Riassunto di Diritto amministrativo

Diritto amministrativo

Appendice

• Il diritto amministrativo
• Le situazioni giuridiche soggettive
• I soggetti del diritto amministrativo
• Gli enti pubblici
• Gli enti pubblici territoriali
• Il rapporto di lavoro con la P.A.
• Pubblico dipendente: diritti e doveri
• L'attività della P.A.
• Atti e provvedimenti amministrativi
• Principali atti e provvedimenti
• Il procedimento amministrativo
• L'evoluzione informatica della P.A.
• Patologia dell'atto amministrativo
• I contratti pubblici
• I beni della P.A.
• La proprietà privata
• La responsabilità della P.A.
• La giustizia amministrativa

Il diritto amministrativo

Il diritto amministrativo è la disciplina giuridica che concerne l'organizzazione, i mezzi e le forme dell'attività della P.A., nonché i rapporti tra P.A. e gli altri soggetti dell'ordinamento, sia quando agisce con poteri autoritativi, sia quando usa strumenti e forme del diritto privato. Per P.A. si intende: in senso soggettivo la sede dell'attività amministrativa, ovvero il soggetto che quell'attività svolge, in senso oggettivo la funzione amministrativa, quale cura concreta degli interessi pubblici.

Il diritto amministrativo è un diritto pubblico:

• Interno, in quanto deriva dalla volontà dello Stato;
• Autonomo, in quanto si giova di propri principi e proprie regole;
• Comune, in quanto si riferisce a tutti i soggetti che fanno parte dell'ordinamento;
• Ad oggetto variabile, in quanto la P.A. persegue fini differenti, inglobando o escludendo alcuni settori dalla propria gestione.

Sono fonti del diritto tutti gli atti e/o fatti produttivi di diritto, ovvero gli atti che contengono norme giuridiche e i mezzi attraverso il quale il diritto viene portato a conoscenza dei cittadini appartenenti ad uno stesso ordinamento. Le fonti del diritto italiano sono la Costituzione, le leggi ordinarie, le leggi regionali, i regolamenti e gli usi.

Nella Costituzione sono contenuti i principi ai quali si ispira il nostro ordinamento sociale, è definita la struttura organizzativa dello Stato, non può essere modificata da una legge ordinaria e tutte le norme emanate devono confrontarsi ai principi ivi contenuti. Vi sono poi le fonti primarie, sottoposte esclusivamente alla Costituzione (ad esempio, leggi ordinarie, decreti legge, decreti legislativi, leggi regionali), poi le fonti secondarie (ad esempio, regolamenti, ordinanze e statuti).

I regolamenti

Sono atti formalmente amministrativi, emanati da organi dal potere esecutivo ed aventi forza in quanto contenenti norme idonee ad innovare l'ordinamento giuridico, con i caratteri di generalità ed astrattezza. Il fondamento della potestà regolamentare è riposto nella legge, gli organi amministrativi possono emanare regolamenti solo quando una legge attribuisca loro tale potere. I regolamenti non possono derogare o contrastare con la Costituzione e con le leggi ordinarie, contenere sanzioni penali e derogare al principio di irretroattività.

Si distinguono:

• Regolamenti statali: emanati dagli organi dello Stato, sono governativi (emanati dal Governo), ministeriali (emanati da singoli componenti del governo) o non governativi (emanati da autorità amministrative come il Prefetto).
• Regolamenti non statali: emanati dagli enti territoriali, quali regioni, province o comuni.
• Regolamenti esterni: espressione del potere di supremazia che l'esecutivo dispone verso tutti i cittadini.
• Regolamenti interni: regolano l'organizzazione interna di un organo o di un ente.

A seconda del contenuto vi sono regolamenti di esecuzione, di attuazione, indipendenti, di organizzazione, delegati o autorizzati e di riordino.

I regolamenti sono atti formalmente amministrativi e come tali possono essere impugnati innanzi al T.A.R. Colui che ha interesse all'eliminazione di un regolamento non può impugnare il regolamento, ma l'atto emanato dalla P.A. in esecuzione del regolamento, se tale atto va a ledere la propria sfera giuridica.

