Programmazione e controllo nelle P.A - Appunti

Analisi legislativa

D.lgs. n. 29/1993 1° periodo. - D.lgs. n. 286/1999 - Direttive Presidenza del Consiglio dei Ministri - Riforma Brunetta - Delibere Civit (Anni ’90 – deficit interni “Tangentopoli” e vincoli comunitari)

D.lgs. n. 29/1993

D.lgs. n. 29/1993: “Razionalizzazione dell’organizzazione delle AA.PP. e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego”.

Primi germi di cambiamento, si passa da una amministrazione burocratica a una amministrazione ispirata a criteri di “aziendalizzazione”.

(Ancora non si parla di programmazione e controllo).

Art. n. 1

Il fine del decreto è il miglioramento dell’efficienza nelle AA.PP.

Lett. A) “accrescere l’efficienza delle amministrazioni in relazione ai corrispondenti servizi e uffici della comunità europea”.

Efficienza (costi – produttività fisico tecnica dipendenti) delle amministrazioni interne viene messa a confronto con gli uffici della comunità europea.

Vantaggi:

• Crea concorrenza – se l’efficienza delle AA.PP. migliora, migliora anche la competitività del Paese.

Lett. B) “razionalizzare il costo del lavoro pubblico, contenendo la spesa complessiva per il personale diretta e indiretta, entro vincoli di finanza pubblica”.

Secondo la lettera B, la ricerca dell’efficienza deve avvenire attraverso una diminuzione dei costi.

A tal fine le amministrazioni pubbliche devono trasmettere, secondo quanto disposto dall’art. 64 comma 1:

• Alla Presidenza del Consiglio dei Ministri suddivisione relativa al ‘93.
• Al Ministero del Tesoro.
• Al Ministero del Bilancio e della Programmazione economica.

Gli elementi necessari per rilevare e controllare i costi.

Lett. C) “realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane nelle AA.PP.”

Sembrerebbe riferita alla produttività del lavoro, attraverso la cura e la formazione dei propri dipendenti.

Mission decreto: migliorare la produttività e il costo del lavoro, quindi l’efficienza del lavoro.

Art. n. 2

“Le AA.PP. ispirano la loro organizzazione ai criteri di funzionalità rispetto ai compiti e ai programmi di attività nel perseguimento degli obiettivi di E E E”.

Obiettivi sottoposti a controllo manageriale.

Funzionalità: criterio di sostanza del comportamento del management.

Introduce criteri che introducono una visione aziendalistica, all’interno di un modello prettamente burocratico.

Art. n. 18

Criteri di rilevazione e analisi dei costi e dei rendimenti.

Comma 2: “Il Dipartimento della funzione pubblica può chiedere all’Istat l’elaborazione di norme tecniche e criteri per le rilevazioni e le analisi dei costi e dei rendimenti e può chiedere all’Autorità per l’informatica, l’elaborazione di procedure informatiche standardizzate per analizzare gli scostamenti di costi e rendimenti rispetto ai valori medi e ai valori standard.

Il D.lgs. n. 29/1993 inserisce il concetto di programmazione nel settore pubblico, attraverso l’affermazione del Principio di Distinzione (separazione tra l’organo politico e l’organo gestionale).

Art. n. 3

Indirizzo politico e amministrativo. Funzioni e responsabilità.

Potere di indirizzo politico attribuito a organi politici e di governo.

Come si esercita il potere di indirizzo politico?

Si esercita …

• Definendo gli obiettivi e i programmi da attuare.
• Adottando gli atti rientranti nello svolgimento di queste funzioni.

Art. n. 14

Funzioni svolte dal Ministro.

Il Ministro si occupa della “definizione di decisioni strategiche” attraverso:

• La fissazione obiettivi strategici; (mezzi/fini)
• L’individuazione delle risorse. (mezzi/fini)

Per fare ciò il Ministro si avvale degli uffici di sua diretta collaborazione (esperti nelle diverse materie), i quali ricoprono la funzione di staff rispetto al Ministro stesso.

Ministro uffici di (staff) diretta collaborazione vice ministro one.

Potere gestionale organi amministrativi, composti da dirigenti di:

• I fascia (dirigenti generali).
• II fascia.

Dirigenti I fascia e dirigenti II fascia

Dirigenti I fascia:

• Formulano proposte e pareri al Ministro, su materie di propria competenza.
• Curano l’attuazione di piani, programmi e direttive*.
• Definiscono obiettivi e distribuiscono risorse ai Dirigenti di II fascia.
• Coordinano i propri Dirigenti di II fascia.

