Politica economica europea - Appunti

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Corso di Politica economica europea AA 2006-2007

Dispensa 5

La politica monetaria dell’Unione europea*

Di Umberto Triulzi

5.1 Introduzione

La necessità di seguire indirizzi comuni anche nell'attuazione delle politiche monetarie deriva dalla considerazione delle funzioni che la politica monetaria svolge nel determinare le condizioni di stabilità dei cambi e dei prezzi interni e quindi nel garantire una evoluzione degli aggregati monetari degli Stati membri in linea con gli obiettivi di crescita perseguiti dalla Comunità.

L'armonizzazione delle politiche monetarie e la stabilità dei cambi costituiscono dunque una condizione essenziale per lo sviluppo di una area economica integrata quale è la Cee.

Nonostante l'importanza riconosciuta alla politica economica e monetaria nella realizzazione del mercato comune il Trattato, nella parte relativa alla politica della Comunità, affronta questo tema (artt. 103-109) in modo del tutto insoddisfacente.

Le motivazioni che sottostanno a tale carenza di fondo dei Trattati istitutivi delle Comunità europee sono riconducibili ad un insieme di fattori, in parte già esaminati nel capitolo introduttivo, che possiamo così sintetizzare:

• Alla firma dei Trattati, la gran parte dei paesi aderenti alla Comunità europea non aveva ristabilito la convertibilità esterna della propria valuta. Inoltre, risultava allora prevalente la posizione di quanti privilegiavano, rispetto ad una prospettiva finale di una unione economica fondata sull’unità

* Il materiale contenuto in questo capitolo è tratto da alcuni lavori dell’autore (Triulzi, 1988; Del Punta-Triulzi, 1992; Triulzi, 1996; Triulzi, 1997a, Triulzi, 1999, Montalbano-Triulzi, 2006). Si ringrazia Silvia Nenci per il lavoro di aggiornamento del capitolo.

Corso di Politica Economica Europea AA. 2006/2007 – Dispensa 5 © Umberto Triulzi

• Delle politiche commerciali, finanziarie e monetarie dei paesi membri, obiettivo che avrebbe richiesto la rinuncia ad ambiti di competenza che solitamente i governi nazionali non sono disposti a cedere ad organismi sovranazionali, l’immediata e più concreta istituzione di una unione doganale che prevedesse la libera circolazione delle merci all’interno dell’area comunitaria e l’instaurazione di una politica commerciale comune nei confronti dei paesi terzi;
• All’interno dei Sei permanevano profonde differenze, quanto all’impostazione e alle modalità di attuazione degli obiettivi di politica economica. Con la conseguenza che gli indirizzi, ed in particolare il grado di intervento delle autorità di governo nelle rispettive economie, risultando nel complesso assai diversi, impedivano che si potesse pervenire a definire azioni e politiche comuni d’intervento. Risultava dunque più realistico concentrare gli sforzi sulla realizzazione di un processo di integrazione che, sebbene meno ambizioso, aveva maggiori possibilità di ottenere consensi tra i paesi europei;
• Infine, lo scarso rilievo assunto dalla "questione monetaria" nei Trattati è anche conseguenza della situazione di stabilità allora esistente nel sistema monetario internazionale. Gli accordi di Bretton Woods erano infatti in grado di garantire condizioni monetarie stabili, parità fisse ed un sistema dei pagamenti che assicurava la crescita del commercio internazionale. Se si aggiunge inoltre che la creazione della Comunità europea avviene in un periodo caratterizzato da un soddisfacente andamento delle bilance dei pagamenti dei paesi membri, si può comprendere come il problema dell’unione economica e monetaria potesse apparire prematuro.

Il processo di integrazione delle economie dei paesi della Comunità veniva dunque affidato principalmente ai successi conseguiti sul piano della liberalizzazione ed espansione delle relazioni commerciali all’interno dell’area comunitaria, mentre l’armonizzazione delle politiche economiche e monetarie rimaneva un auspicio, o al massimo una indicazione di tendenza, cui non faceva seguito l’identificazione di azioni concrete e di precise scadenze per la sua attuazione.

