Riassunti completi diritto amministrativo I

Pubblica amministrazione

Il termine "pubblica amministrazione" viene oggi utilizzato, a seconda del contesto:

• In senso oggettivo, una funzione pubblica, funzione consistente nell'attività volta alla cura amministrativa degli interessi della collettività, interessi predeterminati in sede di indirizzo politico;
• In senso soggettivo, l'insieme dei soggetti che esercitano tale funzione.

La PA è costituita da organi e uffici che dipendono dal governo.

Funzione amministrativa

La funzione amministrativa si distingue tradizionalmente in:

• Attiva, comprendente le attività giuridiche e meramente materiali volte al soddisfacimento degli interessi pubblici;
• Consultiva, comprendente le attività volte a supportare la funzione attiva fornendo pareri a chi la esercita;
• Di controllo, comprendente le attività di controllo volte ad assicurare che la funzione attiva sia esercitata in conformità alle norme giuridiche e all'interesse pubblico.

A queste, alcuni autori aggiungono l'amministrazione giustiziale, nella quale fanno rientrare la decisione dei ricorsi amministrativi.

Poiché diretta alla cura di interessi pubblici predeterminati in sede politica, la funzione amministrativa è attività non libera nel fine. Di solito il legislatore stabilisce l'interesse pubblico da perseguire, lasciando all'organo amministrativo un margine più o meno ampio di scelta sul modo per farlo; in ordine a tale scelta l'organo deve ponderare l'interesse pubblico affidato alle sue cure, interesse primario, con gli altri interessi, pubblici o privati, con esso confliggenti, interessi secondari, per stabilire se questi ultimi devono recedere di fronte al primo.

Si parla in questi casi di discrezionalità amministrativa. Se l'attività amministrativa è tipicamente discrezionale, non mancano tuttavia casi di attività amministrativa vincolata, laddove il legislatore stabilisce in modo puntuale ed esaustivo i contenuti dell'attività che deve essere posta in essere dall'organo amministrativo.

La PA nel concreto può organizzarsi secondo i principi di:

• Accentramento amministrativo;
• Decentramento amministrativo.

La funzione amministrativa si distingue da quella legislativa perché quest'ultima si traduce nella creazione di norme generali e astratte, con efficacia erga omnes, mentre l'amministrazione provvede tendenzialmente per il caso singolo, mediante norme speciali e concrete, aventi efficacia inter partes.

Esistono però anche atti della PA che hanno come destinatari una pluralità indeterminata di soggetti, atti generali; alcuni di questi contengono norme non solo generali ma anche astratte, regolamenti.

I fini dello Stato

I fini dello Stato si attuano in 4 momenti fondamentali:

• Scelta/individuazione, funzione politica: il potere politico non è previsto dalla Costituzione ma è uno dei poteri fondamentali dello Stato attuale. Si esplica attraverso l'emanazione di atti politici. La libertà dei fini non può considerarsi assoluta, il limite si trova nella Costituzione. I titolari della funzione politica sono: corpo elettorale, Parlamento, Governo, Regioni, Pr. della Repubblica;
• Proposizione, funzione legislativa;
• Attuazione, funzione amministrativa: si trova nel campo degli interessi legittimi e non dei diritti soggettivi. Il diritto soggettivo è il potere di agire per il soddisfacimento di un proprio interesse riconosciuto e tutelato dall'ordinamento giuridico. L'interesse legittimo è:
  • Differenziato, perché «proprio» del soggetto che ne è titolare, come un elemento del suo patrimonio;
  • Qualificato, perché la norma giuridica lo riconosce come meritevole di tutela e ne impone la considerazione all'amministrazione procedente;
• Tutela/conservazione/vigilanza, funzione giurisdizionale.

Fonti nazionali e comunitarie del diritto amministrativo

• Costituzione: artt. 28, sulla responsabilità dei funzionari, 97, 98;
• Fonti primarie: leggi ordinarie, decreti legislativi, decreti legge, leggi regionali;
• Fonti secondarie: regolamenti, ordinanze, circolari.

Le fonti dell’UE: il fondamento della vincolatività delle fonti comunitarie è stato individuato nell'art. 11 della Costituzione, «limitazioni alla sovranità», e nell'art. 117 che definisce gli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'UE.

Il diritto comunitario prevale sulle norme interne di livello anche costituzionale, con i soli limiti dei principi fondamentali e dei diritti dell'uomo. Questa prevalenza è assicurata mediante la disapplicazione della norma nazionale incompatibile con il diritto comunitario.

Le fonti comunitarie comprendono, oltre al Trattato istitutivo con le sue modifiche, le fonti di diritto derivato, regolamenti e direttive.

Principi costituzionali

• Responsabilità (art. 28): i funzionari pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi, degli atti compiuti in violazione di diritti. Si ha quindi l'assoggettabilità ad una sanzione dell'autore di un illecito;
• Legalità (art. 97 Costituzione): impone che l'azione della PA sia assoggettata alla legge. Nel nostro ordinamento convivono 3 concezioni di tale principio:
  • Non contraddittorietà: l'atto amministrativo non può contenere norme contrarie alle disposizioni di legge;
  • Formale: l'azione amministrativa deve agire nei limiti fissati dalla legge;
  • Sostanziale: l'agire amministrativo deve rispettare contenuti e modalità posti dalla legge;
• Imparzialità e buon andamento (art. 97): l'imparzialità impone alla PA di svolgere la sua attività secondo i criteri di equidistanza tra soggetti pubblici e privati. Deve sempre dare un giudizio di grande equilibrio tra i vari interessi, bilanciamento, valutazione equilibrata e non contraddittoria. Il buon andamento prevede l'obbligo per il soggetto pubblico di svolgere la propria attività con strumenti volti a perseguire:
  • Economicità, ottimizzare i risultati in relazione ai mezzi a disposizione;
  • Efficienza, miglior impiego delle risorse rispetto agli obiettivi da perseguire;
  • Efficacia, capacità di perseguire nel modo migliore gli obiettivi prefissati.

