Integrazione europea

Istituzioni di diritto dell’Unione europea

Capitolo 1: Origini, evoluzione e caratteri dell’integrazione europea

I primi movimenti europeisti

Richard Coudenhove-Kalergi fu uno dei primi promotori del progetto di unire gli Stati europei, il quale fondò nel 1924 un’associazione denominata Unione paneuropea, avente lo scopo di preservare l’Europa, da una parte, dalla minaccia sovietica e dall’altra dalla dominazione economica degli Stati Uniti.

Fondamentalmente furono 3 le concezioni che ispirarono tale progetto:

• Visione di tipo confederale, avanzata da Aristide Briand, il cui progetto prevedeva la creazione di una organizzazione politica tra gli Stati partecipanti, che abbia obbiettivi comuni a tutti ma che non metteva in discussione la sovranità di ognuno: permanenza dei nazionalismi.
• Visione di tipo federalista, che accomunava tre autori: Spinelli, Rossi e Colorni. Secondo tale impostazione, espressa nel Manifesto di Ventotene, l’obiettivo immediato era un’unione politica europea secondo cui i Paesi europei, al fine di assicurare la pace, avrebbero dovuto rinunciare alla propria sovranità, e secondo cui si sarebbe dovuti giungere ad una nuova entità, la Federazione europea, dotata di un proprio esercito, di una propria moneta, di proprie istituzioni e di una propria politica estera. No nazionalismi.
• Visione funzionalista e graduale, che nonostante il comune obiettivo con la seconda concezione, si proponeva di costruire progressivamente una situazione di integrazione tra i Paesi europei, non immediata, attraverso forme di coesione e solidarietà tra gli stessi. Jean Monnet.

Le organizzazioni europee del secondo dopoguerra

Una delle prime organizzazioni europee fu l’OECE, Organizzazione europea di cooperazione economica, creata nel 1948 sotto la spinta di George Marshall, il quale nell’enunciare un piano di aiuti per la ricostruzione dell’Europa sconvolta dalla guerra, chiedeva di attuare un’istituzione che si prendesse il compito di amministrare tali aiuti; richiesta accolta dai Paesi dell’Europa occidentale e concretizzatasi appunto nell’OECE.

Quest’ultima è un’organizzazione internazionale di carattere intergovernativo, cioè destinata a operare mediante organi; così come lo è anche l’altra organizzazione europea creata in quegli anni e cioè il Consiglio d’Europa del 1949.

La nascita della Comunità europea del carbone e dell’acciaio

La CECA nasce come una comunità sopranazionale e non più quindi come un’organizzazione internazionale. La novità è principalmente il trasferimento dei poteri sovrani da parte degli Stati membri a enti, appunto le comunità sopranazionali.

All’origine della CECA vi è la celebre dichiarazione di Robert Schuman, che contiene la proposta, rivolta anzitutto alla Germania, in relazione allo storico contrasto Francia-Germania, ma anche agli altri Stati europei che intendevano aderirvi, di mettere in comune, sotto un’Alta Autorità, l’insieme della produzione di carbone e di acciaio, assicurando allo stesso tempo la loro libera circolazione, al fine di favorire una solidarietà tra i due Stati principalmente coinvolti.

L’apparato organizzativo sarebbe stato formato da un’Alta Autorità, composta da personalità indipendenti che avrebbero avuto poteri sia esecutivi che normativi nei confronti dei Paesi aderenti ma soggette a un controllo giurisdizionale a livello europeo, da un’Assemblea comune, composta dai rappresentanti dei popoli degli Stati membri, dal Consiglio speciale dei ministri e dalla Corte di Giustizia.

Questa proposta fu accettata da sei Stati e nell’aprile del 1951 essi firmarono il trattato istitutivo della CECA, che prevedeva la creazione di un mercato comune dei prodotti carbo-siderurgici, delle condizioni di concorrenza da rispettare come l’eliminazione e il divieto dei dazi e delle restrizioni quantitative alla circolazione di tali prodotti tra gli Stati membri, degli aiuti e delle sovvenzioni statali.

Il fallimento della Comunità europea di difesa (CED) e il rilancio del processo di integrazione europea: la CEE e la CEEA

Gli stessi Stati che sottoscrissero il Trattato CECA ne firmarono, nel 1952, un altro a Parigi, istitutivo della CED, ossia la Comunità europea di difesa, che comportava la creazione di un esercito europeo, di un apparato istituzionale e di un meccanismo di reazione a qualsiasi aggressione contro uno Stato membro.

