Origini e sviluppo dell'integrazione europea, Diritto dell'Unione Europea

Origini e sviluppo dell’integrazione europea

Il processo volto all’organizzazione di forme di cooperazione tra gli Stati europei inizia dopo la seconda guerra mondiale. Nel campo economico, nacque l’Organizzazione Europea per la Cooperazione Economica, oggi OCSE; nel campo della difesa, nacque la NATO; nel campo politico, nacque il Consiglio d’Europa.

In particolare, il processo d’integrazione europea si fa risalire al 9 maggio 1950, quando il ministro degli esteri francese Schuman propose di mettere in comune la produzione franco-tedesca del carbone e dell’acciaio in un’organizzazione aperta alla partecipazione di altri Stati europei.

I negoziati, aperti tra 6 Stati (Belgio; Olanda; Lussemburgo; Francia; Germania; Italia), portarono alla firma del Trattato di Parigi del 18 aprile 1951, istitutivo della Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA).

L’elemento di novità maggiore era l’istituzione di un’istituzione, l’Alta Autorità, dotata di poteri decisionali autonomi dal consenso unanime degli Stati membri. Inoltre, erano previsti un Consiglio dei Ministri (con poteri di controllo), un’Assemblea parlamentare e una Corte di giustizia.

• Il processo d’integrazione subì poi un arresto per il fallimento di un’iniziativa volta alla creazione di una Comunità europea di difesa (CED).
• Il rilancio dell’idea europeista si ebbe con la conferenza di Messina dei ministri degli esteri della CECA, ove fu dato incarico a una commissione di esperti di studiare le iniziative opportune per proseguire il percorso dell’integrazione.

La commissione elaborò 2 progetti: 1) il primo, più ambizioso, prevedeva la creazione di un mercato comune; 2) il secondo, più circoscritto, riguardava la creazione di una Comunità per l’energia atomica.

Entrambi furono approvati e portarono alla firma, da parte degli Stati già membri della CECA, dei Trattati di Roma del 25 marzo 1957, istitutivi della Comunità per l’energia atomica (EURATOM) e della Comunità economica europea (CEE), quest’ultima col compito di “promuovere, mediante l’instaurazione di un mercato comune e il graduale riavvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri, uno sviluppo armonioso delle attività economiche nell’insieme della Comunità”.

Il Trattato di Roma prevedeva che il mercato comune si instaurasse progressivamente nel corso di un periodo transitorio di 12 anni, diviso in 3 tappe, che si è concluso nel 1968.

Le libertà del mercato comune

In particolare, da un’iniziale fase di “integrazione negativa”, caratterizzata dalla abolizione di tutti gli ostacoli che potevano frapporsi agli scambi commerciali fra gli Stati e quindi alla creazione di un mercato comune all’interno del quale consentire la libera circolazione di merci, persone, servizi e capitali, si è passati ad una seconda e più importante fase di “integrazione positiva”.

1) La libera circolazione delle merci comporta: a) l’abolizione fra gli Stati membri dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative all’importazione e all’esportazione; b) l’instaurazione di una tariffa doganale comune nei rapporti coi Paesi terzi di modo che i prodotti di questi, adempiute le formalità d’importazione, possano considerarsi “in libera pratica”, ossia liberi di circolare all’interno del mercato comune.

NB: alla realizzazione di questa libertà ha molto contribuito la giurisprudenza della Corte di Giustizia, la quale, nella celebre sentenza Cassis de Dijon, del 10 febbraio 1979, ha affermato il principio del mutuo riconoscimento, in virtù del quale la disciplina di uno Stato membro in materia di produzione e commercializzazione di un dato bene dev’essere riconosciuta in tutti gli altri Stati membri; si afferma, cioè, una presunzione di equivalenza delle legislazioni nazionali.

2) La libera circolazione delle persone riguarda principalmente: a) la libera circolazione dei lavoratori dipendenti; b) il diritto di stabilimento dei lavoratori autonomi.

Il principio generale applicabile in materia è quello del divieto di qualsiasi discriminazione effettuata sulla base della nazionalità, di modo che sono vietate tutte le restrizioni alla libertà di stabilimento (= facoltà per i cittadini degli Stati membri di costruire e gestire imprese e società o di esercitare una qualsiasi attività economica, anche non salariata, alle stesse condizioni stabilite dalla legislazione del Paese di stabilimento nei confronti dei propri cittadini), salvo che si tratti di attività riguardanti l’esercizio di pubblici poteri ovvero ricorrano motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica (art. 52 CEE, ora 49 TFUE).