5.2 Primi tentativi di costruzione dell’integrazione monetaria europea

Dal 1958 alla metà degli anni ‘60 la Comunità europea visse un periodo molto favorevole sotto il profilo della stabilità monetaria. L’assenza di perturbazioni nelle relazioni monetarie dei Sei paesi membri, unitamente a condizioni favorevoli di aumento contenuto dei prezzi, diffuso sviluppo delle loro economie e crescita accelerata degli scambi intra-comunitari crearono un clima

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di relativa sicurezza all’interno della Cee sul funzionamento delle istituzioni e sulla possibilità di realizzare i due principali obiettivi fissati dal Trattato: l’unione doganale e la politica agricola comune.

A partire dalla seconda metà degli anni ‘60, con il sopraggiungere delle tensioni provocate nel sistema monetario internazionale dai persistenti deficit della bilancia dei pagamenti degli Stati Uniti, il conseguente indebolimento del dollaro ed i movimenti speculativi diretti su alcune valute europee, il clima all’interno dell’Europa, sino ad allora caratterizzato dalla convergenza di fattori di segno positivo, mutò radicalmente.

Con il venir meno della stabilità monetaria, l’enorme sviluppo registrato a partire dal 1958 negli scambi intracomunitari risultò, infatti, privato di uno degli elementi che più avevano concorso a determinarne la realizzazione, e cioè la "certezza" di operare in un contesto monetario caratterizzato dalla quasi totale assenza di rischi di cambio.

Quanto alla principale politica comunitaria, la politica agricola comune, gli avvenimenti monetari della fine degli anni ’60 rappresentarono una indubbia minaccia ai suoi meccanismi di funzionamento. La modifica delle parità della valute dei paesi membri faceva, infatti, venir meno l’unicità dei prezzi dei mercati agricoli determinando di conseguenza rilevanti sperequazioni fra gli agricoltori dei paesi membri.

Occorreva dunque dare un impulso più energico al processo di integrazione monetaria, ricostituendo anche quella solidarietà tra i paesi partner che era venuta meno a seguito delle difficoltà derivanti dal peggioramento del quadro economico e monetario internazionale e delle azioni intraprese, se pure a carattere temporaneo, da alcuni Stati membri per la restrizione della libertà di scambi di beni e di capitali all’interno della Comunità.

La necessità di un’azione intesa in tal senso venne formulata dalla Commissione al Consiglio nel febbraio 1969 con la presentazione di un memorandum sul coordinamento delle politiche economiche e la cooperazione monetaria nell’ambito della Comunità (Commissione europea, 1969). In tale documento, conosciuto come Piano Barre, dal nome del Vicepresidente della Commissione che ne fu il principale artefice, la Commissione raccomandava l’instaurazione di consultazioni obbligatorie tra gli Stati membri per favorire l’armonizzazione delle loro politiche economiche a breve e medio termine, nonché la messa a punto di una assistenza monetaria, per i paesi con difficoltà di bilancia dei pagamenti, imperniata su un sistema di sostegno a breve termine tra le banche centrali e su un sistema di concorso finanziario a medio termine.

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Un ulteriore e più decisivo impulso all’integrazione monetaria venne dalla Conferenza dei Capi di Stato e di Governo tenutasi a L’Aja nel dicembre del 1969, nella quale venne approvata l’istituzione di una unione economica e monetaria da realizzare in più tappe nell’arco di un decennio, ed affidato al Consiglio il compito di presentare delle proposte operative in merito alla sua attuazione.

In particolare, due furono le posizioni che emersero principalmente. La prima, quella dei "monetaristi", sostenuta dalla Francia, dal Belgio e dalla stessa Commissione, vedeva nei progressi da realizzare in campo monetario, e soprattutto nella difesa di un sistema di tassi di cambio fissati in modo irrevocabile, la via più sicura per giungere all’unione economica e monetaria. L’imposizione di vincoli comuni alle politiche monetarie dei paesi membri avrebbe infatti costituito lo strumento principale per obbligare i singoli Governi ad uniformare e meglio coordinare le loro politiche economiche. La seconda, quella degli "strutturalisti", sostenuta dalla Germania Federale, dall’Italia e dall’Olanda, vedeva nella graduale convergenza e armonizzazione delle politiche economiche e nel rafforzamento delle istituzioni comunitarie il presupposto indispensabile per procedere verso l’unificazione monetaria. Ogni progresso in campo monetario risultava dunque subordinato ai successi da conseguire prioritariamente nel coordinamento delle politiche economiche nazionali.