Tale trattato non entrò però mai in vigore poiché non fu ratificato dalla Francia; tale fallimento portò al rilancio del processo di integrazione che condusse alla firma, a Roma, nel marzo del 1957, del Trattato istitutivo della Comunità economica europea, la CEE, e della Comunità europea dell’energia atomica, la CEEA.

La CEE ha natura prevalentemente economica e commerciale, come quella della CECA ma a differenza di quest’ultima non ha un intervento settoriale ma generale. Stabilisce quindi un’unione doganale, l’eliminazione dei dazi, delle restrizioni quantitative e di ogni altro ostacolo agli scambi di merci tra gli Stati membri, nonché degli ostacoli alla libera circolazione di persone, servizi e capitali tra gli stessi.

La CEE quindi si propone di intervenire soprattutto in quei segmenti dell’economia più deboli, in quelle fasce sociali fragili e in zone geografiche in ritardo di sviluppo.

Quanto alla CEEA, essa nasce con lo scopo di contribuire ad elevare il tenore di vita degli Stati membri e far sviluppare gli scambi con gli altri Paesi.

Il carattere sopranazionale delle Comunità europee: il parziale trasferimento di poteri legislativi

La differenza principale tra le comunità di cui si è appena parlato, CECA, CED, CEEA, e le comuni organizzazioni internazionali è proprio il loro carattere sopranazionale.

Entrambe nascono dalla conclusione di un accordo tra gli Stati membri con il quale si stabiliscono degli scopi comuni ma:

• Organizzazioni internazionali classiche: gli Stati membri sono rappresentati dai propri governi nei vari organi dell’organizzazione.
• Comunità sopranazionali: partecipazione dei cittadini alla vita della Comunità mediante il Parlamento europeo e il Comitato economico e sociale.
• Organizzazioni internazionali classiche: assenza della partecipazione dei popoli di tali Stati.
• Comunità sopranazionali: trasferimento parziale di sovranità dagli Stati membri alle Comunità, i cui organi hanno il potere di adottare atti obbligatori e applicarli all’interno della comunità, senza alcuna mediazione da parte degli Stati membri, carattere di diretta e immediata applicabilità.
• Organizzazioni internazionali classiche: gli atti di queste organizzazioni hanno come destinatari gli Stati membri, i quali daranno poi esecuzione agli obblighi che nascono da tali atti.
• Comunità sopranazionali: i destinatari dei diritti, degli obblighi che derivano dagli atti comunitari non sono solo gli Stati membri ma anche i loro cittadini.

Il parziale trasferimento di poteri giudiziari e della sovranità monetaria

Tale trasferimento dagli Stati membri alle Comunità europee non riguarda solo la potestà legislativa ma anche quella giudiziaria. Nelle comunità sono presenti una pluralità di competenze, tra le quali quella attribuita alla Corte di Giustizia, detta “pregiudiziale”.

Essa è regolata nel Trattato sulla Comunità europea, dall’art. 234 secondo il quale, nel caso si presentasse un dubbio circa l’interpretazione o la validità di un atto o di un diritto comunitario, la Corte di Giustizia non può decidere circa il caso concreto o risolvere la questione presa in considerazione, ma deve limitarsi solo a pronunciare la corretta interpretazione della norma comunitaria e decidere se l’atto in questione sia valido o meno; spetterà poi al giudice nazionale la decisione del caso e l’applicabilità della norma o dell’atto al caso in questione.

La Corte di Giustizia condiziona quindi l’esercizio e i risultati della potestà giudiziaria nazionale, producendo effetti a livello generale. Riprende nel capitolo 7.

L’allargamento delle Comunità e dell’Unione europea

Attualmente il quadro dell’integrazione europea si è arricchito e ampliato. Per quanto riguarda gli Stati membri, da sei il numero degli Stati appartenenti alle Comunità e all’Unione europea si è ampliato agli attuali 27 Stati.

Le differenze che sussistono tra gli Stati preesistenti e quelli nuovi hanno reso necessario introdurre negli atti di adesione delle “clausole di salvaguardia” che possono essere usate per evitare di applicare delle disposizioni a nuovi Stati membri, e anche delle deroghe temporanee o permanenti nell’applicazione delle norme comunitarie; tutto ciò per tenere conto delle difficoltà che i nuovi Stati membri potrebbero incontrare per adeguarsi ai preesistenti standard normativi europei e per tutelare gli interessi di tutti.

