Riassunto esame Diritto urbanistico, prof. Simonati, libro consigliato Diritto urbanistico e delle opere pubbliche, Simonati, Depretis

L’urbanistica

Nella formulazione originaria, la Costituzione menzionava all’art. 117 Cost. tra le materie di competenza concorrente Stato-Regioni. Successivamente alla riforma del 2001, tuttavia, il legislatore sembra aver usato un’espressione di significato più ampio: la materia rientra pur sempre tra le materie di competenza legislativa regionale, ma si usa la locuzione “governo del territorio”, che sembra ricomprendere sia l’urbanistica e l’edilizia (peraltro, la Corte Costituzionale con sentenza 203/2003 ha confermato che la prima vi rientra).

La Costituzione si occupa del governo del territorio anche agli artt. 41 e 42 Cost.:

• Art. 41 Cost.: la legge determina programmi controlli opportuni affinché l’attività di iniziativa economica sia indirizzata e coordinata a fini sociali;
• Art. 42 Cost.: l’ordinamento tutela la proprietà privata ma al contempo ne garantisce la funzione sociale. Ovviamente l’ottimale utilizzo del suolo richiede indirizzo e vigilanza da parte delle autorità sulle attività dei privati in tal ambito.

Tuttavia, se è vero che spesso il diritto urbanistico ha avuto ad oggetto interventi pubblici di disciplina e pianificazione dell’uso della proprietà, tale profilo non è esaustivo: poiché l’urbanistica mira a guidare lo sviluppo del territorio, cercando di assicurare ordine e convivenza pacifica tra gli uomini, nonché rispetto delle libertà individuali, allora ha anche a che fare con gli artt. 2 e 3 comma 2, Cost. che obbligano la Repubblica a garantire i diritti inviolabili dei singoli e a promuovere un modello di società civile basato su valori di uguaglianza e solidarietà.

Il governo del territorio nelle tendenze legislative

Il legislatore tende verso una nozione ampia di “governo del territorio”, come ambito concettuale all’interno del quale ricadono varie materie (più che una materia esso stesso). Nel corso della XVII Legislatura, sono stati presentati due disegni di legge di portata generale:

• All’art. 1 comma 2 proposta di legge n. 478/2013 (Principi fondamentali per il governo del territorio): il governo del territorio è definito come l’insieme «delle attività conoscitive, valutative, regolative, di programmazione, di localizzazione e di attuazione degli interventi, nonché di vigilanza e di controllo, volte a perseguire la tutela e la valorizzazione del territorio, la disciplina degli usi e delle trasformazioni dello stesso e la mobilità in relazione a obiettivi di sviluppo del territorio». Si precisa, inoltre, che il governo del territorio «comprende altresì l’urbanistica, l’edilizia, l’insieme dei programmi infrastrutturali, la difesa del suolo, la tutela del paesaggio e delle bellezze naturali, nonché la cura degli interessi pubblici funzionalmente collegati a tali materie». Se questo orientamento dovesse essere definitivamente accolto dal legislatore, ne potrebbe risultare una variazione degli equilibri con materie tradizionalmente ritenute limitrofe ma distinte dal punto di vista dei contenuti, come la tutela dell’ambiente e del paesaggio.
• Art. 1 comma 2 e 4 proposta di legge n. 872/2013 (Principi fondamentali per il governo del territorio. Delega al Governo in materia di fiscalità urbanistica e immobiliare), il governo del territorio «consiste nell’insieme coordinato delle attività conoscitive, regolatorie, programmatorie, valutative e attuative, nonché di vigilanza e di controllo degli interventi di trasformazione e di uso del territorio, allo scopo di perseguire: la tutela e la valorizzazione del patrimonio ambientale, culturale e paesaggistico e del territorio rurale; l’utilizzo sostenibile delle risorse non rinnovabili e la tutela della biodiversità; la riduzione del consumo di suolo non urbanizzato; il rapporto coerente tra localizzazione delle funzioni, sistema della mobilità e infrastrutture tecnologiche ed energetiche, in relazione alle risorse economiche e finanziarie attivate dai soggetti pubblici e privati». Il governo del territorio, inoltre, «comprende l’urbanistica, l’edilizia, nonché, per le parti riguardanti gli aspetti connessi alla programmazione e alla pianificazione del territorio, la difesa del suolo, l’espropriazione e l’edilizia sociale».