Le ordinanze

Sono quegli atti che creano obblighi o divieti ed in sostanza impongono ordini. Non possono contrastare con la Costituzione e le leggi e non possono contenere norme penali; vi sono quelle previste dalla legge per casi ordinari, quelle per casi eccezionali di particolare gravità e le ordinanze di necessità o libere, emanate per far fronte a situazioni di urgente necessità. La natura giuridica delle ordinanze prevede da un lato la natura normativa che possono derogare a norme di legge, seppur per un periodo limitato, dall'altra natura amministrativa in virtù del fatto che esse presentano il carattere della concretezza.

Gli statuti degli enti pubblici

Per statuto si intende un atto normativo avente come soggetto l'organizzazione dell'ente e le linee fondamentali della sua attività. Gli statuti delle Regioni ordinarie sono leggi regionali rinforzate, approvate con un procedimento rinforzato (due deliberazioni a distanza di due mesi), gli statuti delle regioni speciali sono rivestiti della forma della legge costituzionale adottata dal Parlamento. Le province e i comuni hanno la potestà di adottare un proprio statuto.

Testi unici e codici

Sono gli atti che raccolgono e coordinano disposizioni, originariamente comprese in atti diversi per semplificare il quadro normativo. I testi unici possono essere normativi se modificano o abrogano le disposizioni legislative esistenti oppure compilativi se si limitano a raccogliere in un unico atto le norme già esistenti, lasciando immutata la legislazione vigente. Nell'intento di fornire un riassetto di interi settori legislativi, è stata emanata la L. n.229/2003 in attuazione della quale sono stati emanati il Codice dei contratti pubblici, il Codice in materia di protezione dei dati personali e il Codice delle comunicazioni elettroniche.

Le norme interne della P.A.

Tutte le P.A. emanano norme relative al funzionamento dei loro uffici o alle modalità di svolgimento delle loro attività. Queste norme hanno come destinatari solo coloro che fanno parte di una determinata amministrazione e sono definite norme interne. Le norme interne non possono essere in contrasto con la legge, la loro violazione da parte di un organo amministrativo dà luogo ad un eccesso di potere e la loro inosservanza da parte di funzionari o impiegati della P.A. può dar luogo a responsabilità sia civile che penale. Possono essere emanate attraverso regolamenti, ordini (emanati da autorità gerarchicamente superiore), istruzioni o circolari.

La consuetudine è la tipica fonte del diritto non scritta e consiste nella ripetizione di un comportamento da parte di una generalità di persone, con la convinzione della giuridica necessità di esso, mentre la prassi amministrativa è un comportamento costante nell'esercizio di un potere nella convinzione della sua obbligatorietà.

Le situazioni giuridiche soggettive

Le situazioni giuridiche soggettive

Sono situazioni sostanziali di interesse, tutelate dall'ordinamento giuridico. In tali situazioni i soggetti possono assumere posizioni attive quando attribuiscono al titolare una posizione favorevole o passive quando attribuiscono una posizione sfavorevole al titolare.

Il diritto soggettivo

È la posizione giuridica di vantaggio che l'ordinamento giuridico conferisce ad un soggetto riconoscendogli determinate utilità in ordine ad un bene, nonché la tutela degli interessi inerenti al bene. Nelle controversie con la P.A. chi è in possesso di un diritto soggettivo è tenuto ad adire al giudice ordinario, chi è in possesso di un interesse legittimo può ricorrere solo al giudice amministrativo.

I diritti soggettivi perfetti sono quelli attribuiti al soggetto, il loro esercizio è libero e non condizionato da alcun intervento della P.A., i diritti soggettivi condizionati sono quelli il cui esercizio è subordinato ad un provvedimento amministrativo permissivo sui quali la P.A. può incidere comprimendoli od estinguendoli con un proprio provvedimento.

Gli interessi legittimi

È una situazione giuridica soggettiva di vantaggio, conferente la pretesa alla legittimità dell'attività amministrativa, riconosciuta ad un soggetto che si trovi in una posizione differente rispetto agli altri soggetti. Prevede due caratteri:

• La differenziazione: ovvero è titolare di un interesse legittimo colui che rispetto all'esercizio di un potere pubblico, si trovi in una posizione differenziata rispetto a quella della generalità degli altri soggetti;
• La qualificazione: nel senso che la norma preordinata a disciplinare l'esercizio del potere della P.A., per il perseguimento dell'interesse pubblico primario, ha di conseguenza protetto un interesse individuale connesso a quello pubblico.

