Organizzazione e pianificazione del territorio

Prof. Tullio D’Aponte

Lezioni per il corso di organizzazione e pianificazione dell’ambiente e del territorio (3 CFU)

Anno Accademico 2008-2009

Seminario di organizzazione e pianificazione (3 CFU) – Prof. Tullio D’APONTE – AA. 2008/2009

1. Gli strumenti attuativi della pianificazione

1.1 - Programmazione negoziata

La Programmazione negoziata è un modello di “Regolamentazione concordata” tra soggetti pubblici o tra il soggetto pubblico competente e le parti pubbliche o private per l’attuazione di diversi interventi, riferiti ad un’unica finalità di sviluppo, che comportano attività decisionali complesse, nonché la gestione unitaria delle risorse finanziarie.

Più in particolare, la programmazione negoziata tende a coordinare le azioni pubbliche e private che influiscono nei processi di sviluppo e a raccordare la molteplicità di interessi che agiscono a diversa scala territoriale (ambito locale, regionale, nazionale, europeo).

La Programmazione negoziata è stata formulata con la legge 662/1996, art. 203, legge finanziaria per l’anno 1997. La stessa legge ha demandato al CIPE il compito di regolamentare gli strumenti di attuazione della politica economica nazionale, delegandone anche l’approvazione, nonché la ripartizione delle risorse finanziarie pubbliche destinate allo sviluppo delle aree sottoutilizzate.

La citata disciplina ha innovato profondamente l’assetto normativo precedente, caratterizzandosi per due specifici elementi:

• Ha esteso la possibilità di applicare gli strumenti negoziali su tutto il territorio nazionale, ferma restando la riserva del finanziamento pubblico per le aree depresse;
• Ha consentito la possibilità di attivare in via amministrativa nuove tipologie negoziali, anche al di fuori di quelle strettamente previste dalla legge, flessibilizzando gli strumenti in ragione delle concrete necessità.

Il rilievo e le potenzialità di questo strumento di governo del territorio derivano da tre fattori:

• Economico: sia l’affermazione di capacità industriali e di servizio già presenti in specifiche zone del territorio che il successo di investimenti diretti dall’esterno dell’area richiedono, oltre al finanziamento pubblico necessario a superare le esternalità negative esistenti (nei servizi di rete, nella sicurezza, ecc.), una forte cooperazione con le forze economiche, politiche e sociali delle zone di insediamento;
• Istituzionale: le politiche nazionali e comunitarie convergono sempre più verso forme di decentramento delle funzioni, con il coinvolgimento diretto delle istituzioni locali nella sfera decisionale;
• Sociale: si osserva l’affermazione di un più robusto tessuto di associazioni locali attive nella tutela degli interessi culturali, ambientali e civili del territorio.

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L’azione di sostegno allo sviluppo del Mezzogiorno coinvolge direttamente tutte le amministrazioni dello Stato - nei profili fiscali, finanziari, di mercato del lavoro, infrastrutturali - sotto il coordinamento del CIPE, organismo che è presieduto dal Presidente del Consiglio dei Ministri.

All’interno di questa azione collettiva, il Dipartimento per le politiche dello sviluppo, afferente al Ministero del Tesoro e del Bilancio, ha il compito di curare l’offerta, a soggetti privati e pubblici, di strumenti per programmare e realizzare investimenti e incentivare iniziative industriali e di servizio sul territorio.

L’attività si articola in due assi principali: i sistemi locali di sviluppo e la programmazione regionale europea. Il primo asse strategico di riguarda la promozione di sistemi locali attraverso la cooperazione di imprese, enti locali, associazioni industriali e del lavoro, banche, fondazioni, per il conseguimento di due obiettivi:

• Realizzare investimenti produttivi, infrastrutturali e di servizio integrati;
• Concertare accordi contrattuali - di lavoro, creditizi, di fornitura - e relazioni fiduciarie che favoriscano lo sviluppo.

