Appunti Scienza dell'amministrazione

23/09/20

Lezione precedente analizzata la parte relativa alla modifica del Titolo V. Processo di riforma della P.A. La P.A., che si occupa degli interessi collettivi, è la stessa rispetto a quello con cui ci si è confrontati 20-40 anni fa? O ci sono stati cambiamenti? È cambiato più di qualcosa, un processo di riforma pluriarticolato, sia col governo che tra P.A. e contribuenti.

Rapporti tra i livelli di governo: analisi art. 5 Cost. Oggi 114 e ss. Cost. Le regioni, le province, i comuni.

Art. 114 Cost.

114: al 1° comma equiparazione tra gli enti. E nel 2° comma riconosciuta autonomia. Lo Stato non è menzionato perché è sovrano che non riconosce un ente superiore, gli altri enti riconoscono lo Stato. Attenzione su “dotate di un proprio statuto” e principi fissati dalla Costituzione, per cui se si vuole aumentare o diminuire l’autonomia sarà necessario cambiare il dettato costituzionale. Riconoscimento potestà statutaria.

Art. 115 interessa poco.

Art. 117 Cost.

Art. 117 potestà legislativa e regolamentare di regioni, province e comuni, quella statale a 71 e ss. Prima del 2001 la potestà legislativa statale era più ampia mentre con la riforma del 2001 è ridotta a favore della potestà legislativa regionale. Prima lo Stato era competente in quasi tutte le materie e le regioni legiferavano solo su materie concorrenti. Adesso esclusiva, concorrente e residuale. Importanti lettere L e M. Anche la P. Attenzione che gli appalti non sono una materia ma uno strumento per operare in alcuni settori/materie.

Per quanto riguarda la potestà regolamentare, che spetta al Governo, es. regolamento d’attuazione, segue la potestà esclusiva. Mentre per le Regioni la potestà regolamentare incide sia sulle materie di potestà legislativa concorrente e residuale.

Nell’ultima parte è disciplinata la potestà regolamentare di comuni e province e città metropolitane, in ordine all’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite, es. quali uffici ci devono essere nel Comune anziché altri, es. ufficio ragioneria anziché ufficio tributi; o le modalità di rilascio di un passo carrabile. Gli atti dei comuni, province e città metropolitane sono formalmente amministrativi sostanzialmente normativi, anche se non c’è potestà legislativa.

L’atto normativo, a differenza dell’atto amministrativo, si rivolge all’intera comunità o i soggetti interessati, questo riguardo al regolamento, ma quando si avvia un procedimento da cui scaturisce un provvedimento rivolto al soggetto che ha proposto la domanda. Differenza tra regolamento e provvedimento.

La disapplicazione è possibile per gli atti normativi quando ci sono contrasti tra le fonti, tramite alcuni criteri per risolvere le antinomie, contrasti tra norme: gerarchico, cronologico, che vale solo per fonti dello stesso livello, e di specialità. Vedi abrogazione, annullamento e disapplicazione.

Per le materie che prima erano di competenza dello Stato, e oggi sono delle regioni, ma nel caso in cui quest’ultime non abbiamo ancora disciplinato la materia, ma è presente una vecchia normativa statale, si applica quest’ultima? Fin quando la regione non provvede sì, per evitare un vuoto legislativo, tramite un principio di conservazione delle leggi statali. Da sottolineare che l’atto una volta adottato non sarà modificato da leggi successive, a meno che non fosse ancora adottato o durante il procedimento.

Potestà legislativa più ampia e ancor più quella regolamentare, per quanto riguarda le Regioni. Per gli altri enti locali, prima solo potestà regolamentare tipizzata, con la riforma Titolo V si ha una potestà normativa degli enti locali che prevede una potestà statutaria al fianco della preesistente potestà regolamentare, per l’organizzazione e lo svolgimento delle funzioni, ed è una potestà regolamentare atipica, non essendo espressamente previste materie/funzioni. Potestà statutaria, possibilità di adottare un proprio statuto.

25/09/20

Art. 118 Cost.

Art. 118 – esercizio delle attribuzioni delle funzioni amministrative.

Sussidiarietà: prima funzioni attribuite a livello centrale, ora attribuita all’organo più vicino al cittadino, per essere attribuita all’organo sovraordinato per assicurare l’esercizio unitario della funzione amministrativa. Questa è sussidiarietà verticale.