Gli sviluppi dell’integrazione europea: in particolare l’Atto unico europeo del 1986

Essenzialmente, è dagli anni 80 che si è messo in moto il processo che ha condotto poi all’attuale Unione europea. Uno dei passaggi più significativi fu la sottoscrizione dell’Atto unico europeo, entrato in vigore il 1° luglio del 1987 e che fa seguito ad un Trattato, approvato dal Parlamento europeo nell’84, e noto come “Trattato Spinelli”.

Esso stabiliva che il Parlamento e il Consiglio dell’Unione esercitino congiuntamente il potere legislativo e che una legge fosse adottata solo se approvata da entrambi. Nonostante tale trattato fu un insuccesso, esso fece comunque da base all’Atto unico, il quale instaurò una cooperazione europea in materia di politica estera, basata sull’informazione reciproca, sulla cooperazione e sul coordinamento tra gli Stati membri.

• Dava la possibilità al Consiglio di adottare un atto anche contro la volontà del Parlamento, diversamente dal Trattato Spinelli.
• Fissava una data precisa entro cui la CEE avrebbe dovuto adottare le misure necessarie per completare il mercato interno; completamento che sarebbe dovuto scaturire dalla realizzazione delle 4 fondamentali libertà di circolazione: 1 - merci; 2 - persone; 3 - servizi; 4 - capitali.
• La fissazione di tale termine fu prevista per il 31 dicembre del 1992: fu un successo!

Il Trattato di Maastricht del 1992 e la nascita dell’Unione europea

La struttura portante dell’odierna Unione europea è rappresentata dal Trattato di Maastricht del 7 febbraio del 1992 ed entrato in vigore il 1° novembre 1993. Esso riunisce tutte le tre originarie Comunità europee, CECA, CEE e CEEA, e si fonda su tre pilastri: il primo, rappresentato dalle Comunità europee, il secondo consiste nella politica estera e di sicurezza comune, il terzo è relativo alla giustizia e affari interni.

Inoltre, mentre nel primo pilastro prevale il carattere sopranazionale delle Comunità e quindi operano le istituzioni e i procedimenti, negli altri due pilastri prevale il carattere intergovernativo nel quale operano soprattutto gli Stati membri, rappresentati dai rispettivi governi.

Sviluppo fondamentale, con tale Trattato, è il passaggio a una moneta europea unica, l’euro; inoltre mostra una spiccata sensibilità per i diritti della persona istituendo una cittadinanza europea, consistente in uno status giuridico spettante ad ogni cittadino di uno Stato membro.

Altre due innovazioni del Trattato sono:

• Una nuova procedura di adozione degli atti comunitari denominata “codecisione”, la quale comporta che l’atto sia adottato solo se sul suo testo si registra la comune volontà sia del Parlamento europeo, che del Consiglio.
• L’accettazione di un modello di integrazione europea non necessariamente uniforme per tutti gli Stati membri. È il modello chiamato a “geometria variabile”, “a cerchi concentrici”, a “integrazione differenziata” o flessibile.

Capitolo 2: Struttura, obiettivi e principi dell’Unione europea

La struttura in tre pilastri dell’Unione europea

Il quadro attuale dell’Unione europea si articola in 3 pilastri. Il primo trova la sua disciplina nel Trattato sulla Comunità europea ed è caratterizzato dalla “sopranazionalità”, il secondo e il terzo trovano la loro disciplina nel Trattato sull’Unione europea e sono caratterizzati dal metodo intergovernativo.

Quest’ultimo trattato dedica il titolo V alla politica estera e di sicurezza comune, costituendo il secondo pilastro, mentre il titolo VI è dedicato alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, costituendo il terzo pilastro.

• Nel secondo pilastro il Parlamento ha un ruolo puramente informativo, la Corte di Giustizia è del tutto assente e gli atti previsti sono molto diversi da quelli comunitari.
• Nel terzo pilastro il Parlamento ha un ruolo di consultazione obbligatoria, la Corte di Giustizia ha varie competenze e alcuni atti hanno alcuni tratti in comune con quelli comunitari.

L’articolazione in tre pilastri tuttavia non scalfisce il carattere unitario delle istituzioni dell’Unione europea, costituita quindi da:

• Consiglio europeo, capi di Stato, capi di governo, presidente della Commissione.
• Commissione.
• Corte di Giustizia.
• Corte dei conti.
• Parlamento.
• Consiglio.

Come accennato, il Trattato UE delimita le sfere di applicazione dei tre pilastri. A tal proposito si riferiscono gli articoli 47 e 29.

