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Riassunti pratici di diritto sanitario

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Riassunti pratici di diritto sanitario

1. La tutela della salute nella Costituzione

Il diritto alla salute viene configurato per la prima volta nella Costituzione italiana, all’art. 32, in base al quale la Repubblica tutela la salute come diritto fondamentale dell’uomo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti.

Il diritto alla salute può essere inteso in due sensi:

• Come diritto soggettivo a non subire lesioni dell’integrità psico-fisica;
• Come diritto a prestazioni positive nei confronti dei pubblici poteri, che si concretizza nella pretesa di un’assistenza sanitaria effettiva al singolo individuo.

In particolare, il diritto alle prestazioni sanitarie è stato attuato con la L. 833/1978, istitutiva del Servizio sanitario nazionale, la quale ha esteso a tutti, anche ai non indigenti, il diritto alle cure gratuite.

I principi posti alla base del servizio sono:

• La globalità delle prestazioni;
• L’universalità dei destinatari;
• L’uguaglianza dei trattamenti.

Gli obiettivi da raggiungere sono la promozione e la tutela della salute di tutta la popolazione, senza distinzioni di condizioni individuali.

Lo strumento previsto dal legislatore per assicurare le prestazioni è rappresentato da una struttura organizzativa volta a coprire in maniera capillare il territorio nazionale attraverso la rete di Aziende sanitarie locali.

Al comma 2, l’art. 32 pone due limiti all’attività sanitaria dello Stato:

• Solo la legge può obbligare l’individuo ad un determinato trattamento sanitario, riserva assoluta di legge;
• Il legislatore pone il divieto di violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana: un’eventuale legge ordinaria che preveda interventi sanitari che violino i limiti imposti dal rispetto della persona umana, sarebbe viziata da incostituzionalità.

L’art. 38, comma 2, dispone che i lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortuni, malattia, invalidità, vecchiaia, disoccupazione involontaria.

Si tratta, dunque, di un diritto ad assicurarsi contro i rischi ai quali va soggetta la loro capacità lavorativa per infortuni, malattie professionali e non, invalidità.

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L’art. 117 Cost., così come modificato dalla riforma del Titolo V della Costituzione, fa rientrare negli ambiti di legislazione concorrente regionale la tutela della salute. Nello specifico, alle Regioni viene attribuito un considerevole compito: quello di definire le linee di politica sanitaria.

Alla competenza esclusiva dello Stato resta affidata la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni relative ai diritti civili e sociali, tra cui vi rientra, secondo la giurisprudenza, anche i diritti alla salute.

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2. Le riforme degli anni ’60 e ’70

Alla fine degli anni ’50, con L. 296/1958, fu istituito il Ministero della sanità che assorbì le competenze dell’Alto commissariato e di tutte le altre amministrazioni fino ad allora operanti in materia di sanità pubblica. Esso doveva occuparsi di tutto ciò che riguardava la tutela della salute pubblica.

Successivamente all’istituzione del Ministero, si giunse alla riforma ospedaliera, attuata con L. 132/1968, c.d. Legge Mariotti. Nasce in questo modo l’ente ospedaliero, dotato di personalità giuridica di diritto pubblico destinato all’assistenza dei cittadini.

Il D.P.R. 4/1972 ha consentito il passaggio alle Regioni ordinarie delle funzioni statali in materia sanitaria, nelle varie fasi dell’intervento preventivo, terapeutico e riabilitativo, realizzando altresì il trasferimento di quegli uffici statali periferici già titolari delle predette competenze.

Con L. 349/1977 furono soppressi gli enti mutualistici, le cui prestazioni di assistenza ospedaliera furono affidate alle Regioni che le fornivano ai soggetti assistiti in forma diretta e senza limiti di durata avvalendosi degli enti ospedalieri nonché, a seguito di convenzioni, di altre strutture eroganti assistenza ospedaliera.

Con il D.P.R. 616/1977 si è provveduto all’ulteriore trasferimento alle Regioni di funzioni amministrative, esercitate ancora dagli organi centrali e periferici dello Stato e da enti pubblici nazionali ed interregionali differenti dallo Stato. In questo modo, si realizzava l’integrale trasferimento alle Regioni di tutte le competenze contenute nell’originario art. 117 Cost.