Differenziazione: gli enti locali non sono tutti uguali, per le dimensioni geografiche, demografiche, per cui saranno diversi anche gli obiettivi che ogni ente locale si propone di raggiungere. Ogni ente è caratterizzato da una peculiarità che incide anche sotto il profilo organizzativo.

Adeguatezza: lo Stato si trasferisce le funzioni ai Comuni, ma deve assicurare che siano esercitate in modo adeguato, e l’ente locale deve avere una dimensione socio-economica tale da assicurare la gestione di quella funzione. Altrimenti tramite forme associative con gli altri enti locali, quali unione, i comuni operano insieme senza creare nuovo organismo, fusione, i comuni divengono un unicum, e consorzio, si crea un altro organismo.

Interessante l’ultimo comma: tutto l’apparato, favorisce l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà, orizzontale, cioè la possibilità da parte di tutti i livelli di governo-amministrativi di svolgere la funzione tramite i cittadini, es. palestre, piscine, ecc., o il rudere di un castello.

In che modo? Es. tramite concessione-contratto, con cui si trasferisce al privato l’esercizio di una funzione dell’amministrazione, preesistente o creata ad hoc per la concessione, preceduta eventualmente da una gara d’appalto garantendo così anche le regole sulla concorrenza, anche se la concessione è un rapporto trilaterale, perché subentra anche la fruizione del cittadino.

28/09/20

Decentramento e Testo unico enti locali

Prima sul decentramento L. 142/90. D.lgs. 267/2000 – T.U. disposizioni in materia di enti locali.

Art. 1: al 3° comma parla di enti autonomi, cui funzioni circoscritte da limiti inderogabili. E tale legge si autoqualifica rafforzata, cioè le leggi successive non possono modificare tale legge a meno di espressa modificazione.

Art. 2: enti locali, quali sono e a cui si applicano i principi e le disposizioni del T.U. e si occupa della parte istituzionale ed economico-sociale, fiscale.

Art. 3: altro riconoscimento all’autonomia. Differenza tra comune, ente locale che rappresenta la comunità cui ne cura interessi e coordina lo sviluppo, e provincia, ente locale intermedio tra comune e regione, che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove e coordina lo sviluppo. La differenza sta nel coordinamento.

Al 4° comma enuncia i tipi di autonomia, statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa e impositiva, di solito la legge dello Stato permette ai comuni di acquisire liquidità tramite tasse, es. IMU, e finanziaria, cioè utilizzare i soldi, nell’ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica, questo sia per i comuni che per le province. E infine sussidiarietà verticale e orizzontale. Gli enti locali partecipano attivamente all’attività di programmazione, tramite ad esempio le conferenze.

Art. 4: al 3° comma, richiama i principi che poi troveremo nella Costituzione quali sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, già stati richiamati anche ex art. 4.3 L. 59/97 prima legge Bassanini, quale “delega al governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della P.A. e per la semplificazione amministrativa”, da osservare nel conferimento agli enti locali delle funzioni.

Importante è che la generalità dei compiti e delle funzioni amministrative è attribuita ai comuni, alle province e alle comunità montane, secondo le loro dimensioni territoriali, associative e organizzative, escluse quelle che richiedono l’unitario esercizio a livello regionale. 4° comma importante.

Art. 5: la regione è un ente di programmazione e poi va a ripartire le risorse agli altri enti locali.

Art. 6: i comuni e le province adottano il proprio, per valorizzarlo quale fonte della peculiarità degli enti locali, statuto. Al 2° comma, contenuto dello statuto. In giudizio in caso di legittimazione attiva può presentarsi anche una persona diversa dal sindaco, sempre organo del comune. Al 4° comma maggioranza qualificata, 2/3 dei consiglieri assegnati, per modifiche e approvazione dello statuto. Se non si raggiunge si ripete 2 volte ma a maggioranza assoluta.

Art. 7: differenza regolamento dallo statuto. Il regolamento deve rispettare i principi fissati dalla legge e dello statuto, cioè subordinato all’intero statuto.

Art. 7-bis: introdotto dopo la riforma costituzionale del Titolo V; può un regolamento prevedere una sanzione? Dopo il 2003 sì, limitate a sanzioni amministrativa-pecuniaria.

