Riassunto di diritto della regolazione

Appunti di diritto della regolazione

Relazioni tra istituzioni pubbliche e mercati

Mercato: luogo in cui avvengono in modo sistematico scambi di beni e servizi suscettibili di circolazione economica a seguito dell’incontro di domanda e offerta. Nel mercato si esprime la realizzazione della libertà economica individuale ed è rilevante anche per l’interesse generale, per garantire l’ottimale allocazione delle risorse (benessere collettivo). Il suo funzionamento influisce inoltre su altri interessi generali (ambiente, salute, etc).

Il mercato consente il raggiungimento dell’efficienza allocativa, a condizione che siano soddisfatte certe condizioni: deve garantire la correttezza degli scambi tra operatori economici e si deve comunque considerare l’interesse generale. Per questo non può essere lasciato da solo e deve essere regolato da istituzioni pubbliche.

Istituzioni pubbliche: insieme dei soggetti e delle organizzazioni che hanno il compito di curare l’interesse generale. Hanno come riferimento la collettività dei cittadini e perseguono scopi anche diversi da quelli propri della dinamica di mercato: definire condizioni giuridiche, politiche e istituzionali di cui il mercato ha bisogno per funzionare e a questi compiti si aggiungono altri estranei alla logica del mercato e vanno bilanciati con essa (ambiente, salute).

La relazione tra istituzione pubblica e mercato è definita in parte dalle caratteristiche di funzionamento del primo e in parte da quelle del secondo. Le ragioni vanno individuate con riferimento ad un’area in cui l’ambito di funzionamento del mercato e quello di intervento delle istituzioni pubbliche si sovrappongono.

Possiamo quindi trovare tre principali ragioni per cui viene a crearsi una relazione tra istituzioni pubbliche e mercato:

• Risolvere in modo pacifico i conflitti che possono sorgere tra gli operatori sul mercato (es: autorità indipendenti);
• Dinamica del funzionamento del mercato può risultare di per sé indifferente o addirittura contrastante con le esigenze di realizzazione di interessi pubblici ad esso estranei;
• Preservare il mercato dalle condizioni che ne possono determinare il fallimento e l’allontanamento dalla dinamica concorrenziale (funzionamento del mercato come interesse generale).

Coordinate di riferimento nel nostro ordinamento giuridico

Iniziativa economica

Art. 41 Cost: L'iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali.

L’iniziativa economica è garantita come diritto individuale, ma in alcuni casi può essere limitata per bilanciarla con altri diritti oppure in casi di necessità dell’intervento pubblico con una programmazione economica per fini sociali.

Art 3 Trattato su UE: prevede che nel mercato interno devono essere garantiti certi valori esterni al mercato sviluppo sostenibile, crescita economica equilibrata e stabilità dei prezzi e l’obiettivo della piena occupazione, del progresso sociale e della qualità dell’ambiente.

Pilastri del mercato stabiliti dai trattati europei per garantire la concorrenza

• Libertà di circolazione: mercato interno comporta uno spazio interno senza frontiere, nel quale è assicurata la libera circolazione di merci, persone, servizi e capitali secondo previsione dei trattati.
• Tutela della concorrenza: i singoli Stati devono occuparsi di garantire la libera concorrenza nel loro mercato interno. L’azione degli Stati membri e dell’UE comprende l’adozione di una politica economica condotta conformemente al principio di un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza. (119 TFUE).
• Divieto di aiuti di Stato: Stati non possono favorire imprese locali attraverso aiuti diretti o indiretti (107 TFUE).

La concorrenza è un valore che deve essere perseguito dalle istituzioni pubbliche nel loro intervento sul mercato. Il mercato non assume solo una rilevanza in prospettiva individuale e privatistica ma anche un valore specifico e positivo per l’interesse della collettività così da configurare la garanzia del suo corretto funzionamento come un interesse pubblico di cui le istituzioni devono prendersi cura.

Regime giuridico della proprietà

Art. 42 Cost: La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati. La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d'interesse generale. La legge stabilisce le norme ed i limiti della successione legittima e testamentaria e i diritti dello Stato sulle eredità.

L’ordinamento europeo non interviene direttamente, ma art.345 TFUE lascia del tutto impregiudicato il regime di proprietà esistente negli Stati membri.

Riserva di attività economiche

Ai fini di utilità generale la legge può riservare originariamente (ENI) o trasferire mediante espropriazione e salvo indennizzo (ENEL) allo Stato ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese che si riferiscono a servizi pubblici essenziali (trasporti), fonti di energia e situazioni di monopolio.

Impatto dell’ordinamento europeo sulla riserva di attività economiche

La liberalizzazione ha introdotto la concorrenza anche nei settori riservati. Le imprese pubbliche o comunque titolari di diritti speciali o esclusivi e incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fisale sono sottoposte alle norme dei trattati e in particolare alle regole di concorrenza, aprendosi quindi ad una logica di mercato. Queste attività rimangono attività di interesse generale e non viene meno il loro valore di interesse pubblico. Non deve quindi essere ostacolato l’adempimento dell’interesse generale.