La L. 833/1978 ha istituito il Servizio Sanitario Nazionale (SSN) ed ha previsto una struttura istituzionale centrale, suddivisa in Unità Sanitarie Locali (USL), finalizzata alla produzione ed erogazione di interventi socio-assistenziali omogenei cui ogni individuo può accedere in base al diritto soggettivo ad usufruire del servizio sanitario sul territorio nazionale.

Le principali novità del SSN erano le seguenti:

• Superamento delle ineguaglianze territoriali;
• Creazione di una rete unitaria di USL;
• Ampliamento delle prestazioni sanitarie;
• Adozione del Piano sanitario triennale e fissazione dei livelli uniformi di assistenza sanitaria;
• Istituzione del Fondo sanitario nazionale da ripartire tra le Regioni, destinato a finanziare il SSN.

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3. Le riforme degli anni ’90

Con il D.Lgs. 502/1992 e il D.Lgs. 517/1993 venne attribuita alle U.S.L. la natura di aziende pubbliche.

Punti cardine della riforma furono:

• La definizione di livelli di assistenza uniformi sul territorio nazionale;
• L’attribuzione di maggiori responsabilità gestionali alle Regioni;
• L’aziendalizzazione delle strutture di produzione ed erogazione dei servizi sanitari intesa nel duplice senso di riconoscimento di autonomia patrimoniale, contabile, gestionale, tecnica ed organizzativa e di recepimento delle strategie di gestione di stampo privatistico;
• Un nuovo modello di finanziamento;
• La competitività tra pubblico e privato finalizzata a garantire il costante miglioramento qualitativo delle prestazioni offerte e la più ampia libertà di scelta da parte del privato circa le strutture eroganti;
• La partecipazione del cittadino, in forma singola o in forma associativa, alla fase gestionale ed organizzativa del SSN.

La seconda riforma sanitaria presentava delle lacune che resero necessario un ulteriore intervento del legislatore al fine di realizzare gli obiettivi stabiliti nelle intenzioni delle riforme precedenti.

L’intervento è rappresentato dalla Legge delega 419/1998, alla quale ha fatto seguito il D.Lgs. 229/1999, noto come Riforma Sanitaria o Riforma Bindi.

Nello specifico, la L. 419/1998 contiene quattro deleghe volte ad attribuire al modello organizzativo della sanità pubblica un assetto differente da quello attuale. Le deleghe riguardano:

• La riforma del D.Lgs. 502/1992, attuata con il D.Lgs. 229/1999;
• Il riordino della medicina penitenziaria soddisfatto con D.Lgs. 230/1999;
• L’organizzazione dei rapporti tra SSN e Università, definita con D.Lgs. 517/1999;
• L’adozione di un testo unico di organizzazione e funzionamento del SSN che costituisce l’unica delega non attuata.

Il D.Lgs. 229/1999, c.d. Riforma Sanitaria ter, ha rafforzato il ruolo e l’autonomia delle Regioni in ambito sanitario. I tratti salienti della riforma sono i seguenti:

• Valorizzazione delle Regioni, le quali si occupano di elaborare proposte per la predisposizione del Piano sanitario nazionale, di adottare il Piano sanitario regionale per soddisfare le esigenze specifiche della popolazione locale, stabiliscono i criteri per la suddivisione delle Aziende sanitarie locali in distretti;
• Rafforzamento del ruolo dei Comuni nella fase di programmazione, ai quali viene attribuito un ruolo di compartecipazione alla definizione degli indirizzi dei servizi sanitari;
• Previsione di programmi e di poteri sostitutivi: in particolare, il Consiglio dei Ministri può provvedere a dare attuazione al Piano sanitario nazionale anche mediante la nomina di commissari ad acta;