30/09/20

Partecipazione popolare e accesso agli atti

Artt. 8 e ss.: introduzione di forme di partecipazione popolare, accesso trasparente agli atti amministrativi. Importante principio espresso dall’art. 8.2, principio della partecipazione-del contraddittorio endoprocedimentale, necessario che i cittadini siano invitati a partecipare, venendogli richiesti eventuali osservazioni, presentare documenti, di controdedurre, richiedere documenti.

Art. 9: azione popolare; è un’ipotesi eccezionale, quando il cittadino agisce in giudizio esercitando un’azione che spetterebbe all’ente locale, e sono casi espressamente previsti dalla legge, ad es. quando il comune non adempie, i cittadini possono agire in giudizio in nome e per conto del comune, e poi il giudice chiamerà in giudizio il comune.

Art. 10: diritto di accesso; riconosce la natura pubblica degli atti d’amministrazione, e ciò ha scaturito in un dibattito dottrinale: tutti possono accedere ai documenti? Anche non direttamente rivolti al soggetto richiedente? Il problema si poneva alla luce della L. 241/90, che pone dei filtri al diritto di accesso, interesse diretto e concreto, pur rispettando il principio di trasparenza.

Accesso civico, accesso civico diffuso, quest’ultimi tipi di accesso di nuova generazione, che prevede una legittimazione molto ampia, ma meno penetrante, nella legge sul procedimento amministrativo, ad es. per controllare come vengono utilizzati i fondi pubblici. Mentre il diritto di accesso ex L. 241/90 la legittimazione sarà meno ampia ma più penetrante, se io dimostro un interesse diretto e concreto, es. se io sono proprietario confinante di un soggetto che ha presentato permesso a costruire.

Art. 11: difensore civico; in Svezia esiste ancora, che tutela l’interesse collettivo, cui si presenta un cittadino che ha presentato un’istanza cui non ha avuto risposta. Nel nostro ordinamento è svilita questa figura perché chi controllava ad es. il sindaco se il difensore era da questi scelto e faceva parte della maggioranza? Nella Regione c’è ancora tale figura ma con poteri limitati.

02/10/20

Titolo II – soggetti

Titolo II – soggetti, enti territoriali e forme associative di questi.

Art. 13: prima novità è che spettano al comune tutte le funzioni amministrative, sussidiarietà verticale, non solo le funzioni delegate, che riguardano la popolazione e il territorio comunale. Es. trasporto scolastico locale; salvo non sia diversamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze, sussidiarietà orizzontale. E per settori organici s’intende un insieme di materie omogenee. Al 2° comma torna il concetto dell’adeguatezza, per cui i servizi sono garantiti attuando forme sia di decentramento sia di cooperazione con altri comuni e con la provincia.

Art. 14: sono compiti sì del comune ma che sfociano nel Sindaco in quanto organo delegato dello Stato centrale. Quindi compiti esercitati per conto dello Stato. Inoltre il sindaco può svolgere funzioni di ufficiale di Governo, funzioni svolte come rappresentante del governo, c.d. ordinanze contingibili e urgenti.

Art. 15: modifiche territoriali, interessa relativamente. Possibilità di fusione per creare un nuovo ente territoriale.

Art. 16: municipi, strutture amministrative subcomunali, in città tra 100.000 e 250.000 abitanti.

Art. 17: ulteriore decentramento interno per semplificare lo svolgimento delle funzioni sono previste le circoscrizioni, per città >250.000 abitanti.

Art. 18: titolo di città.

C’è quindi l’attribuzione non di singole materie ma di un settore organico.

Art. 19: la Provincia; funzioni amministrative e una serie di competenze. Al 2° comma è ripreso il ruolo di coordinamento cui partecipano anche i comuni.

Art. 20: la provincia fa un’attività di programmazione di area vasta, che serve a concorrere alla programmazione che poi svolge la regione.

Art. 27: comunità montane, che esistevano già prima, ora identificate come forme associative di enti locali. Esistono anche quelle isolane, ecc. ma ci sono anche, art. 30, tramite convenzioni una forma associativa volontaria tra comuni, per far sì che determinati servizi siano meglio esteriorizzate. Necessario un apposito atto pattizio.