Tutela delle finalità di interesse generale

In considerazione dell’importanza dei servizi di interesse economico generale UE e Stati membri provvedono affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni che consentano loro di assolvere i propri compiti. Il Parlamento europeo e Consiglio stabiliscono tali principi e fissano tali condizioni, fatta salva la competenza degli Stati membri, nel rispetto dei trattati, di fornire, fare eseguire finanziare tali servizi.

Conseguenze sull’intervento pubblico

La possibilità delle istituzioni pubbliche nazionali di intervenire sui mercati continua ad essere riconosciuta ma è a sua volta oggetto di limitazioni per effetto dei principi posti dai Trattati UE. L’intervento pubblico non può essere in contrasto con gli interessi dell’UE e con le finalità perseguite dai Trattati, in primis economia di mercato e concorrenza, sul cui rispetto sono chiamate a vigliare le istituzioni della UE.

Interventi delle istituzioni pubbliche sui mercati

Interventi di ingerenza nell’economia

La disciplina dell’economia può prevedere un imposizione di precise finalità all’attività di impresa (anche private) con modalità estranee al normale funzionamento del mercato per il perseguimento di interessi pubblici. La funzione è essenzialmente distributiva, ovvero una diversa distribuzione delle risorse rispetto a quella prevista nella normale dinamica di mercato.

Vi è poi un’attività di programmazione, ovvero un intervento di tipo finalistico e conformativo. Definisce le dimensioni e/o le condizioni dell’agire sul mercato, indicando una direzione specifica di intervento e configura un risultato da raggiungere qual interesse pubblico, prefigurando a questo fine strumenti, risorse e mezzi di verifica (art. 41.3 Cost.)

• I poteri pubblici possono intervenire direttamente sul mercato, diventando operatori economici:
  • Stato imprenditore attraverso l’impresa pubblica: non opera secondo le regole proprie delle imprese private sotto forma di impresa organo, impresa ente e società di capitali in mano pubblica.
  • Stato acquirente o venditore: affidamento di servizi o di beni; modalità di intervento sono: contratti della PA (favorire concorrenza tra imprese per aggiudicarseli), influenza sui mercati dei beni e servizi nei quali i contratti vengono stipulati (attivi o passivi) concessioni di servizi: Stato concede servizi a privato
  • Stato proprietario: concessioni di beni.

Interventi di regolazione

Vengono realizzati quando lo Stato comincia a ridurre l’intervento diretto. Prevede interventi condizionali che:

• Mirano al contemperamento della logica di mercato con l’interesse generale;
• Introducono regole (anche diverse da quelle proprie del mercato) per definire le condizioni di svolgimento dell’attività, ma non mirano a influenzarne l’esito con il perseguimento di specifici obiettivi;
• Definiscono schemi di funzionamento del mercato articolari secondo la logica del mercato ma orientati a perseguire finalità ulteriori di natura sociale ed economica (pro-concorrenziale).

Interventi di tutela della concorrenza

Sono rivolti alla garanzia del perseguimento o del mantenimento dell’efficienza allocativa del mercato. Mirano alla correzione dei risultati non desiderati della dinamica intrinseca del mercato. Impongono obblighi di non fare, vietando i comportamenti che restringono il libero gioco concorrenziale. Si caratterizzano come interventi finalizzati alla definizione e all’applicazione di regole di garanzia del funzionamento del mercato.

Tipologie di istituzioni pubbliche

Istituzioni di governo diretto dell’economia chiamate a svolgere funzioni di riequilibrio e distributive.

Istituzioni regolatrici dei meccanismi di mercato, in funzione della valorizzazione di interesse generale.

Istituzioni garanti dell’efficienza allocativa dei meccanismi del mercato.

Oggi le istituzioni che svolgono interventi significativi sui mercati non coincidono come in passato solo con lo Stato ma si collocano su tre livelli: nazionale, europeo e globale.

Istituzioni a livello nazionale

Stato: parlamento, governo e pubblica amministrazione

Il parlamento

Il Parlamento ha due principali funzioni:

• Funzione legislativa
  • Competenza esclusiva dello Stato: moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari, tutela della concorrenza, sistema valutario, tributario e contabile dello Stato, perequazione delle risorse finanziarie, previdenza sociale, dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale, pesi, misure e determinazione del tempo;
  • Competenza concorrente: commercio con l’esterno, tutela e sicurezza del lavoro, professioni, sostegno all’innovazione per i settori produttivi, reti di trasporto, produzione e distribuzione dell’energia, armonizzazione bilancio, credito (casse rurali).
• Funzione di indirizzo
  • Governo della finanza pubblica: approvazione di una serie di atti fondamentali presentati dal governo (prevista anche una apposita sessione di bilancio).
  • DEF e relativa nota di aggiornamento: indicazioni programmatiche riguardo a conti pubblici e politica economica (PIL, deficit, debito, inflazione, occupazione/disoccupazione).
  • Legge di bilancio: bilancio di previsione dello Stato, è un documento contabile per l’allocazione, la gestione e il monitoraggio delle risorse finanziarie dello Stato; definisce il quadro di riferimento ed indica misure quantitative necessarie per realizzare obiettivi programmatici. Si articola in due sezioni:
    • Scelte e previsioni di carattere macroeconomico (variazioni attraverso innovazioni legislative).
    • Bilancio con previsioni di entrata e previsioni di spesa espresse in termini di competenza e di cassa.
  • Leggi collegate: riforme organizzative deleghe.