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• Partecipazione dei cittadini all’attività di programmazione, come nel caso dell’adozione del Piano sanitario regionale cui prendono parte le formazioni sociali private non aventi scopo di lucro impegnate nell’assistenza sociale e sanitaria;
• Integrazione sociosanitaria, in favore di soggetti deboli come i bambini, gli anziani, i tossicodipendenti, i malati di AIDS, i portatori di handicap che necessitano di interventi incrociati non solo in campo medico, ma anche sociale;
• Aziendalizzazione del sistema sanitario, cioè le aziende sanitarie locali sono disciplinate con atto aziendale di diritto privato;
• Articolazione in distretti dell’ASL: il distretto garantisce la continuità assistenziale, coordinando medici di medicina generale, pediatri e servizi di guardia medica, in ambulatorio o a domicilio, e opera il necessario coordinamento di tali soggetti con le strutture operative e con i servizi specialistici;
• Accreditamento istituzionale;
• Individuazione delle tariffe per le prestazioni erogate dalle strutture accreditate, predefinite a livello centrale dal Ministero e a livello locale dalle Regioni per quanto riguarda i ricoveri per acuti e le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale;
• Sperimentazioni gestionali per la collaborazione tra strutture del SSN e soggetti privati, anche mediante la costituzione di società miste a capitale pubblico e privato, al fine di un miglioramento della qualità dell’assistenza;
• Istituzione dei fondi integrativi, destinati a potenziare l’erogazione di prestazioni aggiuntive purché fornite da strutture e da professionisti accreditati con il SSN;
• Riforma della dirigenza sanitaria, collocata in un unico ruolo, distinto per profili professionali, e in un unico livello, articolato in relazione alle diverse responsabilità professionali e gestionali;
• Formazione continua, diretta ad accrescere le conoscenze professionali e la formazione permanente volta a migliorare le competenze e abilità tecniche e manageriali.

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4. L’organizzazione ministeriale della salute

Il Ministero della Sanità è stato istituito con L. 296/1958 e successivamente con D.Lgs. 266/1993. Quest’ultimo intervento normativo ha previsto che il Ministero della Sanità esercita le funzioni amministrative riservate allo Stato in materia sanitaria. Svolge inoltre competenze in materia di:

• Elaborazione ed attuazione delle politiche comunitarie relative all’ambito sanitario;
• Programmazione sanitaria;
• Coordinamento del sistema informativo sanitario e verifica comparativa dei costi e dei risultati conseguiti dalle Regioni e dalle strutture operative del Servizio Sanitario nazionale;
• Sanità pubblica, sanità pubblica veterinaria, nutrizione e igiene degli alimenti;
• Ricerca e sperimentazione in materia sanitaria;
• Professioni e attività sanitarie.

Il D.Lgs. 112/1998 ha trasferito alle Regioni la generalità delle funzioni e dei compiti amministrativi riguardanti la salute umana e la sanità veterinaria, fatte salve le competenze residuali riservate allo Stato.

Con il D.Lgs. 300/1999 si è proposta la costituzione di un unico ministero per le politiche del welfare, grazie all’accorpamento con il Ministero del Lavoro e Previdenza sociale del Ministero della Sanità.

Il D.L. 217/2001 ha attribuito autonoma individualità al Ministero della Sanità, denominato Ministero della Salute. Questo Ministero esercita i compiti che spettano allo Stato in materia di tutela della salute umana, di coordinamento del sistema sanitario nazionale, di sanità veterinaria, di tutela della salute nei luoghi di lavoro, di igiene e sicurezza degli alimenti.

Con D.L. 85/2008 si è provveduto all’adeguamento delle strutture di Governo attraverso una razionalizzazione numerica delle strutture ministeriali e, in funzione di ciò, il Ministero della salute è stato accorpato al Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali nell’unica struttura ministeriale del Ministero del Lavoro, della salute e delle politiche sociali.

