Riassunto di Diritto Internazionale

1. Sistema degli Stati e comunità internazionale

Sistema inter-statale, diritto internazionale e valori comuni dell’umanità

Il diritto internazionale è il complesso delle norme giuridiche che regolano la convivenza dell’umanità attraverso l’autorità di governo degli Stati. Per autorità si intende la capacità di esercitare un potere percepito dalla generalità dei consociati come legittimo e meritevole di obbedienza politica nella vita di ogni giorno e negli eventi più elementari che la costellano.

Non esiste un’autorità universale comune all’umanità e superiore agli Stati, eppure la comunità universale ha bisogno di un’autorità che gestisca in concreto le norme giuridiche comuni per evitare di cadere nel caos e per coordinare le condotte reciproche. Quest’ordine è assicurato da un sistema di Stati che ha origini e ragioni storiche antiche e moderne al tempo stesso.

L’idea che un sistema di Stati esista sin dall’antichità è sempre più diffusa ed accettata nella storiografia del diritto internazionale. Si è soliti parlare del “sistema di Vestfalia” riferendosi al sistema di divisione politica europea che scaturì dai trattati della Pace di Vestfalia, da cui ebbe origine il sistema degli Stati. Il sistema era “anti-egemonico” o “tra Eguali”, nel senso che funzionava tra Stati che si riconoscevano mutuamente “alla pari” senza che fosse più riconosciuta un’autorità politica superiore.

Si formarono così due “ordini” giuridici paralleli e complementari: il diritto interno di ciascuno Stato, creato da ciascun sovrano e diretto a regolare i rapporti tra gli individui all’interno di ciascun territorio statale, e il diritto internazionale, diretto a regolare i rapporti tra i sovrani. Il sistema mondiale attuale è essenzialmente un sistema pluralistico, anti-egemonico o di “auto-equilibrio”, un sistema che rifiuta l’idea di un Leviatano universale quale autorità mondiale totalitaria.

L’assenza di un’autorità superiore vuol dire che manca un organo legislativo, un organo giudiziario e un organo esecutivo di ultima istanza che monopolizzino le funzioni di produzione, di accertamento e di attuazione coattiva delle norme. Si è soliti dire che tali funzioni nell’ordinamento internazionale sono “decentrate”.

Per quel che riguarda la creazione delle norme internazionali, non esiste, anzitutto, nell’ordinamento internazionale un legislatore mondiale che monopolizzi la produzione delle norme internazionali. Le norme vengono create dai consociati stessi, cioè dagli Stati. Le norme consuetudinarie si formano sulla base della primordiale aspettativa nei gruppi che ciascuno si comporterà così come si è sempre comportato e come generalmente si comporterà la generalità dei consociati. Gli Stati inoltre creano norme internazionali stipulando trattati, di solito in forma scritta. A differenza della consuetudine, i trattati vincolano soltanto gli Stati che li hanno accettati. Di particolare importanza sono oggi gli atti vincolanti delle organizzazioni internazionali, in particolari quelli del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.

Non esiste neppure un organo giudiziario che monopolizzi l’accertamento del diritto internazionale, che deve avvenire sempre con il consenso delle parti. Ciò non vuol dire che manchino giudici internazionali, al contrario oggi ne esistono numerosi: si pensi alla Corte internazionale di giustizia, che è il principale organo giurisdizionale delle Nazioni Unite, competente a pronunciarsi nelle controversie tra Stati.

Non esiste infine un organo che monopolizzi l’attuazione coattiva del diritto internazionale e costringa gli Stati a conformarsi alle norme nel caso in cui le trasgrediscano. Sono gli stessi Stati che, ritenendo per proprio conto e a prescindere dalle valutazioni altrui di aver subito un illecito nei confronti dello Stato preteso offensore purché siano soddisfatti i requisiti per l’esercizio della reazione. L’autotutela, che nel diritto statale è ammessa solo eccezionalmente, come nel caso della legittima difesa, essendo obbligatorio rivolgersi ai giudici, nel diritto internazionale è la regola.