Il governo

Potere esecutivo dello Stato che attua la sua politica attraverso l’apparato di pubblica amministrazione.

• Funzione di indiritto politico: detta le linee programmatiche ed attua la politica economica (disegni di legge, DEF).
• Funzioni normative: interviene nella direzione e regolazione dell’economia con decreti legge e legislativi.
• Funzioni amministrative: poteri di nomina, gestione del bilancio, governo del settore valutario e funzionamento del sistema creditizio.

Il Governo può operare con modalità diverse rispetto a quale sua componente sta operando:

• Consiglio dei ministri: indirizzi generali di politica economica e adotta interventi puntuali con decreti legge, regolamenti e disegni di legge.
• Presidenza Consiglio dei ministri: compiti di coordinamento e indirizzo dell’azione del governo e singoli ministri.
• Ministeri: competenze a livello statale.
  • Ministero dell’Economia e delle Finanze: attuazione della politica economica finanziaria e fiscale.
    • Analisi andamento economia, monitoraggio crescita e programmazione economico-finanziaria.
    • Gestione partecipazioni azionarie dello Stato, emissione BOT/CCT.
    • Dismissione beni pubblici.
    • Vigilanza su Cdp e fondazioni bancarie.
    • Ragioneria generale dello Stato.
      • Sovraintende ad andamenti di spesa pubblica.
      • Sottopone a verifica la regolarità della gestione finanziaria.
      • Predispone bilanci e manovra di finanza pubblica.
    • Finanze: coordina 3 agenzie: Entrate, Dogane e monopoli, Demanio
    • Elabora politiche fiscali: gestisce informazioni, segue contenzioso.
    • Coordina IZPS, UIC, ISTAT, ISAE (studi e analisi economica).
  • Ministero dello sviluppo economico: riunisce funzioni in materia di sviluppo economico e coesione economica prima attribuite ad altri ministeri (Industria, Commercio e Artigianato).
    • Compiti di programmazione, di indirizzo e vigilanza.
    • Gestisce strategie imprenditoriali pubbliche.
    • Gestisce politiche di utilizzo fondi UE nei settori di competenza.
    • Gestisce strategie per la competitività delle imprese anche a livello internazionale.
    • Interviene per la riconversione dei settori di aree industriali colpite dalla crisi.
    • Interviene nell’elaborazione delle politiche dell’energia e delle telecomunicazioni.
    • Gestisce agenzie per i controlli tecnici per la proprietà industriale, si avvale della CCIAA.
• Altri ministeri che hanno funzioni rilevanti per la regolazione dell’economia sono il ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, ministero delle infrastrutture e dei trasporti, ministero del lavoro e politiche sociali e il dipartimento delle politiche europee (Ministero senza portafoglio).
• Comitati interministeriali:
  • CIPE: composto da PdCM, Ministeri economici con l’aggiunta del Ministro dei rapporti con le regioni e il presidente della Conferenza Stato–Regioni. È articolato in commissioni specializzate per materia, composta da sottosegretari in rappresentanza dei ministri interessati. Ha come segretario il sottosegretario alla PdCM. Si avvale di organismi tecnici e ha competenze in materia di politica economica e finanziaria nazionale e settoriale, occupazione e sviluppo, politiche comunitarie e programmi di investimento.
  • CICR: composto da ministeri economici con partecipazione di Governatore BdI, opera in materia di credito e tutela del risparmio e detta norme cogenti che si inseriscono nell’ordinamento bancario. Condiziona in tal modo la funzione di alta vigilanza esercitata dalla BdI.
• Agenzie: derivano dall’accorpamento/soppressione di strutture ministeriali, qualora i compiti da svolgere siano di natura tecnico-operativa e sia necessario agire dal livello centrale attraverso articolazioni operative territoriali. Costituiscono un modello organizzativo volto a realizzare flessibilità, efficienza, rapidità dell’azione amministrativa. Sono caratterizzate da distinzione tra responsabilità politica e amministrativa, autonomia tecnica e alternativa rispetto al modello ministeriale (ma ministero competente ha potere su di essa (nomina e controllo)).

Regioni e province autonome

Hanno una specifica potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione statale, con limite di legislazione trasversale (lavori pubblici). Hanno un ruolo importante nella partecipazione alla formazione e attuazione degli atti dell’UE. Spetta poi una potestà di tipo regolamentare: in tutte le materie eccetto quelle riservate alla competenza statale, salvo delega espressa. Hanno infine poteri amministrativi.

Comuni

Hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, salvo applicazione dei principi di sussidiarietà.