21. La tutela dell’ambiente, dei beni culturali e del paesaggio

L’oggetto dell’urbanistica si sovrappone facilmente con l’oggetto di altre materie: es. paesaggio, ambiente, agricoltura. È bene definire con precisione i confini, perché oltre ad avere dei regimi differenti, il legislatore prevede delle distinzioni anche dal punto di vista sanzionatorio in caso di violazione della disciplina. La Costituzione disciplina delle materie che sono limitrofe all’urbanistica: tutela dell’ambiente, dei beni culturali e del paesaggio.

Il fallito tentativo di riforma costituzionale

Nella Gazzetta Ufficiale nel 2016 è stato pubblicato il testo della legge di revisione costituzionale «Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione», di iniziativa governativa. Come è noto, la riforma è stata sottoposta a referendum confermativo il 4 dicembre 2016, con esito negativo. Ciò nonostante, è interessante ricordare che, in base alla formulazione riformata dell’art. 117 comma 2 lett. s) Cost., sarebbero rientrate nella potestà legislativa esclusiva dello Stato la «tutela e valorizzazione dei beni culturali e paesaggistici; ambiente ed ecosistema», nonché l’emanazione di «disposizioni generali e comuni sulle attività culturali». La riforma avrebbe perciò ampliato la competenza legislativa dello Stato in ambiti limitrofi a quello del governo del territorio, con conseguente rinvigorimento tendenziale delle istanze centraliste.

Tutela dell’ambiente e dei beni culturali

• Tutela dell’ambiente e dei beni culturali > art. 117 comma 2 lett. s) Cost.: è di competenza legislativa esclusiva dello Stato.
• Valorizzazione dei beni culturali e ambientali > competenza legislativa concorrente di Stato e Regioni.

L’articolo 117 non si occupa espressamente della tutela del paesaggio, ma lo menziona l’art. 9 fra i compiti della Repubblica: quindi questo vuol dire che anche tutti i soggetti dell’ordinamento devono contribuire, comprese le Regioni. La Corte Costituzionale concorda con ciò affermando che la tutela del paesaggio costituisce un “valore etico-culturale”, che comporta l’instaurazione di rapporti di reciproca collaborazione fra Stato e Regioni: Il Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. n. 42/2004) identifica i beni paesaggistici in quanto espressione dei «valori storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio».

Il rapporto fra governo del territorio e tutela dell’ambiente e dei beni culturali è problematico, perché spesso l’organizzazione del territorio può intersecarsi con la protezione dell’ambiente e del patrimonio culturale. Il fatto tuttavia che a riguardo vi è una competenza legislativa esclusiva dello Stato non preclude alle Regioni qualsiasi intervento: possono intervenire in materia di governo del territorio anche su aspetti che riguardano la tutela dell’ambiente e beni culturali, purché con la finalità di garantire uso ottimale del territorio. Infatti l’art. 9 impone una collaborazione nei vari livelli istituzionali.

La tutela dell’ambiente e dei beni culturali, la protezione del paesaggio e il governo del territorio possono quindi esplicarsi nello stesso ambito e riguardare lo stesso oggetto, ma si distinguono reciprocamente per gli interessi pubblici su cui si basano e per gli obiettivi che perseguono:

• Tutela dell’ambiente: garantire la salute e la qualità della vita dei cittadini;
• Tutela dei beni culturali: individuazione del patrimonio culturale per garantirne la protezione e la conservazione in vista della fruizione da parte della collettività;
• Protezione del paesaggio: salvaguardia dei valori relativi all’identità complessiva di un determinato contesto;
• Governo del territorio: corretta gestione delle trasformazioni urbanistiche ed edilizie del suolo per assicurarne l’uso ottimale.