Si obietta al diritto internazionale, soprattutto dalla scuola realista delle relazioni internazionali, secondo cui il diritto non è altro che “pratica argomentativa” profondamente ambigua, indeterminata e contraddittoria, di essere poco rilevante in un mondo in cui ogni Stato persegue essenzialmente il proprio interesse. Che ogni Stato persegua il proprio interesse è vero, ma non ne segue che il diritto che lega gli Stati sia irrilevante. Anche nelle società statali ogni individuo persegue il proprio interesse, ma il diritto continua a vincolare la collettività e ad offrire la valutazione del comportamento del singolo come lecito o illecito.

Nozioni ed elementi identificativi dello Stato secondo il diritto internazionale

Premessa

Per “soggettività” o “personalità” giuridica si intende la titolarità di diritti e di obblighi nell’ambito di un ordinamento giuridico di riferimento. Nel diritto internazionale per soggettività o personalità giuridica si intende la titolarità o destinatarietà di diritti e obblighi stabiliti dal diritto internazionale.

Gli Stati sono tradizionalmente i soggetti per eccellenza del diritto internazionale.

Oltre agli Stati esistono oggi altri soggetti internazionali, cioè le organizzazioni internazionali e gli individui. La soggettività giuridica di tali entità non statali deriva dall’esistenza di norme internazionali, create dagli Stati, che ad essi attribuiscono diritti o impongono obblighi.

Lo Stato viene di solito studiato dal punto di vista statico, facendone rientrare la nozione accolta dal diritto internazionale e gli elementi in presenza dei quali si può affermare che sia venuto ad esistenza. Assai importante è tuttavia anche l’indagine dinamica della statualità, che consiste nel chiedersi come si diventa uno Stato secondo il diritto internazionale (insorti, popoli in lotta per l’autodeterminazione, popoli indigeni, minoranze).

Nozione di “Stato” secondo il diritto internazionale

Lo “Stato” moderno corrisponde a un modello che si è affermato in Europa a partire dal tardo Medioevo. Il modello si è poi diffuso dalla seconda metà del XVIII sec. al di fuori dell’Europa. Gli Stati che oggi compongono la comunità internazionale sono circa 200, di cui 193 membri delle Nazioni Unite. Lo Stato secondo il diritto internazionale si definisce come un ente di governo effettivo e indipendente su una comunità territoriale. Affinché si abbia uno Stato nel senso del diritto internazionale occorre dunque la presenza di uno o più individui (“governanti”) che pretendano di regolare la vita di altri individui (“governati”) stanziati stabilmente entro un territorio delimitato da confini, dai quali riescano a farsi obbedire (“effettività”) senza dipendere da altri Stati all’esterno (“indipendenza”).

La dottrina e la giurisprudenza prevalenti sintetizzano questa definizione sostenendo che lo Stato secondo il diritto internazionale è identificabile dalla triade governo-popolo-territorio. La teoria “tridimensionalistica” o “ternaria” della statualità è generalmente accolta dalla giurisprudenza internazionale.

Costituisce un luogo comune sia in dottrina che nella giurisprudenza il richiamo alla Convenzione di Montevideo sui diritti e i doveri degli Stati del 1933. L’art. 1 della Convenzione in effetti stabilisce che “lo Stato come persona di diritto internazionale dovrebbe possedere le seguenti caratteristiche: a) popolazione permanente; b) territorio definito; c) un governo; d) la capacità di intrattenere rapporti con gli altri Stati”.

Elementi identificativi dello Stato: a) territorio

Il territorio è inteso come porzione di terraferma delimitata da confini, ed è un elemento imprescindibile dello Stato moderno. Dove termina il territorio di uno Stato inizia immediatamente il territorio di un altro. L’esigenza sistematica è che tutti gli individui, ovunque si trovino, vengano governati da un’autorità e ogni autorità risponda alle altre sul piano internazionale.

Non è necessario per il diritto internazionale che i confini siano certi e incontestati. Sono quindi indiscutibilmente Stati anche quelli i cui confini sono incerti o contestati. Anche i cosiddetti “micro-Stati” -come Andorra, Monaco, San Marino, il Liechtenstein, le Isole Vanuatu, ecc.- sono Stati, nonostante le loro ridottissime dimensioni, e come tali sono diventati membri delle Nazioni Unite.

