Scienza dell'amministrazione

Scienza dell'amministrazione – 17/03/2022

Paradigmi di organizzazione amministrativa e percorsi di cambiamento nella P.A.

Le origini

Gli apparati amministrativi e fiscali negli imperi antichi per la realizzazione delle grandi opere. Lo sviluppo degli apparati amministrativi destinati a svolgere funzioni di interesse collettivo, al servizio di un’autorità politica, non può essere collocato in uno specifico decennio o secolo. Questo perché apparati amministrativi e fiscali sono presenti in tutti i tipi di sistemi politici e regimi, anche in quelli antichi, in quanto il loro sviluppo è da porre in relazione con gli interventi effettuati su larga scala, in risposta a esigenze di pubblica utilità.

Ad esempio, in epoca romana, soprattutto nell’età imperiale, l’espansione delle funzioni affidate ai pubblici poteri e la specializzazione degli apparati amministrativi, dipese dalla necessità di pianificare, realizzare e controllare tutte le attività sopraggiunte con l’espansionismo territoriale dell’impero stesso. Quindi, la realizzazione di grandi opere (vie di comunicazione, acquedotti, opere pubbliche importanti) ha caratterizzato l’Impero Romano e i suoi sviluppi economici, sociali, culturali, nonché la potenza dell'impero romano.

La capacità di controllare una estensione geografica estremamente grande e l'approvvigionamento finanziario rappresentano spiegazioni chiave dello sviluppo della pubblica amministrazione, che svolge la funzione primaria di estrazione delle risorse dalla società (c.d. Fiscalità), realizzata da ufficiali pubblici preposti a questo compito, che operano conformemente a regole prestabilite (quanto prelevare, come destinare le risorse, ecc.).

Lo squilibrio fra il gigantismo territoriale e l’insufficienza di mezzi amministrativi adeguati, ha portato all’implosione del più elaborato e complesso sistema di potere di tutta l’antichità classica.

Le magistrature di estrazione locale dei signori feudali

Successivamente al declino e crollo degli imperi dell'antichità, segue una fase di frammentazione geografica e del potere politico e quindi inizia la lunga fase del feudalesimo. La dispersione del potere è propria della società feudale, dove, esaurita la spinta centralizzatrice, alla frammentazione territoriale corrisponde una moltiplicazione dei signori feudali i cui poteri si intersecano e spesso confliggono con quello temporale delle chiese, abbazie o comunque di borghi, ecc.

In questo contesto si impongono una serie di magistrature locali, che hanno competenza su territori ristretti, che svolgono le funzioni essenziali di giurisdizione e governo degli interessi collettivi. Tuttavia, queste magistrature erano totalmente controllate dai signori feudali in epoca medievale, quindi con esercizio del potere personalistico e le stesse funzioni amministrative sono sotto la sua diretta supervisione, delineando i caratteri di autoamministrazione delle comunità che erano pressoché autosufficienti, ed affidavano la funzione amministrativa alle figure più eminenti del proprio micro-cosmo.

La sfera pubblica e privata sono ancora indistinte; la gestione della cosa pubblica è esercitata in forma negoziale (negoziazione e mediazione tra gli interessi, prevalgono ancora sulla produzione normativa delle autorità).

Le corporazioni delle città-stato

Il fenomeno di frammentazione del potere politico e dei confini territoriali a cui si assiste durante il medioevo, si accompagna con la nascita di città-stato. Un fenomeno di concentrazione del potere in entità di tipo urbane: le città-stato in Italia sono state molto importanti come forme organizzative di potere, soprattutto nel nord Italia. Alcune sono state molto importanti e floride (es. Firenze, Genova, Venezia). Queste città-stato adottano una forma di auto-governo incentrata sulla figura della corporazione.

Le corporazioni sono forme di rappresentanza di interessi particolaristici, che davano priorità alle condizioni di ordine e sicurezza, unitamente alla tutela e alla regolazione delle professioni, della produzione artigiana e degli scambi (corrispondevano, ad esempio, ad attività di tipo artigianale, mercantile, come chi lavorava i filati o le pelli). Insieme le corporazioni negoziavano le decisioni, anche attraverso il compromesso o il consenso. In certe fasi storiche le città-stato hanno avuto fasi di autogoverno delle corporazioni, in altri casi si sono dovute sottomettere al potere politico locale costituito per via ereditaria (vedi famiglia Medici a Firenze, ecc.).