Dunque, nella misura in cui l’organizzazione del governo del territorio interferisce con la tutela dell’ambiente e dei beni culturali, le Regioni possono comunque intervenire nonostante la riserva di legge statale. Invece, le Regioni non potrebbero esercitare la loro competenza legislativa in materia di governo del territorio per modificare o abrogare norme statali finalizzate alla protezione dell’ambiente o del patrimonio culturale. Un passo ulteriore nella determinazione dei compiti dello Stato e delle Regioni è stato effettuato nel “Codice dell’ambiente” (d.lgs. 152/2006), che all’art. 3-bis comma 1, si pone espressamente come normativa di principio; inoltre, all’art. 3-quinquies comma 2, ammette la possibilità che le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano introducano forme di tutela giuridica dell’ambiente più restrittive di quelle assunte a livello statale, purché sia richiesto da situazioni particolari esistenti sul loro territorio e non comporti discriminazioni arbitrarie. Di regola, restano, invece, inammissibili deroghe in peius rispetto alla disciplina statale.

Governo del territorio, tutela dell’ambiente e dei beni culturali: l’orientamento della Corte Costituzionale

Già da molti anni la Corte Costituzionale riconosce allo Stato il potere-dovere di legiferare a tutela di interessi nazionali prevalenti, come la protezione della natura e dell’ambiente. Dopo la riforma costituzionale del 2001, tale potere è codificato nell’art. 117 Cost. Per la Corte, la tutela dell’ambiente costituisce una sorta di “macromateria” e configura «una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite». Peraltro, ciò «non esclude la sussistenza, in capo alle Regioni, di competenze legislative su materie (governo del territorio, salute, ecc.) per le quali quel valore costituzionale assume rilievo».

Occupandosi della questione di costituzionalità di una legge regionale posta espressamente a salvaguardia dell’ambiente e del paesaggio, la Corte ha affermato che, in materia di tutela dell’ambiente, lo Stato ha il potere di dettare standard di protezione uniformi validi in tutte le Regioni (n. 307/2003), ma le Regioni possono emanare leggi in materia di governo del territorio che, nel rispetto dei parametri nazionali, integrino la disciplina dello Stato e la adattino alle esigenze locali in vista dell’uso ottimale del territorio. In un’altra occasione, la Corte costituzionale ha ritenuto legittima una legge regionale che attribuisce alla pianificazione urbanistica, tra l’altro, il compito di individuare gli interventi e gli usi ammissibili nel territorio occupato da beni culturali: nonostante la tutela dei beni culturali rientri nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, le Regioni, esercitando la loro competenza legislativa concorrente in materia di governo del territorio, hanno il potere di stabilire che i piani urbanistici predispongano dei meccanismi di protezione del patrimonio culturale dettando una normativa aggiuntiva e non sostitutiva di quella.

2. Il sistema delle competenze nell’ambito del governo del territorio

La disciplina legislativa

La riforma del 2001 non ha inciso profondamente sul riparto di competenze in materia urbanistica tra Stato e Regioni:

• Quanto ai rapporti Stato-Regioni a statuto ordinario, la materia rimane di competenza concorrente (i principi generali li fissa lo Stato). Quindi le Regioni (a statuto ordinario) possono legiferare in materia, ma entro certi limiti che possono essere indicati nella c.d. legge “cornice” o desunti dalla normativa statale in materia:
  • Limite del territorio entro cui la legge esplica i propri effetti;
  • Limite delle disposizioni generali previste nella legge statale;
  • Limite degli obblighi Comunitari e internazionali.
• Il disegno di revisione costituzionale bocciato dal referendum del 2016 in realtà non modificava molto tale assetto, anzi prevedeva un inasprimento dei poteri dello Stato (fissazione delle disposizioni generali e comuni sul governo del territorio in materie non riservate alla legislazione esclusiva nonché interventi quando lo richiedesse la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale).
• Le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano godono di autonomia maggiore, poiché sono dotate di competenza legislativa esclusiva in materia urbanistica, nel rispetto di principi costituzionali e generali dell’ordinamento, dei vincoli Comunitari e internazionali. Possono poi discostarsi dai principi della materia che emergono nella disciplina nazionale.

