Il circuito della decisione politica

Circuiti nello Stato costituzionale

Nello Stato costituzionale abbiamo due tipi di "circuiti": quello della decisione politica e quello delle garanzie. Per quanto riguarda il primo, ci si riferisce al processo attraverso il quale la funzione di indirizzo politico si forma e si attua, a partire dalle elezioni fino alla formazione di Parlamento e Governo, per finire allo svolgimento delle attività di governo.

Componenti del circuito politico

• Parlamento
• Governo
• Presidente della Repubblica (anche se al confine dei due circuiti)
• Parlamento in seduta comune

Parlamento

Parlamento: organo legislativo dello Stato italiano, è un organo complesso (cioè composto da più parti, un esempio di organo semplice è il Presidente del Consiglio) fatto da Camera dei deputati e Senato della Repubblica. Il nome deriva dal francese "parlement" e si riferisce al luogo in cui si discute e ci si dibatte per prendere decisioni. Già nel medioevo vi erano questi organi, ma solo in Inghilterra assunsero importanza con l’autonomia dalla corona, la libertà di riunirsi liberamente e di definire l’ordine del giorno. Nell’Ottocento questo modello si diffuse in altri paesi europei con sempre maggiori poteri per questi organi come la concessione e la revoca della fiducia al Governo, votare leggi, decidere delle finanze statali e rappresentare gli orientamenti mostrati dalle urne. La nostra Assemblea è un sistema bicamerale paritario o perfetto (identiche funzioni). L’Art 55 dice che il Parlamento si compone di Camera e Senato entrambi organi elettivi cui spetta la titolarità del rapporto fiduciario e a cui spettano identiche funzioni.

Scelta del bicameralismo

Perché è stato scelto? Il 28 ottobre 1947, con un voto dell’assemblea Costituente veniva soppresso il vecchio Senato albertino ed erano tolte definitivamente tutte le prerogative ai vecchi senatori. Si era giunti a un accordo molto vicino alla attuale formulazione dell’articolo 57 che è stato varie volte rivisto pur mantenendo le stesse caratteristiche: elezione a suffragio universale, stessa dignità dell’altra Camera, con una sovrapposizione di funzioni che soprattutto alle origini della Repubblica, dopo un ventennio di dittatura, era vista da molti come una garanzia democratica.

Discussioni sulla formazione del Senato

Nella seconda parte del 1946, nella seconda sottocommissione della Commissione dei 75 incaricata di redigere la bozza di Costituzione da sottoporre all’Assemblea plenaria, le posizioni erano molto distanti. Comunisti e parte dei socialisti non volevano affatto un sistema bicamerale, ritenendo una sufficiente garanzia democratica il suffragio universale diretto per eleggere una sola grande Camera dei deputati. Il Senato, ai loro occhi, era sinonimo di privilegio, tanto più odioso in quanto aveva prosperato all’ombra della dittatura fascista.

Di avviso diverso erano i democristiani, i repubblicani, parte dei socialisti e gli azionisti. Si trattava innanzitutto di stabilire il nome da dare alla Seconda Camera: Camera degli anziani, era considerato un nome troppo arcaico, Camera delle Regioni allarmava i nemici del federalismo, Seconda Camera era considerato impreciso, Consiglio della Repubblica rimandava a qualcosa di diverso. Meglio allora il vecchio nome, Senato. Nella seconda commissione emersero ogni tipo di proposte, un parlamento con due Camere dava innanzitutto migliori garanzie di produrre buone leggi e nel modo più democratico possibile. C’era, è vero, il rischio della lentezza, ma all’epoca non era considerato un problema in vista di un lavoro ben fatto.

Costituzione della Seconda Camera

Accettato il principio bicamerale, bisognava decidere in che modo costituire questa nuova Camera. Il bicameralismo perfettamente paritario era all’origine ben lontano dall’intenzione dei Costituenti. Il testo licenziato dalla Seconda Sottocommissione che si occupava della forma dello Stato parlava di elezione su base regionale. Erano stati esclusi i collegi elettorali formati da distinte categorie professionali, ma un terzo dei seggi era attribuito alle assemblee regionali (le Regioni erano il nuovo soggetto introdotto dalla Costituzione repubblicana, che tuttavia sarebbe entrato in funzione soltanto nel 1970), mentre i restanti due terzi ai consigli comunali.