Dirigenti II fascia:

• Formulano proposte e pareri al Dirigente di I fascia.
• Curano progetti e gestioni.
• Gestiscono le risorse loro assegnate.

I Dirigenti di II fascia coordinano i propri uffici.

Direttive*: Documento di programmazione annuale ministeriale.

Non distingue tra obiettivi strategici e ordinari.

I Ministeri si concentrano sugli obiettivi strategici, tralasciando la gestione ordinaria.

SECIN

Il D.lgs. n. 29/1993 introduce un altro organo (servizio di controllo interno o nuclei di valutazione).

Svolge compiti di valutazione in merito a:

• Efficienza: si occupa della struttura amministrativa, quindi dei Dirigenti.
• Efficacia interna.
• Economicità.
• Equità.

Questi compiti di valutazione hanno una cadenza annuale, e servono per determinare i parametri di controllo delle AA.PP.

Composizione SECIN: direzione ufficio e struttura di supporto.

Quindi:

Il D.lgs. n. 29/1993 introduce concetti manageriali: (Programmazione Controllo - E E E - Organi di controllo (SECIN) - Produttività - Costi).

Ma l’oggetto è un altro, quindi non c’è una sistematizzazione dei concetti manageriali.

Per ovviare a questo problema..

Legge delega n. 59/1997

Art. n. 11. Lett. C) Questa legge delega mira a riordinare e potenziare gli strumenti di monitoraggio e dare una valutazione dei costi, dei risultati e dei rendimenti delle AA.PP.

A questa legge delega segue..

D.lgs. n. 286/1999

Attua una legislazione ad hoc sui controlli:

Sistematizza e migliora efficacia (risultati) – efficienza (costi – rendimenti).

Struttura decreto:

• Disposizioni generali.
• Strumenti di controllo interno.
• Qualità dei servizi pubblici e della Carta dei Servizi.

Art. n. 1

Al comma 1 introduce una serie di principi generali indispensabili per la formazione dei 1 controlli interni nella amministrazioni pubbliche.

Ciascuna AA.PP. nella propria autonomia deve dotarsi di strumenti adeguati ad effettuare:

• Controllo di regolarità amministrativa e contabile.
• Controllo di gestione.
• Valutazione dirigenziale.
• Valutazione e controllo strategico.

Critica Prof.

• Il controllo amministrativo contabile è affidato al Collegio dei revisori (Professionisti esterni all’amministrazione). È un controllo di tipo burocratico, in quanto deve garantire la legittimità, la regolarità, la correttezza dell’azione amministrativa.
• Valutazione Dirigenti: non è un controllo ma è l’attribuzione dei risultati del controllo ad una specifica categoria.

1 Il professore è critico sul termine “interni”, poi vedremo perché!

Ora volendo sistematizzare il D.lgs. n. 286/1999 (torniamo all’art. 1) possiamo dire che si occupa di:

• Burocratico legali (forma) - controllo amministrativo contabile.
• Controlli manageriale (sostanza) - controllo di gestione – controllo strategico.
• Dirigenti (valutazione gestionale).
• Valutazione Strategica (valutazione strategica).

Quindi all’articolo 1, comma 2 vengono riportati i principi guida nella progettazione del sistema dei controlli:

• L’attività di valutazione/controllo strategico supporta l’attività di:
  • Programmazione strategica.
  • Indirizzo politico amministrativo (attività politica no gestionale).

Questa attività viene svolta da strutture che rispondono all’organo d’indirizzo politico.

Critica: affidare il controllo a delle autorità indipendenti avrebbe avuto più senso.

Organo politico D.G./S.G. Dir. I fascia Dir. II fascia pers. non dirig.

Queste strutture aiutano l’organo politico alla valutazione del D.G./S.G.

• Controllo di gestione e valutazione dirigenti sono effettuati da strutture poste al vertice dell’unità organizzativa interessata. (controllo e valutazione sono svolti da strutture separate).
• Tutte le funzioni sono svolte in modo integrale.
• La verifica di regolarità amministrativa contabile è affidata a strutture differenti dalle precedenti.

(Ogni tipologia di controllo viene svolta da una struttura differente).

Art. n. 4

Controllo di gestione (verifica E – E – E degli organi gestionali).

“Verifica E – E - E nell’azione amministrativa, al fine di ottimizzare anche mediante tempestivi interventi il rapporto tra costi e risultati”.

Per fare ciò A.P. deve definire:

• L’unità o le unità preposte alla progettazione del siste