La comunità montana è imposta ai comuni dalle regioni, mentre con le convenzioni è una scelta facoltativa rimessa al governo locale. All’art. 30.2 requisiti.

Art. 31: è una forma associativa più strutturata rispetto alla convenzione, che riguarda una singola funzione, viene creato un organismo, si scrive uno statuto, ergo si crea una persona giuridica.

Art. 32: unioni di comuni; qui c’è l’esercizio associato di tutte le funzioni amministrative, come stadio preventivo alla fusione, ed è un altro ente locale. Finalizzato all’esercizio associato di funzioni e servizi. Prima dovevano essere confinanti, ora possibile anche se non confinanti, basti trovare una forma collaborativa. Si uniscono consiglio comunale, giunta comunale, per creare il consiglio dell’unione, la giunta dell’unione, e il presidente dell’unione è scelto tra i sindaci dei comuni.

Importante art. 33.1: le regioni non possono gestire funzioni amministrative ma devono attuare il decentramento e individuare livelli ottimali, ma al 2° comma, da sottolineare che il fine è favorire l’esercizio associato delle funzioni dei comuni con minore dimensione demografica, le regioni individuano livelli ottimali di esercizio delle funzioni. Questo allo scadere di un termine, poiché le regioni potranno con potere sostitutivo, di difficile applicazione scontrandosi con l’autonomia dei singoli enti. Ma possono stabilire forme di incentivi per far sì che siano esercitate determinate funzioni in forme associative.

Art. 34: accordi di programma; si stipula una sorta di contratto tra i diversi enti per gestire attività amministrative; il genus lo troviamo all’art. 15 L. 241/90 che prevede accordi tra P.A. per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune, ma l’accordo di programma prevede la realizzazione di un’opera, sarebbe poi l’oggetto dell’accordo, o un insieme di opere, o di interventi o programmi d’intervento, es. i piani di zona, come forma di assistenza sociale.

5/10/20

Gli organi di governo

5/10/20 – gli organi di governo, burocratici sono i dipendenti e accedono tramite concorsi pubblici, diversi in base alla funzione dell’organo e sono divisi in categorie; mentre gli altri sono organi politici che godono del suffragio universale; sindaco max 2 mandati, se viene rieletto ci sarà alternanza nel consiglio politico.

Art. 36: organi di governo del comune.

Art. 37: organi di governo della provincia, erano all’inizio scelti dalla comunità popolare, ma con la riforma Delrio è stato previsto che i rappresentanti del consiglio provinciale sono scelti i consiglieri provinciali, perciò è un organo di secondo livello; così anche il presidente della provincia, scelto tra i sindaci dell’ambito provinciale.

Consiglio, giunta e sindaco: quali competenze hanno? Che differenza? Si può avere vizio di incompetenza, assoluta o relativa? La differenza incide sul fatto che l’atto sarà rispettivamente, nullo o annullabile, quest’ultimo sanabile tramite ratifica e comunque produce effetti finché non viene impugnato entro 18 mesi e successivamente annullato.

La giunta è composta dagli assessori scelti dal sindaco e se scelti tra i consiglieri deve dimettersi da quel ruolo. L’organo eletto non può essere modificato o cambiato perché ottiene il consenso popolare, mentre l’organo nominato sì.

L’art. 117 Cost. legittima lo Stato a legiferare su tale materia, organi di governo, perciò non è delegata agli enti stessi, tramite statuto.

Art. 38: seggio elettorale, numero di consiglieri e durata. Mentre il funzionamento ecc. è attribuito alla normativa degli enti locali.

Le competenze degli organi sono prefissate dalla legge, per evitare che queste possano tradursi in competenze eversive, il sindaco non può svilire il consiglio a favore della giunta.

Art. 42: il consiglio è l’organo di indirizzo politico-amministrativo. Al 2° la competenza è tassativa e riguarda atti fondamentali.

Art. 43: diritti dei consiglieri. Fondamentale comma 2. Il suo diritto d’accesso ha funzione più di controllo che di informazione.

Art. 48: la giunta ha competenza residuale.

Art. 50: competenza diretta del sindaco; responsabile della comunità, rappresenta l’ente, e convoca consiglio e giunta ed esercita funzioni amministrative riguardo al funzionamento degli organi ecc. ed esercita le funzioni in caso di emergenze sanitarie.