Naturalmente erano state studiate misure correttive per non privilegiare i Comuni più piccoli, che con un enorme numero di consiglieri e una piccola popolazione rappresentata l’avrebbero fatta da padroni nel Senato a scapito dei grandi Comuni con poche decine di consiglieri ma con una popolazione enorme, come per esempio Roma.

Requisiti di eleggibilità

Per i requisiti di eleggibilità, oltre a fissare l’età minima di 35 anni, era stato fatto un elenco di categorie di persone eleggibili, che comprendeva ex ministri, ex deputati dell’assemblea costituente, professori universitari, rappresentanti dei sindacati e degli ordini professionali, ex consiglieri regionali e comunali con una certa anzianità di servizio. Si profilava, dunque, un’assemblea a elezione indiretta, in cui oltre alle varie regioni, erano rappresentate anche le diverse categorie professionali. Una simile assemblea, soprattutto secondo socialisti e comunisti, non avrebbe dovuto avere gli stessi poteri della Camera dei deputati eletta a suffragio universale.

Elezione diretta o indiretta

Restava il problema dell’elezione diretta o indiretta. Per dare pari dignità al Senato, comunisti e socialisti pretendevano l’elezione a suffragio universale. Tanto più che il cammino per attuare le Regioni era ancora lungo, non soltanto per motivi pratici ma per la diffidenza dei vecchi politici verso lo Stato federale.

Contesto storico e politico del 1948

Il clima nel ’48 era ancora più acceso. Da un lato la DC e i partiti di destra optavano per un’apertura ad Occidente mentre la Sinistra per la Russia e il Patto di Varsavia. L’Italia, come sappiamo, aderisce al blocco capitanato dagli Stati Uniti, è tra i fondatori della Comunità economica europea ed, inoltre, entra nell’Onu (Comunisti e Socialisti disertano l’aula). Per ognuna di queste vi furono dei grandissimi scontri ma, ad ogni modo nelle commissioni gli esponenti di tutti gli schieramenti, incredibilmente, collaborarono. Il Parlamento è stato fondamentale perché l’unica alternativa era la guerra civile. Con il tentativo prima di De Gasperi ma soprattutto di Aldo Moro di far avvicinare gli esponenti della Sinistra più moderati le fasce estremiste presero il sopravvento ed eseguirono numerosi stragi, violenze e omicidi (Aldo Moro in primis). L’apice degli anni di piombo fu tra il ’76 e ’85, poi con caduta del Muro le acque si calmarono e alle elezioni del ’96 Rifondazione entra nel governo con Prodi.

Funzionamento delle Camere

Le due Camere sono elette a suffragio universale diretto, pari funzioni ma con delle differenze: nel 2020 le Camere hanno approvato il disegno di legge capitanato dai 5 Stelle sulla riduzione dei parlamentari: 400 deputati e 200 senatori. Questo è stato fatto per ridurre i costi e a snellire la burocrazia con il detto "pochi ma buoni".

L’organizzazione e il funzionamento di Camera e Senato sono disciplinate dalla Costituzione solo nei tratti generali, il resto è lasciato ad altre fonti come i regolamenti parlamentari. L’Art 64 Cost stabilisce che ognuno dei organi abbia un proprio regolamento approvato a maggioranza assoluta. La potestà regolamentare costituisce una delle prerogative delle Camere finalizzate al mantenimento dell’autonomia dagli altri poteri dello Stato e vi entrano: la verifica dei poteri, insindacabilità (immunità parlamentari), inviolabilità della sede (le forze dell’ordine entrano solo se richiesto dalle Camere), autonomia finanziaria (decisione autonoma delle risorse da utilizzare) e la Potestà riconosciuta alle Camere e alla Corte Costituzionale di giudicare, sostituendosi in ciò agli organi della giustizia amministrativa, sulle controversie relative al rapporto di impiego del personale da essi dipendente (autodichia).