L’articolo 47 mostra che le politiche e le forme di cooperazione inserite dal Trattato devono attuarsi nel rispetto delle competenze istituzionali e del sistema normativo propri del diritto comunitario. Tali disposizioni implicano quindi che l’Unione non può sconfinare nelle materie di competenza comunitaria e che la Corte di Giustizia può ritenere nulli o illegittimi gli atti che l’Unione potrebbe adottare in tali materie.

Sui rapporti tra i pilastri va ricordato l’articolo 42, il quale contiene la cosiddetta disposizione “passerella” che consente di trasferire nel pilastro comunitario azioni attualmente previste nell’ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria penale. A questa disposizione si ricorre sulla base dell’unanimità del Consiglio e sulla base della previsione che gli Stati membri eseguano la decisione in conformità delle proprie norme costituzionali. La deliberazione del Consiglio è raccomandata agli Stati membri e non è da considerarsi obbligatoria nei loro confronti.

Gli obiettivi dell’Unione europea e il rispetto dell’acquis comunitario

Gli obiettivi dell’Unione europea sono indicati dall’articolo 2 del Trattato UE.

• Il primo di tali obiettivi rinvia al primo pilastro, ossia alla Comunità europea, e, in sintesi, promuove la creazione di uno spazio senza frontiere interne, in cui ci sia progresso economico, uno sviluppo sostenibile e equilibrato, e la creazione futura di una moneta unica.
• Il secondo obiettivo rinvia al secondo pilastro, ossia la PESC, e promuove di definire l’identità dell’UE sulla scena internazionale attraverso una politica di difesa comune e di una politica estera.
• Il terzo obiettivo si riferisce alla cittadinanza europea, affermando il rafforzamento della tutela dei diritti e degli interessi dei cittadini dei suoi Stati membri.
• Inoltre un altro obiettivo fa riferimento al terzo pilastro, e promuove la crescita dell’Unione come spazio di libertà, sicurezza e giustizia assicurando anche misure appropriate per quanto riguarda i controlli alle frontiere, l’asilo, l’immigrazione, e per ciò che riguarda la criminalità e la sua prevenzione.
• Infine un ultimo obiettivo è quello di mantenere integralmente l’acquis comunitario, con cui si indica il complesso delle realizzazioni, dei risultati sinora acquisiti nell’ambito comunitario, e quindi regolamenti, direttive, decisioni, gli altri atti giuridicamente obbligatori, come gli accordi conclusi dalla Comunità con Stati terzi, atti di carattere politico e dichiarazioni comuni. Tale obiettivo quindi significa che l’azione dell’UE non può pregiudicare, né rimettere in discussione quanto già conseguito, anche nell’ambito della cooperazione politica e dei pilastri non comunitari.

Gli obiettivi della Comunità europea

Gli obiettivi della C.E. sono enunciati dall’articolo 2 del Trattato C.E. nel quale viene richiamato il compito della C.E. di promuovere essa stessa mediante l’instaurazione di un mercato comune, di un’unione economica e monetaria, mediante l’attuazione di politiche e azioni comuni, di uno sviluppo sostenibile ed equilibrato delle attività economiche, di un elevato livello di occupazione e protezione sociale, e la parità tra uomini e donne.

I mezzi di cui la comunità si serve per raggiungere tali obiettivi, previsti dall’articolo 3, consistono, anzitutto, in divieti per gli Stati membri, come per esempio il divieto dei dazi doganali e di restrizioni quantitative all’entrata e all’uscita delle merci negli scambi tra gli Stati, la creazione di una tariffa doganale comune nei rapporti con i Paesi terzi.

Tali divieti e politiche economiche sono volte a garantire una serie di libertà nel quale rientrano anche quelle relative al mercato interno e quindi la libera circolazione delle merci, persone, servizi e capitali.

Per ciò che riguarda le politiche della Comunità, più specificatamente ci si riferisce a una politica commerciale comune, a una politica nei settori dell’agricoltura e della pesca, nel settore dei trasporti, nel settore sociale, nel settore dell’ambiente; al fine di ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni e il ritardo delle regioni meno favorite.

Inoltre l’articolo 3 prevede che l’azione della C.E. sia volta ad eliminare le ineguaglianze e a promuovere la parità tra uomini e donne.

I fini, poi, stabiliti dall’articolo 2 sono perseguiti anche mediante la politica monetaria ed economica; per cui bisogna che vi siano prezzi stabili, finanze pubbliche e condizioni monetarie sane e una bilancia dei pagamenti sostenibile.