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La difficoltà di conciliare i divergenti punti di vista delle due scuole di pensiero indusse il Consiglio dei Ministri ad istituire nel marzo del 1970 un gruppo di lavoro, presieduto dal Primo ministro del Lussemburgo Pierre Werner, con l’obiettivo di trovare soluzioni accettabili, e dunque proponibili, per tutti i Paesi membri.

Secondo il Rapporto Werner l’unione economica e monetaria doveva essere realizzata attraverso un processo di transizione per tappe della durata di almeno un decennio. Obiettivi dell’unione erano, sotto il profilo monetario, la convertibilità totale e irreversibile delle monete comunitarie, l’eliminazione dei margini di fluttuazione dei cambi, la fissazione irrevocabile delle parità e la liberalizzazione totale dei movimenti di capitale. Per quanto riguarda il coordinamento delle politiche economiche, il Rapporto sottolineava la necessità

Questi due diversi approcci ai problemi dell’unione economica e monetaria vennero ulteriormente sviluppati nei 130 progetti presentati dalla Commissione, in particolare nel memorandum presentato nel marzo del 1970 e noto come) e dai Governi nazionali, dei quali il più noto è il Piano Schiller, dal secondo Piano Barre (Commissione europea, 1970 nome del ministro delle Finanze e dell’Economia della Germania Federale. Per un’analisi dei diversi progetti presentati nel periodo pre-Sme si rinvia ad un mio lavoro (Triulzi, 1988).

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che le decisioni relative alla politica congiunturale, alla politica monetaria, di bilancio e fiscale venissero centralizzate ed, inoltre, che si realizzasse una sufficiente armonizzazione, nei diversi settori, degli strumenti di politica economica.

La realizzazione dell’unione economica e monetaria, oltre a prevedere a livello istituzionale il trasferimento di responsabilità dal piano nazionale a quello comunitario, doveva dar luogo anche alla creazione di due nuovi organi comunitari:

• Un centro di decisione per la politica economica, politicamente responsabile di fronte al Parlamento europeo, ma che doveva rimanere indipendente ed esercitare una influenza determinante sulle politiche nazionali e su quella economica generale della Comunità;
• Un sistema comunitario di banche centrali, analogo a quello statunitense, responsabile tanto delle decisioni di politica monetaria interna, per quanto riguarda i tassi d’interesse, la liquidità, la concessione di prestiti, quanto di quelle relative alla politica monetaria esterna, cioè interventi sui cambi e gestione delle riserve valutarie.

Nella sessione del marzo 1971, il Consiglio approvò ufficialmente il progetto di unione da realizzare per fasi nel corso di un decennio. L’accordo raggiunto riguardava, tuttavia, solo gli interventi da attuare nel primo triennio, con inizio previsto dal 1° gennaio 1971. In questo periodo si sarebbe proceduto alla riduzione dei margini di fluttuazione dei tassi di cambio delle monete comunitarie, al rafforzamento del coordinamento delle politiche dei paesi membri, specie per quanto riguarda la politica congiunturale, la politica di bilancio e la politica monetaria, e all’adozione di una politica comune nelle relazioni monetarie esterne. Ma gli avvenimenti dei mesi successivi, ed in particolare i violenti attacchi speculativi cui furono sottoposti i principali mercati dei cambi europei a seguito del venire meno della fiducia nel dollaro e della successiva dichiarazione di inconvertibilità in oro dell’agosto del 1971, impedirono di dare attuazione alle decisioni del Consiglio determinando un ulteriore arresto del progetto d’integrazione monetaria della Comunità.