Parimenti, sono vietate le discriminazioni retributive tra lavoratori di sesso maschile e di sesso femminile (art. 119 CEE, ora 157 TFUE).

3) La libera prestazione dei “servizi” (= prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione, di carattere industriale, commerciale, artigianale, libero-professionale) comporta che, per l’esercizio della sua prestazione, il cittadino di uno Stato membro può, temporaneamente, svolgere la sua attività nel Paese ove la prestazione è fornita, alle stesse condizioni ivi previste per i propri cittadini (art. 59 CEE, ora 56 TFUE).

4) La libera circolazione dei capitali era inizialmente sottoposta ad un obbligo di liberalizzazione meno assoluto rispetto alle altre libertà, in quanto l’art. 67 CEE imponeva agli Stati di sopprimere le restrizioni ai movimenti di capitali appartenenti a persone residenti negli Stati membri gradualmente e solo nella misura necessaria ad assicurare il buon funzionamento del mercato comune; tale limitazione impediva quindi di attribuire alla norma il carattere della diretta applicabilità.

In realtà, la Corte di giustizia, operando una distinzione tra pagamenti correnti e movimenti di capitale, aveva concluso che la disposizione sulla liberalizzazione dei pagamenti concorrenti fosse direttamente applicabile; successivamente, poi, il Trattato di Maastricht, che ha abrogato gli art. 67-73 CEE, ha previsto la completa liberalizzazione dei movimenti di capitali (art. 56 CE, ora 63 TFUE) con una norma che deve ritenersi sicuramente dotata di effetti diretti dato il suo tenore preciso e incondizionato.

La seconda e più importante fase di “integrazione positiva” prevedeva l’attuazione di alcune politiche comuni “strategiche” e di una serie di misure tendenti a riavvicinare le legislazioni degli Stati membri al fine di realizzare un regime di libera concorrenza (art. 3 CEE, par. f): l’azione della Comunità comporta “la creazione di un regime inteso a garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato comune”.

La disciplina della concorrenza

A tal fine, sono previste una serie di disposizioni:

• L’art. 85 CEE (ora 101 TFUE) stabilisce che sono vietati (e sanzionati da nullità di pieno diritto) tutti gli accordi tra imprese, tutte le decisioni di associazioni d’imprese e tutte le pratiche concordate che possono pregiudicare il commercio tra Stati membri impedendo, restringendo o falsificando la concorrenza all’interno del mercato comune; possono tuttavia essere esentate da tale divieto quelle intese che contribuiscono a migliorare la produzione o la distribuzione di prodotti o a promuovere il progresso tecnico o economico.
• L’art. 86 CEE (ora 102 TFUE) vieta ugualmente lo sfruttamento abusivo, da parte di una o più imprese, di una posizione dominante nel mercato comune o su una parte sostanziale di questo attraverso pratiche abusive come l’imposizione di prezzi, la limitazione della produzione, l’applicazione di condizioni dissimili per prestazioni equivalenti.
• L’art. 92 CEE (ora 107 TFUE), infine, dichiara incompatibili col mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi degli Stati membri, gli aiuti di stato sotto qualsiasi forma concessi, che favorendo talune imprese o produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.

Sono ritenuti tuttavia compatibili gli aiuti: a) a carattere sociale, concessi ai singoli consumatori (purché non discriminatori); b) concessi in occasione di calamità naturali; c) dichiarati compatibili dalla Commissione (es: aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni meno sviluppate).

L’evoluzione delle Comunità europee

Le 3 Comunità (CEE; CECA; EURATOM) risultanti dal Trattato di Roma del 1957, presentavano una struttura istituzionale in parte separata: comuni erano solo la Corte di giustizia e l’Assemblea parlamentare; mentre Consiglio e Commissione (Alta Autorità CECA) erano autonome e distinte per ciascuna Comunità.

• Per razionalizzare l’apparato organizzativo, si giunse alla conclusione del Trattato di Bruxelles dell’8 aprile 1965 sulla “fusione degli esecutivi”, il quale realizzò una unificazione degli organi (ma non delle competenze) in modo da avere una sola Commissione e un solo Consiglio dei Ministri per le 3 Comunità.
• Il cammino dell’integrazione fu ostacolato dalla politica del generale De Gaulle, cd. politica “della sedia vuota” (così chiamata perché in pratica la Francia non partecipava alle sedute del Consiglio, così da rendere impossibile la mozione di alcune delibere), culminata nel 1965 con l’opposizione della Francia ad utilizzare il voto a maggioranza in seno al Consiglio e che portò al cd. compromesso di Lussemburgo, con cui venne generalizzata la prassi della votazione all’unanimità.
• Con l’avvento di Pompidou alla presidenza della Repubblica francese si dette nuovo impulso al processo d’integrazione, di modo che, negli anni ’70:

• Fu introdotto un meccanismo finanziario (cd. serpente monetario) volto a limitare i margini di fluttuazione tra le monete nazionali al fine di eliminare gli ostacoli alla libera circolazione delle merci, il quale fu poi, nel 1978, sostituito dal sistema monetario europeo (SME).
• Ebbe inizio il progressivo ampliamento delle Comunità ad altri Stati mediante adesione di nuovi Stati ai 3 Trattati istitutivi, ossia quello di Parigi del 1951 e i due di Roma del 1957 (nel 1973 hanno aderito il Regno Unito, Irlanda e Danimarca; nel 1981 la Grecia; nel 1986 la Spagna e il Portogallo; nel 1995 l’Austria, la Finlandia e la Svezia; nel 2003, altri 10 Stati e nel 2007 hanno aderito all’UE anche Bulgaria e Romania), portando l’UE all’attuale numero di 27 Stati membri.
• Negli anni ’80, si dà avvio ad un’integrazione sostanziale, nel senso che si estendono le competenze dell’Unione modificando i Trattati istitutivi:

• Nel 1984, il Parlamento europeo, su iniziativa di Altiero Spinelli, già elaborò un progetto di trattato d’Unione europea, che sostituisse le 3 Comunità; esso però incontrò l’opposizione di alcuni Stati (Regno Unito e Danimarca) e non ebbe seguito.
• Il primo vero Trattato modificativo fu l’Atto unico europeo, firmato il 17 febbraio 1986 da 9 Stati ed entrato in vigore il 1° luglio 1987, dopo la revisione costituzionale operata dall’Irlanda.

Esso introduce significative modifiche di carattere istituzionale, tra cui:

• La formalizzazione del Consiglio europeo;
• Il ristabilimento della votazione a maggioranza qualificata del Consiglio per le misure di armonizzazione relative al mercato interno;
• Il rafforzamento del ruolo del Parlamento europeo nel procedimento decisionale, con l’introduzione delle procedure di cooperazione e del parere conforme;
• La previsione di una giurisdizione di primo grado per affiancare la Corte di giustizia;
• L’ampliamento delle competenze della Comunità a nuovi settori, come la ricerca scientifica, la tutela dell’ambiente e la tutela dei consumatori;

Ciò nonostante, l’AUE è stato definito un “trattato in tono minore” in quanto le modifiche apportate si sono rivelate inadeguate a perseguire gli sviluppi indispensabili per realizzare una unione europea.

• Nel 1990 il Consiglio europeo decise di convocare delle conferenze intergovernative sull’unione politica e sull’unione economica e monetaria, al fine di trasformare la Comunità in un’Unione europea e di estenderne le competenze.

I testi elaborati da tali conferenze furono approvati dal Consiglio europeo di Maastricht il 9 dicembre 1991 e vennero consolidati nel Trattato sull’Unione europea (TUE) firmato il 7 febbraio 1992 ed entrato in vigore il 1° novembre 1993.

Con questo trattato si realizza una svolta importante per la struttura della Comunità europea la quale viene immersa in un progetto più ampio: l’UE, la quale è intesa come una struttura che da un lato si fonda sulle 3 Comunità originarie ricomprendendole al suo interno e dall’altro aggiunge a queste il sistema della cooperazione intergovernativa costituito dalla cooperazione in materia di politica estera (PESC) e in materia di giustizia e affari interni (GAI).

Secondo un’immagine figurata, l’Unione può definirsi come una costruzione a 3 “pilastri” collegati da un architrave e dalla base: il primo pilastro è costituito dall’ordinamento comunitario (CEE+CECA+EURATOM); il secondo dalla PESC e il terzo dalla GAI; la base è costituita dalle disposizioni comuni.

I tre pilastri dell’Unione europea

In particolare:

• Per quanto riguarda la PESC (politica estera e di sicurezza comune), il Titolo V del Trattato sull’Unione europea prevede l’istituzione di una “politica comune” estesa a tutti i settori della politica estera e della sicurezza sia instaurando una cooperazione sistematica tra gli Stati membri sia ponendo in essere azioni comuni nei settori di comune interesse o definendo posizioni comuni in conformità delle quali gli Stati membri si impegnano a condurre le loro politiche nazionali (compiti che spettano al Consiglio).
• Per quanto riguarda la GAI (cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni), essa è