L’attuazione dell’asse strategico relativo ai sistemi locali può oggi avvalersi di tre strumenti di programmazione negoziata:

• Il contratto di programma, volto a promuovere investimenti diretti in grado di attivare lo sviluppo in una data area.
• Il patto territoriale e il contratto d’area, volti a promuovere investimenti integrati e l’accordo di molteplici soggetti locali per il rafforzamento e l’avvio di sistemi produttivi locali.

Un quarto – e più generale – strumento di programmazione negoziata, l’Intesa istituzionale di programma, attuata mediante Accordo di Programma Quadro, è preposto a raccordare gli altri strumenti agli interventi realizzati nell’ambito della programmazione regionale europea.

Il processo di attuazione degli interventi si articola in quattro fasi: la fase di destinazione dei fondi ai singoli strumenti, attuata dal CIPE; la fase di selezione degli interventi attraverso un processo valutativo, attuata dalle amministrazioni pubbliche competenti; la fase dell’erogazione dei fondi; la fase di spesa da parte dei soggetti locali, privati o misti.

Tab. 1 - Destinazione delle risorse CIPE verso strumenti della programmazione negoziata per anno di competenza (miliardi di lire)

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Fonte: Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica

L’avvio dell’utilizzo di questi strumenti è stato lungo e non privo di delusioni legate alle difficoltà con cui a livello locale la negoziazione fra le parti ha permesso l’emergere concorde di centri unici e autorevoli di responsabilità, all’attenzione insufficiente destinata alla valutazione dei programmi, al modo inadeguato con cui l’amministrazione centrale ha corrisposto alle necessità di questi nuovi strumenti di programmazione.

Ma vi sono oggi le premesse per un salto di qualità, perché, nonostante i ritardi e la qualità talora non elevata delle iniziative, nella preparazione e realizzazione di strumenti negoziali sono state sperimentate forme di coordinamento fra attori locali nuove per il Mezzogiorno.

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1.2 - Intesa istituzionale di programma

L’Intesa istituzionale di programma (IIP) è lo strumento di programmazione che consente a ogni Regione, o Provincia autonoma, di concordare con il Governo centrale gli obiettivi, i settori e le aree dove effettuare gli interventi di interesse comune e funzionalmente collegati per lo sviluppo del territorio regionale.

Oggetto dell’Intesa è la collaborazione finalizzata alla realizzazione di un piano pluriennale da realizzarsi nel territorio della singola Regione o Provincia autonoma e nel quadro della programmazione statale e regionale. Pertanto, i soggetti coinvolti nella negoziazione sono il Governo e le Giunte delle Regioni o delle Province autonome.

L’IIP è istituita con la legge n. 662 del 23 dicembre 1996 che detta una nuova disciplina per la programmazione negoziata. La delibera CIPE n. 29 del 21 marzo 1997 e successive delibere integrative o modificative specificano le finalità, le modalità attuative nonché gli impegni dei soggetti sottoscrittori dell’IIP.

Ogni Intesa deve specificare, con riferimento ad un arco temporale triennale:

• I programmi di intervento nei settori di interesse comune;
• Gli Accordi di Programma Quadro da stipulare, i quali dovranno coinvolgere nel processo di negoziazione gli organi periferici dello Stato, gli enti locali, gli enti subregionali, gli enti pubblici ed ogni altro soggetto pubblico e privato interessato al processo.

La verifica periodica, l’aggiornamento e l’attuazione dell’Intesa è garantita dalla presenza del Comitato istituzionale di gestione (CIG), un organo composto dai rappresentanti del Governo e della Giunta della Regione o Provincia Autonoma. Il CIG ha il compito di verificare periodicamente il raggiungimento degli obiettivi previsti nei programmi, e si avvale, per gli aspetti tecnici, del Comitato paritetico di attuazione (CPA), composto dai rappresentanti delle amministrazioni di volta in volta coinvolte.