Durata e prerogative del Parlamento

Ciascuna Camera dura 5 anni (legislatura) e dura dall’entrata in funzione delle Camere fino alla naturale scadenza, tranne nei casi in cui il Presidente della Repubblica, sentiti i rispettivi presidenti e se non si trova nel semestre bianco, può sciogliere le Camere. In caso di guerra esse possono essere prorogate come dice l’articolo prorogatio60 comma 2. È differente dalla prorogatio che è un istituto giuridico per il quale i titolari degli organi possono continuare ad esercitare le loro funzioni nonostante sia scaduto il loro mandato, in attesa della nomina o dell'elezione dei successori. Ci sono un numero minimo di sedute ordinarie e la possibilità di convocare delle riunioni straordinarie. Camere e Parlamento in seduta comune possono deliberare di adunarsi in seduta segreta, il pubblico può assistere in particolari zone e i resoconti vengono pubblicati in cartaceo e digitale.

In Assemblea è necessaria la presenza della maggioranza dei componenti per la validità delle sedute (quorum strutturale), mentre le decisioni sono assunte con la maggioranza dei presenti (quorum funzionale) che coincide con la maggioranza semplice. La maggioranza ordinaria è quella semplice ma alla Camera è la maggioranza dei votanti mentre, al Senato riguarda la maggioranza dei presenti. Ad esempio: al Senato astenersi è pari quasi ad essere contrari, mentre alla Camera è pari all’opposto. In pratica, al Senato se non vuoi votare né contro né pro la proposta allora esci dall’aula. Alla Camera basta astenersi.

Il caso Aldo Moro e le dinamiche parlamentari

Dopo l’uccisione di Aldo Moro, il Presidente del Consiglio Andreotti per dare un segnale forte chiese la fiducia in Parlamento. Il PCI da sempre all’opposizione era però contro le violenze delle brigate rosse e decise di dare una mano al Governo per dare un segnale di unità. Aveva due strade: la prima era quella di dare la fiducia, ma in questo modo avrebbe tradito i suoi valori, la seconda era l’astensionismo. Capitanati da Berlinguer il PCI alla Camera decisero di astenersi dato che l’astensione è quasi un essere a favore mentre, in Senato escono dall’aula perché se fossero rimasti e si fossero astenuti avrebbero dato meno probabilità al Governo di ottenere la fiducia.

Parlamento in seduta comune

Parlamento in seduta comune: organo collegiale composto da tutti i parlamentari per lo svolgimento di funzioni individuate tassativamente dalla Costituzione che riguardano l’elezione di alcune cariche dello Stato e la funzione accusatoria. È presieduto dal presidente della Camera e si riunisce nella Camera dei deputati.

Il Parlamento in seduta comune si riunisce:

• Con la partecipazione dei rappresentanti delle regioni, per l'elezione del presidente della Repubblica. È richiesta la maggioranza dei due terzi nei primi tre scrutini, la maggioranza assoluta nei successivi (art. 83 Cost.)
• Per assistere al giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione del presidente della Repubblica (art. 91 Cost.)
• Per l'elezione di un terzo dei membri del Consiglio superiore della magistratura (art. 104 Cost.). Il quorum richiesto è la maggioranza dei tre quinti dell'assemblea nei primi due scrutini, la maggioranza dei tre quinti dei soli votanti nei successivi
• Per la messa in stato di accusa del presidente della Repubblica, a maggioranza assoluta (art. 90 Cost.)
• Per l'elezione di cinque membri della Corte costituzionale (art. 135 Cost.). Il quorum è la maggioranza dei due terzi nei primi tre scrutini, la maggioranza dei tre quinti nei successivi
• Per la compilazione di un elenco di 45 cittadini fra i quali estrarne a sorte sedici, che integreranno la Corte costituzionale nei giudizi d'accusa contro il presidente della Repubblica

Fonti e regolamenti

• Costituzione: parte II° titolo I° “il Parlamento”, sezione I° “le Camere (art 55-79), sezione II° “formazione delle leggi”
• Regolamenti: ciascuna Camera ne ha uno. Questa immagine mostra quella della Camera
• Consuetudini e prassi: un esempio riguarda la fine del quarto Governo Berlusconi. Nell’ 11 ottobre 2011 la Camera respinge (con 290 sì e 290 no) l'articolo 1 del Rendiconto generale del Bilancio dello Stato, anche a causa delle numerose assenze fra i banchi della maggioranza. L'opposizione chiede le dimissioni del Governo citando il caso del Governo Goria, dimissionario dopo la bocciatura del Rendiconto. Il 12 ottobre 2011 La Giunta per il regolamento della Camera dei deputati, convocata per decidere in tal senso, delibera l'impossibilità di procedere nell'esame parlamentare del disegno di legge contenente il Rendiconto generale del bilancio dello Stato, in quanto l'articolo 1 (quello respinto) è quello che delibera l'approvazione dell'intero rendiconto. Il disegno di legge è quindi da considerarsi respinto.