Essendo venuto meno il legame esistente tra il dollaro e l’oro, venne di conseguenza meno l’obbligo degli altri paesi di mantenere il corso delle loro monete rispetto al dollaro nei margini ristretti stabiliti dagli accordi. Si imponeva dunque la ricerca di nuove soluzioni e di nuove regole da dare al sistema monetario internazionale. Smithsonian

Nel dicembre del 1971 il Gruppo dei Dieci, riunitosi allo Institute di Washington, raggiunse un accordo, da allora chiamato "accordo Smithsoniano", in base al quale si procedette al riallineamento dei tassi centrali delle principali valute rispetto al dollaro e, contemporaneamente, all’ampliamento dei margini di oscillazione dei cambi dall’1 al 2,25% sopra e sotto le nuove parità. A seguito di tale accordo il dollaro venne svalutato del 7,9% rispetto all’oro, il cui prezzo ufficiale passò da 35 a 38 dollari l’oncia, mentre per le altre valute il riallineamento comportò una rivalutazione differenziata nei confronti del dollaro (13,5% per il marco, 8,6 per il franco francese e la sterlina, 7,5 per la lira, 16,9 per lo yen).

Tali modifiche, oltre a rivelarsi ben presto come misure scarsamente efficaci a riportare il sistema monetario in condizioni di maggiore stabilità, posero seri problemi al funzionamento della Comunità e alla gestione delle politiche comuni. I corsi di cambio delle monete dei paesi membri potevano infatti, dati i maggiori margini di fluttuazione convenuti a Washington, presentare tra di loro scarti istantanei tra la moneta più apprezzata e quella più deprezzata doppi (4,5 per cento), oppure quadrupli (9 per cento) nel caso le monete considerate avessero invertito reciprocamente le proprie posizioni, rispetto a quelli fissati nei confronti del dollaro.

L’ampliamento di questi margini creava seri inconvenienti sia al sistema di determinazione dei prezzi previsto dalla politica agricola comune, in quanto il raggiungimento di prezzi unici in tutti i mercati richiedeva necessariamente continui aggiustamenti dei prezzi agricoli espressi in valuta nazionale da realizzare attraverso il sistema dei montanti compensativi; sia alle relazioni commerciali intracomunitarie a causa degli aumentati rischi di cambio delle monete dei paesi Cee; sia, più in generale, alla realizzazione dell’obiettivo di indipendenza monetaria della Comunità nei confronti del dollaro come valuta di intervento e come strumento di riserva. Fattori dunque di natura interna ed esterna obbligavano i paesi membri della Comunità a trovare tra loro un accordo per riprendere il cammino dell’integrazione e procedere alla formazione di un’area monetaria dotata di propria individualità.

Il primo passo verso tale area monetaria fu la risoluzione adottata dal Consiglio e dai rappresentanti dei governi degli Stati membri nel marzo del 1972 con la quale venne dato avvio al nuovo sistema comunitario di cambio, il cosiddetto “serpente”, ed ai primi meccanismi dell’unione monetaria. Sulla base di tale risoluzione le banche centrali dei paesi della Comunità raggiunsero un accordo, che prese il nome di "accordo di Basilea", sul restringimento dei margini di fluttuazione tra le monete Cee, secondo il quale lo scarto massimo istantaneo tra i corsi di due monete in opposizione non avrebbe dovuto eccedere il 2,25%

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(1,125 sopra e sotto la parità), mentre la fluttuazione ammessa nei confronti del dollaro rimaneva quella decisa dall’accordo di Washington.

Poiché in tale sistema le più ristrette fluttuazioni intracomunitarie avvenivano all’interno di una banda più ampia rappresentata dalla oscillazione consentita nei riguardi del dollaro, ad esso ben si attagliava l’immagine di un serpente, rappresentato dall’insieme delle valute comunitarie, che si muove nel tunnel definito dalla moneta americana. Di qui la definizione di "serpente nel tunnel" con cui il sistema di cambio creato con l’accordo di Basilea è comunemente conosciuto.

Un secondo elemento di novità del sistema comunitario di cambio era rappresentato dalla decisione adottata dalle Banche Centrali di effettuare interventi in monete comunitarie, se diretti a mantenere i loro corsi all’interno dei margini di oscillazione consentiti dal serpente, ed in dollari se diretti ad impedire la fuoriuscita dei corsi delle loro monete dai limiti di fluttuazione consentiti dal tunnel. Per il finanziamento di tali interventi, e per il regolamento dei saldi risultanti da tali operazioni, erano previste agevolazioni di credito a swap brevissimo termine tra le banche cent