La differenza tra diritti soggettivi ed interessi legittimi va riferita alla natura della norma:

• Le norme giuridiche di relazione regolano i rapporti tra P.A. e cittadini, attribuendo obblighi e diritti reciproci la cui violazione lede un diritto soggettivo del cittadino;
• Le norme di azione regolano l'esercizio dei poteri della P.A., imponendole un determinato comportamento, che se viene meno lede un interesse legittimo del cittadino.

Nel caso di cattivo uso da parte della P.A. del proprio potere discrezionale si avrà lesione di un interesse legittimo, nell'ipotesi di carenza assoluta di potere, l'atto è considerato inidoneo ad incidere legittimamente sul diritto soggettivo del privato.

Gli interessi legittimi pretensivi prevedono la pretesa di un privato affinché l'amministrazione adotti un determinato provvedimento, quelli oppositivi legittimano il privato ad opporsi all'adozione di atti da parte della P.A. pregiudizievoli per la propria sfera giuridica. L'interesse sostanziale è quello che considera il momento in cui l'interesse del privato viene a confronto col potere della P.A., l'interesse procedimentale è quello che emerge nel corso di un procedimento amministrativo.

Differenza tra diritto soggettivo e interesse legittimo

La differenza tra diritto soggettivo e interesse legittimo si sostanzia nel fatto che:

• Il diritto soggettivo è la facoltà attribuita a una persona di godere di un bene, di un valore o di esigere una prestazione da una terza persona, quindi di intervenire, di fare applicare una norma nei suoi confronti. Ad esempio, se ho affittato un appartamento e l'inquilino non paga il canone ho subito una lesione del mio diritto soggettivo (questo è un caso di un diritto di credito e non fa differenza se l'inquilino è un privato o la P.A.).
• L'interesse legittimo è l'interesse di un soggetto al corretto uso del potere discrezionale da parte della P.A. Ad esempio, un privato che chiede una licenza di commercio: costui non ha un diritto soggettivo ad ottenere la predetta licenza, ma ha il diritto a che la P.A., nella sua valutazione di accoglimento o di rigetto della sua istanza, osservi puntualmente le norme che disciplinano l'azione amministrativa e non commetta irregolarità, soddisfando dunque il suo interesse legittimo affinché ottenga la licenza suddetta.

Gli interessi semplici e di fatto

Gli interessi semplici (detti anche amministrativamente protetti) sono quelli vantati dal cittadino nei confronti della P.A. a che questa, nell'esercizio del suo potere discrezionale, osservi le regole di buona amministrazione, di opportunità e convenienza, mentre gli interessi di fatto sono situazioni giuridiche soggettive non protette, cui l'ordinamento non accorda alcuna tutela.

Gli interessi diffusi sono quelli comuni a tutti gli individui di una formazione sociale non organizzata e non individuabile mentre gli interessi collettivi sono quelli che hanno come portatore un ente esponenziale di un gruppo non occasionale, autonomamente individuabile. L'interesse collettivo è differenziato (in quanto fa capo ad un soggetto individuato e cioè ad un'organizzazione di tipo associativo) e qualificato (nel senso che è previsto dal diritto oggettivo).

Gli interessi diffusi sono tutelabili purché siano imputabili a gruppi sociali determinati. Il codice del consumo ha introdotto nel nostro ordinamento l'azione di classe (c.d. class action): si tratta di un'azione collettiva condotta a tutela dei diritti individuali dei consumatori e degli interessi collettivi, da uno o più soggetti che richiedono il risarcimento del danno non solo a loro nome, ma a nome di tutta la classe, ossia per tutti coloro che hanno subito lo stesso illecito.

I soggetti del diritto amministrativo

Lo Stato

È la forma di organizzazione del potere politico, cui spetta l'uso legittimo della forza, su una comunità di persone all'interno di un determinato territorio. Lo Stato è un ordinamento:

• Politico (diretto a soddisfare tutti gli interessi che possono emergere in un gruppo sociale);
• Giuridico (il sistema di norme ne costituisce elemento essenziale ed indefettibile);
• Originario (trova in se stesso il fondamento della sua validità);
• Indipendente (non riconosce alcuna autorità superiore che ne possa condizionare l'attività);
• Sovrano (detiene la suprema potestà di imperio che si impone in tutto il territorio e nei confronti di tutti coloro che ad esso appartengono).