Ma in genere hanno rappresentato una forma organizzativa degli interessi alla quale il sovrano garantiva comunque riconoscimento e ascolto; quindi, hanno rappresentato un luogo dove concertare interessi emersi nella città-stato, si sono date funzioni di tipo amministrativo per adempiere all'applicazione della legge, decisa in maniera diretta (autogoverno) o negoziata con il sovrano. Inoltre, svolgevano un ruolo di controllo sui propri membri affinché rispettassero le leggi, e quindi fosse garantito l'equilibrio sociale degli interessi e la sopravvivenza dell'ordinamento della città-stato. Le città-stato hanno una vita florida con grandi imprese, conquiste, arti, commercio ecc.

Le assemblee dei ceti e la rappresentanza degli interessi particolaristici nelle grandi monarchie

Ma a questa fase di frammentazione del potere e dei territori, attraversata durante il medioevo e fino agli inizi della modernità, segue un processo di concentrazione del potere con la nascita delle grandi monarchie europee tra il XII e XIII secolo. All'interno di queste monarchie, le assemblee dei ceti rappresentano la forma successiva a quella delle città-stato, cioè rappresentative di interessi particolaristici, che però perdono sempre più di preminenza al consolidarsi del potere del sovrano, e quindi con la trasformazione delle grandi monarchie in monarchie assolute (si è parlato anche di assolutismo e assolutismo despotico, cioè potere assoluto e non mediato del sovrano, addirittura ricevuto per investitura divina).

In questo tipo di organizzazione del potere, le funzioni amministrative di tipo comunitario, lasciano il posto ad un disegno di guida sovrana e gestione monopolistica del potere nell’ambito di precisi confini territoriali. Per sostenere il sovrano nei nuovi compiti di amministrazione, sono necessarie nuove figure di amministratori di professione. Inizialmente le competenze richieste sono limitate alla capacità di redigere atti o di legittimare i titoli del potere, quindi erano sufficienti chierici e letterati. Successivamente, in epoca assolutista gli incarichi amministrativi verranno affidati alla nobiltà di corte (o al patriziato rurale), fino ad arrivare a funzionari stipendiati in possesso di competenze giuridiche.

Alla specializzazione dei ruoli, corrisponde anche la costituzione di specifici apparati, distaccati dalla funzione politica di governo e al tempo stesso più qualificati e dotati di competenze necessarie per svolgere i nuovi compiti di regolazione sociale, cioè contribuire all’ordinato sviluppo di relazioni sociali, delle attività produttive e degli scambi, e richiesta di nuovi assetti e configurazione del potere, la cui centralizzazione si afferma con la formazione degli Stati sovrani che si impongono sullo scenario europeo.

Le burocrazie moderne

La formazione della burocrazia moderna trae origine dal XIV secolo, quando inizia il progressivo smantellamento del sistema feudale. Se nei secoli precedenti la tendenza era stata quella del decentramento e frammentazione, la monopolizzazione del potere di condurre guerre e comminare pene da parte di pochi signori territoriali (che hanno anche il controllo esclusivo sul batter moneta, concessione statuti alle città, regolare attività economiche), sollecita la formazione di apparati amministrativi differenziati. A questo processo corrisponde anche la sottrazione di potere ai signori feudali, alla Chiesa, alle corporazioni urbane.

L’espropriazione dei poteri a queste organizzazioni concorrenti, porta all’affermazione delle monarchie nazionali. Questo perché affinché uno stato (monarchia) si costituisca, secondo un principio di statualità e quindi organizzazione istituzionale del territorio con leggi uniformi all'interno di quel territorio, è necessario che quelle leggi rimangano di competenza dello stato, e pertanto altre organizzazioni concorrenti (es. signori feudali, la chiesa, corporazioni urbane) vengano assoggettate al potere dello stato e quindi il loro ruolo venga ridimensionato, perché devono essere tutelati interessi comuni.