Per territorio deve inoltre intendersi una porzione di superficie terrestre che sia venuta a esistenza in modo naturale. Ad esempio, una piattaforma artificiale costruita dall’uomo sul mare e unita al fondo marino da pilastri non è territorio nel senso del diritto internazionale.

b) Popolo

Affinché vi sia uno “Stato” nel senso del diritto internazionale occorre un insieme di individui che vi risiedano stabilmente. Non è necessario che il popolo abbia la cittadinanza dello Stato, né è necessario che esso sia omogeneo dal punto di vista razziale, etnico, tribale, religioso, linguistico o altro.

La cittadinanza viene attribuita da ogni Stato attraverso la propria legislazione. I criteri per l’attribuzione della cittadinanza più comunemente impiegati nelle legislazioni statali, tra quelli a titolo originario, in ordine decrescente di diffusione, sono lo ius sanguinis (cittadinanza conseguita per discenda da genitori cittadini) e lo ius soli (cittadinanza conseguita per nascita sul territorio). Tra le modalità di acquisto della cittadinanza a titolo derivato, oltre ai rapporti familiari (per matrimonio, adozione, ecc.) va menzionata la “naturalizzazione” in seguito a un provvedimento dell’autorità di uno Stato emesso allorché siano soddisfatti una serie di requisiti stabiliti dal legislatore nazionale.

La legislazione italiana sulla cittadinanza prevede l’acquisto della cittadinanza italiana per ius sanguinis o altri rapporti di famiglia a certe condizioni, per ius soli nei limiti della nascita in Italia da genitori apolidi. Per quanto riguarda i cittadini stranieri residenti in Italia e i loro figli, può ottenere la cittadinanza italiana chi risiede legalmente in Italia da almeno dieci anni e chi, straniero nato in Italia, abbia risieduto legalmente in Italia senza interruzioni fino al raggiungimento della maggiore età ove dichiari di voler acquistare la cittadinanza italiana entro un anno dalla suddetta data, ossia tra il 18esimo e il 19esimo anno di età.

Anche per il popolo non esiste un “minimo” necessario per formare uno Stato. In ogni caso, il “popolo” deve tuttavia avere i caratteri di una comunità, nel senso che esso non consiste semplicemente nel promuovere una libera associazione diretta al perseguimento di passatempi e interessi comuni, quanto piuttosto nel volgersi al mantenimento di una forma essenzialmente permanente di vita comunitaria intesa come condivisione di un destino comune.

c) Governo effettivo e indipendente

L’elemento centrale dello Stato secondo il diritto internazionale è indubbiamente il governo: il popolo e il territorio sono elementi necessari appunto perché è su di essi che viene esercitata l’autorità di governo. L’autorità di governo statale è esclusiva entro il suo territorio. Gli Stati non possono esercitare la loro autorità di governo sul territorio di uno Stato senza il suo consenso (ius excludendi alios).

Per indicare la capacità di governo come requisito della statualità si dice che il governo deve essere “effettivo”. Il significato del termine “effettività” non è né univoco né esattamente determinato. Può comunque essere ricondotto alla capacità di farsi obbedire, cioè alla capacità di far rispettare le leggi, le sentenze, gli atti amministrativi, così come alla capacità di compiere atti coercitivi, in sostanza alla capacità di proteggere le persone e i beni che si trovano entro il territorio della violenza altrui e, almeno negli Stati di diritto più avanzati, anche da quella degli individui-organi dello Stato.

È controverso se possa ancora essere considerato “Stato” un ente che, pur avendo costituito incontestabilmente uno Stato in passato, non abbia più un governo effettivo. È il caso dei failed States o failing States, come la Somalia. Stando al requisito dell’effettività di regola richiesto per acquisire la qualità di Stato, si dovrebbe ritenere che, una volta perdurata l’effettività, venga meno anche lo Stato. Nella prassi tuttavia i failed States vengono considerati come Stati a prescindere dall’aver perso l’effettività, e si continua a riconoscere e promuovere la statualità in prospettiva affinché il failed State rimanga uno Stato in futuro.