Il modello organizzativo della P.A.

Disposizioni della carta costituzionale stabiliscono che la legge provvede all'ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il numero, l'attribuzione e l'organizzazione dei ministeri, inoltre i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.

Il ministero è la ripartizione fondamentale dell'amministrazione centrale italiana. Ad ogni ministero è assegnata una missione fondamentale di ampia portata. Strutture di primo livello dei Ministeri sono i dipartimenti o le direzioni generali per le quali è previsto un segretario generale, al di fuori dei dipartimenti possono esistere solo uffici di staff, a capo dei quali può essere posto anche un dirigente estraneo all'amministrazione.

Vi sono poi i ministri senza portafoglio, nominati dal Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio, questi hanno compiti costituzionali loro affidati (compiti politici) ma non hanno compiti amministrativi.

Le agenzie e le aziende autonome

Le Agenzie sono vigilate e controllate dai ministeri competenti o dalla Corte dei Conti per i profili di controllo della spesa, ma godono di piena autonomia operativa e di bilancio. Le aziende godono di autonomia amministrativa, contabile e finanziaria ma sono soggette al controllo politico da parte del Parlamento, al controllo gerarchico da parte del Ministero competente e al controllo successivo da parte della Corte dei Conti. Le aziende autonome sono dotate di una propria organizzazione amministrativa e si sono sviluppate per assicurare una gestione agile e pronta dei servizi di interesse pubblico.

Il Consiglio di Stato

È il supremo organo di consultazione giuridico-amministrativa dello Stato. È un organo complesso di rilievo costituzionale, in quanto è previsto dalla Costituzione che ne sancisce l'indipendenza dal Governo, è costituente un potere dello Stato almeno per quanto concerne l'esplicazione delle funzioni giurisdizionali ed ha funzioni consultive in materia giuridico-amministrativa. Sono organi interni del Consiglio di Stato: il Consiglio di presidenza, il presidente, il presidente aggiunto, il segretario generale, l'adunanza generale e l'adunanza plenaria.

Il Consiglio di Stato ha attribuzioni giurisdizionali e consultive; nell'esercizio della funzione consultiva esprime pareri in materia giuridico amministrativa ed è svolta nell'interesse dello Stato ordinamento, i pareri possono essere facoltativi o obbligatori.

La Corte dei Conti

È un organo a rilevanza costituzionale, in rapporto di sostegno sia col governo che con il Parlamento. Opera in veste neutrale ed obiettiva nell'interesse generale della comunità e a tutela della finanza pubblica. La Corte dei Conti esercita funzioni di controllo e giurisdizionali, nel primo caso si esplica attraverso il controllo preventivo di legittimità (gli atti sottoposti a controllo rispettino le norme di diritto e siano esenti da vizi di legittimità), il controllo successivo di legittimità sui singoli atti, il giudizio di parificazione (controllo su rendiconto generale dello Stato), controllo sugli enti sovvenzionati e sugli enti locali, il controllo successivo sulla gestione delle P.A.

Il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro

Il CNEL costituisce un organo collegiale di rilievo costituzionale con funzioni ausiliarie, solo consultive, del governo e del Parlamento. Il compito principale è quello di dare pareri e consulenza al governo e al Parlamento sui problemi dell'economia e del lavoro. Ha il compito di redigere una relazione annuale, sulla qualità e sui livelli dei servizi erogati dalla P.A., raccoglie ed aggiorna l'archivio nazionale dei contratti e degli accordi di lavoro nel settore pubblico e svolge una conferenza annuale sull'attività compiuta dalle P.A.

Le autorità amministrative indipendenti

Si caratterizzano per il grado di indipendenza dal potere politico, esercitando funzioni neutrali nell'ordinamento giuridico. Hanno funzione di regolazione di determinati settori della vita economica, mediante attribuzione di poteri normativi, amministrativi e giustiziali. La caratteristica distintiva è la funzione di regolamentazione e tutela di interessi collettivi, in ambiti di via sociale.