Le monarchie nazionali sono in concorrenza tra loro e per sopravvivenza devono dotarsi di forti apparati militari. La forza interna delle monarchie nazionali si sviluppa contemporaneamente in diverse entità territoriali all'interno del continente europeo, è si mettono in competizione fra loro. Si crea il problema di sopravvivenza, quindi sorge la necessità di dotarsi di apparati militari più forti di quelli del passato, e più professionali (attraverso la leva obbligatoria). Quindi con la formazione delle monarchie nazionali, abbiamo anche una concentrazione delle risorse nell'apparato bellico, nell'industria bellica, nella modernizzazione delle tecniche e delle armi, nella professionalizzazione del sistema di difesa. Questo porta anche ad una maggiore complessità dei conflitti, che impiegano risorse umane e tecniche sempre più vaste, con durata più lunga, diventando sempre più una forma di spesa per le monarchie, irrinunciabile.

Il finanziamento dell’apparato militare e delle guerre crea l’esigenza di maggiori entrate fiscali che la burocrazia è chiamata ad amministrare più di quanto avesse fatto prima (anche per liberare il sovrano dalla dipendenza dai banchieri privati, che potevano quindi esercitare controllo sul sovrano). Prima del consolidamento degli Stati nazionali, le spese militari erano finanziate principalmente dai beni del demanio della Corona, (ovvero rendite agricole ricavate dai possedimenti dei signori feudali) e del patrimonio privato. Quindi si crea una fiscalità diffusa che estrae le risorse economiche necessarie dalla cittadinanza attraverso apparati amministrativi con funzioni fiscali e gestione del patrimonio della Corona.

Lo stato moderno e la pubblica amministrazione

Al consolidarsi delle monarchie nazionali corrisponde la nascita dello stato moderno. Al processo di accentramento del potere sovrano, dotato di propri mezzi di amministrazione, si accompagna anche un processo di separazione fra politica e società. Lo stato moderno è una forma organizzativa del potere che si struttura attraverso una complessa rete istituzionale: infatti emerge la necessità di estendere il controllo sotto il nome del sovrano, applicando la sua legge, anche alle periferie. Il monarca deve dotarsi di un apparato di controllo, e quindi abbiamo la nascita delle istituzioni e dell'apparato amministrativo. L'apparato amministrativo deve essere gestito da persone di fiducia del sovrano (gli antecedenti dei ministri, segretari di stato, ecc.).

Lo stato moderno, quindi, è una complessa macchina organizzativa, caratterizzato dai seguenti elementi:

• Accentramento dei poteri (nelle mani del sovrano)
• Principio di territorialità (definizione di confini entro quali far valere la legge del monarca)
• Impersonalità del comando politico: ovvero impersonalità nell’applicazione della legge (non più attuata secondo un principio personalistico come in epoca feudale), bensì, seppure emanata dal monarca (o dal parlamento in contesti democratici) va applicata in maniera oggettiva, neutrale, indipendentemente dal cittadino a cui si applica.

La spersonalizzazione del potere comporta che l’obbedienza non deriva più dal riconoscimento di un rango, né imposta per timore di punizioni, ma deriva da un corpo di regole riconosciute. Accentramento dei poteri, Principio di territorialità e Impersonalità nell’applicazione della legge, sono i caratteri fondanti della moderna burocrazia.

Al centro della teorizzazione weberiana, la burocrazia dello stato moderno è appunto identificata come lo strumento essenziale per stabilire il controllo e mantenere il monopolio della forza legittima, in un determinato territorio.

La crescita quantitativa della P.A.

Al termine di un lungo processo, la burocrazia, dal punto di vista istituzionale, non è più incardinata nel potere del sovrano, ma in virtù di una norma di potere costituzionale, essa è assoggettata alla legge e quindi a un Parlamento e ai suoi organi di governo. Grazie a questa formalizzazione e alla produzione di norme, procedure e prassi, la discrezionalità degli amministratori si riduce, tanto che da regola diviene solo eccezione. La moderna burocrazia (di cui sopra) vede una crescita quantitativa nel tempo.

