principio della democrazia parlamentare o rappresentativa poiché l'istituzione dotata di maggiori poteri era il Consiglio; nel Consiglio dunque viene rappresentato il potere esecutivo di ciascuno Stato membro e non quello legislativo; i rappresentanti dei poteri esecutivi degli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio, disponevano collegialmente, a livello comunitario, di poteri che sarebbero stati prerogativa dell'organo parlamentare. Il deficit democratico dunque, non veniva compensato da un organo rappresentativo; il parlamento europeo nasceva con funzioni consultive. Tuttavia, la presenza del Parlamento europeo offriva una soluzione; ampliando infatti i poteri del parlamento, i poteri del Consiglio si sarebbero controbilanciati e così facendo il sistema si sarebbe avvicinato ad una configurazione bicamerale con il Consiglio da una parte e il Parlamento dall'altra.