Con successiva L. 172/2009, si è attribuita autonomia al Ministero della salute, scorporandolo dal citato Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali. Il Ministero della salute si articola in dodici Direzioni generali, coordinate da un Segretario generale, le cui funzioni vicarie sono affidate ad uno dei direttori generali o, in mancanza, ad un dirigente di seconda fascia:

• Direzione generale della prevenzione sanitaria;
• Direzione generale della programmazione sanitaria;
• Direzione generale delle professioni sanitarie e delle risorse umane del Servizio sanitario nazionale;
• Direzione generale dei dispositivi medici e del servizio farmaceutico;
• Direzione generale della ricerca e dell’innovazione in sanità;

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• Direzione generale della vigilanza sugli enti e della sicurezza delle cure;
• Direzione generale della sanità animale e dei farmaci veterinari;
• Direzione generale per l’igiene e la sicurezza degli alimenti e la nutrizione;
• Direzione generale della digitalizzazione, del sistema informativo sanitario e della statistica;
• Direzione generale degli organi collegiali per la tutela della salute;
• Direzione generale della comunicazione e dei rapporti europei e internazionali;
• Direzione generale del personale, dell’organizzazione e del bilancio.

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5. Il Consiglio superiore di sanità e l’Istituto superiore di sanità

Presso il Ministero della salute ha sede il Consiglio superiore di sanità, un organo tecnico-consultivo del Ministero che se ne avvale per esaminare, indagare, programmare i fatti e le politiche in materia di salute pubblica, igiene e sanità.

Nello specifico, il Consiglio superiore di sanità:

• Prende in esame i fatti riguardanti la salute pubblica, su richiesta del Ministro della salute;
• Propone lo studio di problemi riguardanti l’igiene e la sanità;
• Propone indagini scientifiche e inchieste su avvenimenti di rilevante interesse nel campo igienico e sanitario;
• Propone all’amministrazione sanitaria la formulazione di schemi di norme e di provvedimenti per la tutela della salute pubblica;
• Propone la formulazione di standard costruttivi ed organizzativi per l’edificazione di ospedali, istituti di cura ed altre opere igieniche da parte di pubbliche amministrazioni.

Il Consiglio esprime pareri obbligatori in materia di:

• Regolamenti, predisposti da qualunque amministrazione centrale e relativi alla salute pubblica;
• Convenzioni internazionali, relative alla predetta materia;
• Elenchi delle lavorazioni insalubri e dei coloranti nocivi;
• Provvedimenti di coordinamento e istruzioni obbligatorie per la tutela della salute pubbliche;
• Determinazione dei lavori pericolosi, faticosi o insalubri, delle donne e dei fanciulli e sulle norme igieniche del lavoro;
• Modificazioni da introdursi negli elenchi degli stupefacenti;
• Diniego e revoca di registrazione delle specialità medicinali.

Il Consiglio superiore di sanità esprime, invece, pareri facoltativi qualora il Ministro della salute ne faccia espressamente richiesta. Il Consiglio si articola nelle seguenti strutture:

• Comitato di presidenza;
• Assemblea generale;
• Sezioni;
• Segretariato generale.

L’Istituto Superiore di Sanità è direttamente dipendente dal Ministro della Salute ed è un ente di diritto pubblico, dotato di struttura ed ordinamento particolari, nonché di autonomia scientifica, organizzativa, amministrativa e contabile.

Gli organi dell’Istituto sono:

• Il Presidente;

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• Il Consiglio di amministrazione;
• Il Direttore generale;
• Il Comitato scientifico;
• Il Comitato etico;
• Il Collegio dei revisori dei conti.

Esso svolge funzioni di consulenza e formazione e, in particolare:

• Fornisce consulenza al Ministro della Salute, al Governo e alle regioni in materia di tutela della salute pubblica;
• Collabora con il Ministro della salute all’elaborazione ed attuazione della programmazione sanitaria e scientifica;
• Svolge attività di consulenza del Governo e delle regioni per la formazione dei rispettivi piani sanitari;
• Promuove convegni e dibattiti scientifici a carattere nazionale ed internazionale su temi riguardanti i propri compiti istituzionali;
• Svolge attività di consulenza per la tutela della salute pubblica, in collaborazione con l’Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza del lavoro;
• Esercita, nei casi previsti dalla legge, attività di formazione, perfezionamento e aggiornamento sulla salute pubblica e l’organizzazione sanitaria.

Inoltre, l’ISS:

• Interviene nel campo igienico sanitario, provvedendo all’elaborazione delle norme tecniche riguardanti i farmaci, alimenti, sanità veterinaria, prodotti, attività ed opere del set