Infatti, progressivamente, al sostegno dell’attività militare e alle esigenze finanziarie ad essa connesse (estrazione fiscale finalizzata al finanziamento dell’attività militare), si aggiungono nuove funzioni civili delle burocrazie pubbliche:

• In campo economico per aumentare la potenza economica dello stato (inoltre, quanto più florido è lo stato dal punto di vista economico, tanto maggiore potrà essere l’estrazione fiscale per le risorse da destinare all’attività militare).

La necessità di nuove funzioni amministrative nasce anche dall’incremento dell’attività economica che le monarchie mettono in atto in seguito alle scoperte geografiche e alle conquiste coloniali d’oltremare che aumentano i rapporti di scambio. Si aggiungono a questi anche le conoscenze in ambito tecnico-scientifico, il fenomeno del processo di industrializzazione, verso i quali gli stati svolgono attività di promozione. Le monarchie più grandi come quella inglese, francese e prussiane, capiscono questo e quindi cercano di potenziare l'attività economica incentivando scambi commerciali, transazioni, il sistema finanziario. Gli interessi economici della nazione trovano novità anche nelle conquiste coloniali d'oltremare di queste monarchie, che comporta quindi un notevole intervento nella gestione tutti questi nuovi interessi economici.

• In ambiti diversi come l’igiene pubblica e l’attività assistenziale per creare legittimazione del potere (e sostituire la Chiesa il cui ruolo si riduce progressivamente).

L'intervento dello stato riguarda anche nuove materie come l'igiene pubblica e l'attività assistenziale, rispondendo a interessi di natura molteplice. Le monarchie nazionali si sostituiscono anche al potere della chiesa; quindi, la capacità di intervento di quest'ultima si riduce, e di conseguenza anche il suo ruolo di attività assistenziale. Quindi, lo stato moderno, sotto sovrani definiti "illuminati", inizia ad intervenire anche a favore degli strati più disagiati della popolazione per migliorarne lo stato di vita, ma anche mossi dall'interesse di creare una legittimazione sempre più forte (non interesse di reale democrazia perché il sovrano non si sottopone allo scrutinio del popolo, ma cercando di far identificare il cittadino nello stato coinvolgendoli non solo attraverso la fiscalità, ma anche attraverso la leva obbligatoria facendoli partecipi dei progetti espansionistici della monarchia, per creare un legame con lo stato).

Il modello idealtipico di burocrazia

Delineato il processo storico che ha portato alla formazione delle burocrazie moderne, vediamo che i moderni stati nazionali che si formano lungo i secoli e che si delineano compiutamente intorno al 1800, si completa il fenomeno di espansione della pubblica amministrazione, che riguarda aree di interesse sociale, economico, non solo quelle tradizionali di interesse bellico. A questo punto la burocrazia assume dei connotati quantitativi e deve assolvere a funzioni che non hanno precedenti.

Weber è l'autore che attraverso l'osservazione del processo di strutturazione della moderna burocrazia, nonché attraverso una riflessione (degli inizi del 1900) su quelli che dovrebbero essere i tratti ideali di una burocrazia per assolvere a tutti questi compiti, elabora un modello idealtipico che è di riferimento. Questo modello non si traduce in maniera fedele in nessun contesto nazionale e in nessun momento storico, ma è un modello preso come riferimento e al quale alcuni sistemi hanno cercato di avvicinarsi perché considerato ottimale.

Questo modello idealtipico ha come caratteristiche:

• Razionale-legale (razionalità e legalità applicate al perseguimento dello scopo). L'aspetto razionale-legale, ovvero i burocrati moderni devono attenersi a principi di razionalità e legalità applicati al perseguimento dello scopo. Una volta sanciti gli obiettivi e un quadro di regole viene emanato, il burocrate deve applicarlo in maniera razionale, attenta, con gli strumenti legali e autorizzati, senza visioni personalistiche o interessi particolaristici. Massima razionalità e anche legalità perché il burocrate deve agire sempre nel rispetto della legge.
• Principio universalistico/neutralità (nell’applicazione delle disposizioni). È una caratteristica della burocrazia moderna; nel momento in cui viene stabilito un quadro delle regole scritte, queste devono essere applicate in modo uniforme.