La ratio è quella secondo la quale si deve sempre aver presente l'interesse che deve essere pubblico, concreto, obiettivo e collettivo.

• Del contraddittorio: consente agli interessati di esprimere le proprie ragioni, consente loro di accedere ai documenti, conoscere le motivazioni del provvedimento ecc.;
• Ragionevolezza: serve ad evitare decisioni irrazionali e arbitrarie, se viene intaccato si cade nel vizio dell'atto, ex: eccesso di potere;
• Pareggio di bilancio: lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico;
• Sussidiarietà (art. 118 Cost.): l'intervento da parte di un organo di grado superiore verso uno gerarchicamente inferiore deve essere attuato esclusivamente come sussidio, ovvero come aiuto, nel caso in cui questo non sia in grado di agire per conto proprio. Si parla di sussidiarietà verticale quando i bisogni dei cittadini sono soddisfatti dall'azione degli enti amministrativi pubblici, e di sussidiarietà orizzontale quando tali bisogni sono soddisfatti dai cittadini stessi, magari in forma associata e/o volontaristica. Deve essere legato alla leale collaborazione, che avviene soprattutto per mezzo di un continuo scambio di informazioni.

A tutto ciò si va a legare la pubblicità, contenuta nell'art. 97, e impone alla PA di rendere visibile, controllabile dall'esterno, l'agire amministrativo, per garantire lo svolgimento dell'imparzialità. Corollario della pubblicità è la trasparenza.

A questi 2 principi possono essere ricondotti diversi istituti, tra cui il diritto di accesso, la pubblicità degli atti, l'obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi, la figura del responsabile del procedimento. I principi di pubblicità e trasparenza si sono arricchiti con la normativa in tema di lotta alla corruzione, d.lgs. 33/2013 e d.lgs. 97/2016.

Contenuti del d.lgs. 33/2013:

• Riservatezza dati sensibili;
• Qualità dell'informazione, va garantito il costante aggiornamento, la completezza, la tempestività, la semplicità, la comprensibilità e la facile consultazione;
• Pubblicazione dati e informazioni.

Principi UE

• Certezza del diritto: attiene alla trasparenza delle attività dell'amministrazione, che deve rivolgersi ai cittadini comunitari con una normativa chiara, facilmente comprensibile e prevedibile nella sua applicazione;
• Legittimo affidamento: impone all'amministrazione l'attenta salvaguardia delle situazioni soggettive consolidatesi per effetto di atti o comportamenti idonei a generare un ragionevole affidamento nel destinatario;
• Proporzionalità: i diritti e le libertà dei cittadini possono essere limitati solo nella misura in cui ciò risulti indispensabile per proteggere gli interessi pubblici. Ogni qualvolta sia possibile operare una scelta tra più mezzi alternativi, tutti ugualmente idonei al perseguimento dello scopo, andrebbe sempre preferito quello che determini un minor sacrificio per il destinatario, nel rispetto del giusto equilibrio tra vari interessi coinvolti nella fattispecie concreta;
• Del giusto procedimento;
• Buona amministrazione: stabilisce che l'attività della PA, volta alla realizzazione dell'interesse pubblico, si conformi ai criteri dell'efficacia e dell'efficienza;
• Precauzione (art. 191 TFU): il suo scopo è garantire un alto livello di protezione dell'ambiente grazie a delle prese di posizione preventive in caso di rischio. Per essere invocato devono essere rispettati 3 parametri:
  • Identificazione potenziali effetti negativi;
  • Valutazione dati scientifici disponibili;
  • Ampiezza dell'incertezza scientifica;
• Conseguenzialità: obbligo di agire in base a scelte determinate in precedenza.

Limiti nell’agire amministrativo:

• Libero arbitrio;
• Interesse pubblico;
• Ragionevolezza;
• Imparzialità;
• Logica;
• Esatta e completa informazione, adeguata istruttoria.

Organizzazione

La struttura pubblica è definita agli artt. 2, 5, 114 e 118 della Costituzione. La PA nel concreto può organizzarsi secondo i principi di:

• Accentramento amministrativo;
• Decentramento amministrativo.

Forme di decentramento:

• Burocratico: consiste nel trasferimento delle competenze da organi centrali a periferici;
• Autarchico: gli enti periferici devono soddisfare la cura di alcuni interessi pubblici.

Un ente pubblico, nell'ordinamento giuridico italiano, è un ente costituito o riconosciuto da norme di legge, attraverso il quale la pubblica amministrazione svolge la sua funzione amministrativa per il perseguimento di un interesse pubblico. L'ente pubblico principale è lo Stato.

Indici per riconoscere la personalità giuridica di un ente pubblico:

• Esiste un finanziamento pubblico;
• Assoggettamento ad un sistema di organi pubblici.

Regime giuridico enti pubblici:

• Autarchia: disporre di potestà pubblica, riconoscimento di pubblici poteri, equiparazione dei loro atti a quelli dello Stato, sono entrambi atti amministrativi;
• Autotutela: risoluzione interna dei problemi nell'ambito della tutela dell'interesse pubblico. Sono esempi di questa capacità il potere di revoca.