Status di parlamentare

Lo status di parlamentare: i parlamentari godono di un insieme di diritti e doveri inerenti alla carica che formano il nucleo specifico del loro status. La Corte Costituzionale ha affermato che il singolo parlamentare può sollevare conflitto tra i poteri dello Stato a difesa delle sue competenze infatti, la Costituzione individua una serie di prerogative che spettano al parlamentare, esse sono diverse rispetto a quelle che gli spettano in quanto componente dell’assemblea che invece è compito di ciascuna Camera tutelare. In generale, le facoltà attribuitegli riguardano il libero esercizio del mandato, partecipazione alle discussioni, esprimere voto e opinioni (art 68) e il potere di iniziativa comprensivo del potere di proporre emendamenti esercitabile in assemblea e commissione.

Requisiti e prerogative dei parlamentari

La Costituzione stabilisce i casi di:

• Ineleggibilità: garantire l'uguaglianza effettiva tra i candidati e la libera manifestazione della volontà degli elettori attraverso l'esclusione di soggetti che, per ragioni d'ufficio, si trovano in una particolare condizione che possa incidere, anche solo psicologicamente, sulla libera scelta degli elettori, evitando, pertanto, che si creino situazioni di indebita pressione sul corpo elettorale. L'istituto dell’ineleggibilità alle cariche elettive si configura pertanto come una causa di invalidità dell'elezione in quanto costituisce un impedimento giuridico, preesistente all'elezione, a diventare soggetto passivo del rapporto elettorale.
• Incompatibilità: limitazioni al diritto elettorale passivo discendenti dall'articolo 97 Cost. Cioè dal principio di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione, al fine di garantire l’imparzialità ed il disinteresse nell'esercizio delle pubbliche funzioni vietando il cumulo fra più cariche in capo allo stesso soggetto ed il conseguente crearsi di situazioni di conflitto di interessi. L’incompatibilità si può, quindi, definire come una particolare situazione soggettiva per cui una stessa persona non può ricoprire, nello stesso tempo, più uffici o cariche. Pertanto l'eletto dovrà optare tra il mandato elettivo e l'altra carica al fine di evitare di non svolgere correttamente i compiti connessi al suo ufficio, trovandosi in una situazione di conflitto di interessi. Nel caso si volesse candidare, può farlo ma in caso di elezione sarà dichiarato ineleggibile.
• Incandidabilità: coloro che siano stati condannati, anche in via non definitiva, per alcuni gravi delitti connessi al fenomeno mafioso o al traffico d'armi e droga, ovvero per alcuni delitti dei pubblici ufficiali, o reati commessi con abuso di potere o in violazione dei doveri inerenti ad una pubblica funzione.
• Verifica dei poteri: “Ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità” (art. 66 Cost.) cioè, è escluso qualsiasi controllo ad opera di altri organi giurisdizionali o amministrativi. Verificata la regolarità delle operazioni elettorali, nel giudizio di convalida viene riscontrato il possesso di tutti i requisiti per l’attribuzione dello status di parlamentare.
• Insindacabilità: "I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni"… "Senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene, nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né può essere arrestato o altrimenti privato della libertà personale, o mantenuto in detenzione, salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell'atto di commettere un delitto per il quale è previsto l'arresto obbligatorio in flagranza. Analoga autorizzazione è richiesta per sottoporre i membri del Parlamento ad intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza".

Fino agli inizi degli anni novanta, infatti, per poter sottoporre a giudizio un parlamentare era imprescindibile il consenso della Camera di appartenenza. Oggi non è più così, con la conseguenza che il giudice può liberamente procedere contro un parlamentare, a meno che l'attività contestata non sia coperta da insindacabilità ai sensi dell'articolo 68, comma 1, della Costituzione. Per poter applicare l'insindacabilità del comportamento del membro del Parlamento occorre sempre verificare che il comportamento stesso sia legato da un nesso funzionale con l'attività parlamentare. A tal fine, come precisato anche dalla Corte costituzionale, non è sufficiente un semplice collegamento ma è indispensabile che la dichiarazione sia espressione di attività parlamentare.