Per salvaguardare l’integrità del sistema globale si tende oggi, in situazioni di crisi effettiva, a procedere alla ricostruzione dello Stato (State building), nella forma democratica, da parte delle organizzazioni internazionali, in particolare le Nazioni Unite. Nell’ambito delle Nazioni Unite in effetti il Consiglio di Sicurezza ha progressivamente intensificato le attività di peace-keeping, come è avvenuto in Cambogia, in Kosovo, in Afghanistan e in Iraq.

Anche i “governi in esilio” per definizione non sono effettivi, trattandosi di governi costretti ad abbandonare il loro Paese, laddove si sono insediate altre autorità, e a rifugiarsi in altri Stati alleati. Ai governi in esilio vengono spesso riconosciute dallo Stato ospitante prerogative sovrane.

Il governo, oltre che effettivo, deve essere indipendente. L’indipendenza come requisito della statualità va intesa in senso giuridico. Occorre che l’autorità dello Stato sia giuridicamente suprema, cioè non agisca sul piano giuridico in base a decisioni assunte da autorità esterne prive di sostegno e legittimazione politica da parte dei destinatari di quegli atti.

Non sono soggetti internazionali gli Stati membri di Stati federali, come i Lander tedeschi o i Cantoni svizzeri, né le suddivisioni amministrative di Stati decentrati, come le Regioni italiane, né le confederazioni di Stati. Il requisito dell’indipendenza manca anche nel caso dei “Governi fantoccio”, cioè dei Governi che sono formalmente indipendenti ma che in realtà dipendono giuridicamente dall’autorità di altri Stati.

Legittimazione interna della nascita dello Stato e forma di governo democratica

Sulla “statualità” non influisce la “legittimità” interna della nascita dello Stato o dell’avvicendamento del Governo. È infatti indubitabile che per il diritto internazionale uno Stato possa formarsi anche per via rivoluzionaria e quindi violando manifestamente la Costituzione vigente al momento in cui la rivoluzione ha luogo.

Deve considerarsi giuridicamente esistente lo Stato il cui governo è effettivo a prescindere se sia democratico e a prescindere dal fatto che ve ne sia eventualmente un altro eletto democraticamente ma che non riesca ad insediarsi e comunque a governare. Sta di fatto che, ad esempio, governi non democratici intrattengono rapporti giuridici con tutti gli altri Stati.

Dinamica della statualità

Premessa

È necessario analizzare il diritto internazionale non solo dal punto di vista statico, ma anche in una prospettiva dinamica. Con riguardo alla statualità il problema consiste anzitutto nel chiedersi quali fatti o atti influiscano nel tempo sulla nascita di uno Stato o sull’insuccesso di un ente che aspira a diventare uno Stato. In secondo luogo, occorre chiedersi se durante il tentativo di creare uno Stato il diritto internazionale attribuisca una soggettività internazionale all’ente che sta perseguendo la statualità. Il primo problema si concentra sulla qualificazione giuridica dell’atto di riconoscimento degli aspiranti nuovi Stati. Il secondo problema riguarda i movimenti insurrezionali operanti all’interno di uno Stato preesistente e diretti a sostituirsi al governo al potere oppure formare un nuovo Stato per secessione, o ancora a fondersi ad un altro Stato già esistente, in particolare al fine di liberare un popolo dal giogo di una potenza coloniale.

Riconoscimento di nuovi Stati

L’atto di riconoscimento è molto diffuso nella prassi internazionale (basta pensare alla Corea del Nord o la Corea del Sud, il Vietnam del Nord o il Vietnam del Sud, la Repubblica Federale di Germania o la Repubblica Democratica Tedesca ecc.) e viene spesso prestato dagli Stati preesistenti ogniqualvolta sorge una nuova entità politica che aspira a divenire uno Stato.

Il problema viene impostato chiedendosi se il riconoscimento abbia un valore giuridico o soltanto politico. Secondo la teoria “costitutiva”, il riconoscimento crea la soggettività internazionale dell’ente riconosciuto; al contrario, secondo la teoria “dichiarativa” il riconoscimento non può far altro che constatare l’eventuale avvenuto acquisto della soggettività internazionale dell’ente ri