Il ruolo del diritto Comunitario nell’urbanistica: l’esempio della VAS

Nel diritto urbanistico, l’impatto dell’ordinamento dell’Unione europea non assume primario rilievo. Però, il progressivo arricchimento degli obiettivi dell’Unione consente interventi per così dire “trasversali” che possono riguardare aspetti non estranei al governo del territorio in senso ampio. Va segnalata, in particolare, la direttiva n. 42/2001, che ha determinato l’introduzione nell’ordinamento italiano della (VAS), Valutazione ambientale strategica, attualmente disciplinata nel “Codice dell’ambiente” (art. 4 ss.): si tratta di una procedura che richiede lo svolgimento di consultazioni, verifiche, valutazioni e attività di monitoraggio, al fine di garantire che gli effetti sull’ambiente e sul patrimonio culturale che derivano dall’attuazione di piani e programmi di intervento sul territorio siano presi in considerazione durante la loro elaborazione.

Nell’ambito dell’edilizia, l’individuazione dei principi che regolano la materia è agevole: vige infatti il T.U. Edilizia (d.lgs. 380/2001), che si occupa di disciplinare il settore, fungendo da legge cornice dello Stato e vincolando le Regioni. Sono riconosciuti come ulteriori principi generali:

• La possibilità per le Regioni di emanare una legislazione più restrittiva di quella statale quanto all’attività edilizia in assenza di pianificazione;
• La delimitazione dell’efficacia temporale di istituti eccezionali come le misure di salvaguardia ordinarie;
• Le disposizioni relative ai titoli abilitativi per gli interventi edilizi e le norme nazionali che definiscono le varie categorie di interventi edilizi;
• Altri principi sono tratti a livello sistematico:
  • Tutela del patrimonio paesaggistico (art. 9 Cost);
  • Principio di salvaguardia: le trasformazioni del territorio devono trovare prima consacrazione in una valutazione amministrativa sul tipo di variazione compatibile con l’interesse pubblico. Non è consentita alcuna trasformazione immobiliare se il potere pubblico non ha definito cosa se è compatibile con l’interesse della collettività. Quindi la P.A. deve svolgere un’istruttoria adeguata, prima di compiere le sue valutazioni, al fine di considerare l’interesse pubblico e motivare adeguatamente la sua scelta.

Nell’ambito dell’urbanistica, l’individuazione dei principi generale è invece più complessa, in quanto manca un’apposita legge cornice. Oggi si fa riferimento alla “legge urbanistica” (L. 1150/1992), modificata spesso ed affiancata da leggi settoriali. I principi vanno quindi desunti dal quadro normativo statale: nelle materie di competenza concorrente, le Regioni esercitano potestà legislativo entro i limiti stabiliti dallo Stato o in difetto entro quelli desumibili dalle leggi statali vigenti (in tal senso, L. 131/2003 e sentenze della Corte Costituzionale).

Non bisogna poi pensare che la legge che venga emanata dallo Stato assuma sempre rilevanza e vincolatività nei confronti delle Regioni, nel senso che deve essere sempre interpretata per verificare se può essere considerata portatrice di un principio generale. Il contenuto della legge statale non può poi essere tanto da generale da apparire vuoto: anzi, deve recare indicazioni che indirizzino gli interventi in materia da parte delle Regioni.

In merito al governo del territorio lo Stato ha il compito di fissare i requisiti delle varie tipologie di strumenti urbanistici, mentre le Regioni emanano la normativa di dettaglio e procedimentale. La Corte ha affermato che le Regioni possono disciplinare le procedure per la formazione di un determinato tipo di piano urbanistico, senza poter però eliminare l’obbligo per i Comuni di trasmettere alle Regioni i piani urbanistici attuativi di quelli regionali dopo la loro approvazione (principio secondo cui l’ente regionale deve vigilare sulle scelte pianificatorie a livello comunale). Tutte le Regioni, a statuto speciale e ordinario, hanno legiferato in materia urbanistica, non tanto sostituendo completamente la legge nazionale, ma piuttosto integrandola o sostituendola in parte (hanno attribuito ruolo più significativo ai Comuni, autori dei piani regolatori generali). Anche la dottrina ha cercato di individuar