Tutte le Regioni italiane e le due Province autonome hanno sottoscritto l’Intesa e, buona parte di esse, ha già provveduto a integrare il testo originario, individuando per lo più nuovi settori di intervento.

La possibilità di intervenire in tutti i settori consente all’IIP di coprire l’intero orizzonte degli investimenti pubblici rilevanti per lo sviluppo del territorio regionale.

L’IIP prevede, per ciascun settore d’intervento, la stipula di un Accordo di Programma Quadro, rimandando a quest’ultimo la definizione puntuale delle opere e dei finanziamenti, nonché le procedure per il monitoraggio dell’attuazione degli investimenti.

Considerato il ruolo di riferimento programmatico per lo sviluppo del territorio assegnato dalla legge all’Intesa Istituzionale di Programma, essa può quindi essere considerata come il momento di

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raccordo delle varie tipologie negoziali poste in essere nell’ambito regionale. Inoltre, differisce dalle altre forme di programmazione negoziata in quanto non prevede il partenariato pubblico-privato, ma gli attori coinvolti sono esclusivamente soggetti pubblici di differente livello istituzionale.

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1.3 - Accordo di programma quadro

L’Accordo di Programma Quadro (APQ), vero e proprio strumento attuativo dell’Intesa, definisce:

• Gli interventi da realizzare, specificandone i tempi e le modalità di attuazione;
• I soggetti responsabili dell’attuazione dei singoli interventi;
• La copertura finanziaria degli interventi, distinguendo tra le diverse fonti di finanziamento;
• Le procedure ed i soggetti responsabili per il monitoraggio e la verifica dei risultati;
• Gli impegni di ciascun soggetto firmatario e gli eventuali poteri sostitutivi in caso di inerzie, ritardi o inadempienze;
• I procedimenti di conciliazione o definizione dei conflitti tra i soggetti partecipanti all’Accordo.

Si tratta, quindi, di uno strumento di programmazione operativa che consente di dare immediato avvio agli investimenti previsti.

L’APQ è sottoscritto dalla Regione, dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, nonché dalle Amministrazioni centrali competenti a seconda della natura e del settore di intervento previsti.

Fa parte integrante di ogni Accordo l’Allegato tecnico, che descrive gli obiettivi e le finalità degli interventi e dà ragione della coerenza delle scelte con i principali strumenti di programmazione in atto sul territorio. 1

Gli interventi inseriti nell’APQ sono finanziati con diverse risorse:

• Ordinarie (85%), di fonte statale, regionale o locale, particolarmente rilevanti per gli Accordi sottoscritti nel Centro Nord dove affluisce solo il 15% delle risorse aggiuntive per lo sviluppo;
• Aggiuntive (2%), stabilite ogni anno dalla Legge Finanziaria e assegnate dal CIPE al fine di perseguire l’obiettivo del riequilibrio economico e sociale tra le diverse aree del Paese;
• Comunitarie (6%), provenienti dal QCS e dei Programmi operativi 2000-2006 per il Sud nonché dei Documenti unici di programmazione 2000-2006 per le regioni del centro Nord;
• Private (7%), in particolare nei settori dove gli interventi realizzati creano infrastrutture che generano tariffe o comunque entrate nette consistenti.

L’investimento medio per singolo APQ è elevato (circa 1.300 miliardi) trattandosi di interventi a valenza regionale destinati alla realizzazione di opere infrastrutturali ad alta intensità di capitale, e presenta i valori più elevati nel settore dei trasporti.

Gli interventi previsti sono dettagliatamente descritti in apposite schede che devono essere compilate e trasmesse al Ministero dell’Economia. Il soggetto responsabile dell’Accordo provvede

1 La suddivisione in percentuale del totale delle risorse tra le differenti fonti di provenienza è ricavata dai dati forniti dal Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica nel “Terzo Rapporto sullo Sviluppo Territoriale 1999-2000”.

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semestralmente a trasmettere al Comitato Paritetico dell’Intesa una relazione di monitoraggio nella quale descrive lo stato di attuazione dell’accordo e degli interventi, segnala le eventuali criticità di natura tecnica o finanziaria, provvede a modificare le schede in caso di scostamenti e a proporre soluzioni in caso sopravvengano elementi di ostacolo alla realizzazione degli interventi.

A tale forma negoziale sono state cumulativamente assegnate fino al 2003 risorse per 10.352 milioni di euro, di cui 8.788 destinati al Sud. Alla stessa data risultava che il 70,1% dei progetti inseriti negli Accordi non avevano ancora avviato la fase di cantiere. Per il Sud tale percentuale sale al 73,2%, smentendo le previsioni fatte in fase di stipula, decisamente sovrastimate rispetto ai tempi necessari di attuazione degli interventi (Svimez, 2004).

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1.4 - Contratto di programma

A differenza degli altri strumenti negoziali, il Contratto di Programma costituisce un’eredità dell’intervento straordinario: è stato infatti istituito per la prima volta con la Legge 64 del 1986. Ha successivamente seguito una complessa evoluzione normativa caratterizzata da numerose stratificazioni amministrative.

La normativa di riferimento dei Contratti di Programma è oggi rappresentata dalla Legge 488/92 per quanto riguarda la disciplina delle agevolazioni concedibili, mentre le procedure e i criteri di istruttoria sono definiti dalla delibera CIPE n° 26 del 2002 (“Regionalizzazione della Programmazione negoziata”) e dai due Decreti del Ministero per le Attività Produttive del 12 novembre 2003 e del 19 novembre 2003, contenenti rispettivamente le procedure di istruttoria e i criteri di priorità per la selezione delle proposte.

Inizialmente previsto solo per i grandi progetti industriali di gruppi a rilevanza nazionale e internazionale e per attività di ricerca, successivamente la possibilità di accedere ai Contratti di Programma è stata estesa anche ai consorzi di piccole e medie imprese e al settore energetico e, con la nuova politica di incentivazione per le aree depresse, alle rappresentanze dei distretti industriali e al settore turistico, dell’agricoltura e della pesca.

Il Contratto di Programma può essere quindi proposto dalle imprese di grandi dimensioni, da consorzi di medie e piccole imprese e da rappresentanze di distretti industriali. È stipulato da questi soggetti con le amministrazioni statali competenti per la realizzazione in aree definite di piani organici di investimenti produttivi, operanti anche in più settori, che potranno comprendere attività di ricerca e servizi a gestione consortile.

Pertanto, il Contratto di Programma differisce dagli altri strumenti di programmazione negoziata anche perché non prevede il coinvolgimento di parti economiche e sociali, ma costituisce un rapporto a due tra amministrazione (Ministero del Tesoro, Bilancio e Programmazione Economica) ed impresa (o gruppi di imprese).

I progetti d’intervento devono riguardare aree spazialmente circoscritte ove siano presenti aree industriali, nuclei industriali o configurazioni produttive di tipo distrettuale. L’ambito di operatività è costituito dalle aree depresse individuate dalla Commissione dell’UE, obiettivi 1 e 2, relativamente al nuovo ciclo di programmazione dei fondi.

L’approvazione delle proposte spetta al CIPE, mentre alle Regioni viene chiesto di esprimere il proprio motivato parere sulla loro validità, sulla compatibilità con i programmi di sviluppo locale e sulla disponibilità al cofinanziamento delle agevolazioni richieste. Le Regioni possono inoltre inserire i Contratti di Programma in Accordi di Programma Quadro per realizzare gli investimenti pubblici ad essi legati.

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Il Ministero delle Attività Produttive ha stabilito che sarà data priorità a quei Contratti di Programma che: presentino elevate caratteristiche di innovatività di processo o di prodotto; prevedano la partecipazione finanziaria di enti creditizi o istituzioni finanziarie; riguardino