Riassunto esame Scienze dell'amministrazione, Prof. Giannelli Nicola, libro consigliato Sociologia dell'amministrazione, Antonio Russo

Scienza dell’amministrazione

Sociologia dell’amministrazione (RUSSO)

Weber e il monopolio legittimo della violenza / Hobbes e la delega allo Stato all’uso della coercizione

Secondo Max Weber lo Stato è quella comunità umana che all’interno di un determinato territorio, pretende per sé il monopolio del legittimo uso della forza fisica. In ciò consiste la sua sovranità. Thomas Hobbes afferma che lo Stato nasce per garantire l’ordine sociale, attraverso un patto di soggezione degli individui alla sua autorità coercitiva, tale patto determina la concentrazione del potere nello Stato, consentendo così di circoscrivere la natura violenta ed egoistica degli esseri umani. In assenza di potere coercitivo centralizzato, la pacifica convivenza diverrebbe impossibile data la conflittualità degli individui. Ma le relazioni di potere non possono basarsi unicamente sulla violenza per ottenere obbedienza, come è stato dimostrato dal declino dei sistemi autoritari.

Potere e istituzionalizzazione

Il potere garantisce l’ordine che è un carattere fondamentale delle liberal-democrazie, Samuel Huntington sottolinea che ci può essere ordine senza libertà (come nelle forme autoritarie), ma non c’è libertà senza ordine. Il processo di costruzione di un moderno assetto liberal-democratico passa attraverso la preliminare concentrazione di potere, e l’uso della forza legittima, entro la struttura statale. L’ordine sociale è un sub prodotto della monopolizzazione del potere da parte dello Stato, mentre la libertà è l’esito di una limitazione dei poteri dello Stato attraverso la legge che ha carattere impersonale. Si parla di processo di istituzionalizzazione, ovvero il processo attraverso il quale organizzazione e procedure acquisiscono valore e stabilità. Heinrich Popitz ha individuato le tre fasi di questo processo:

• A) Spersonalizzazione = il potere diviene attributo di determinati ruoli di tipo impersonale.
• B) Formalizzazione = l’esercizio del potere è sempre più vincolato da singole norme, regole e procedure che ne definiscono i limiti.
• C) Integrazione = il potere assume connotati di regolarità e prevedibilità.

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Modernizzazione e separazione dei poteri

Anche all’interno dello Stato subentra una differenziazione strutturale e una divisione sempre più accentuata delle funzioni tra i suoi organi. Il potere politico moderno è frutto di un lungo processo di emancipazione dalle altre forme di potere sociale che ha condotto allo sviluppo delle istituzioni dello stato moderno: burocrazia, governo, parlamento. Tale processo si è realizzato attraverso l’accentramento del potere regio e la separazione di questo dalla famiglia del Re, esemplificata dalla formazione di un tesoro pubblico separato dal patrimonio del monarca, e di un bilancio pubblico. Inoltre la politica divenne completamente autonoma da ogni forma di potere e acquisì la capacità di auto-definire i propri limiti attraverso le leggi che essa stessa emana. Nelle liberal-democrazie oltre alla divisione dei poteri teorizzata da Montesquieu tra legislativo, esecutivo e giudiziario vi è la separazione tra legislativo che ha competenza decisionale e amministrazione a cui spetta l’esecuzione.

La pubblica amministrazione

La pubblica amministrazione consiste in tutte quelle operazioni che hanno come scopo il compimento o la realizzazione della politica pubblica. Si tratta quindi di una complessa struttura che incorpora al proprio interno molteplici organizzazioni preposte alla realizzazione delle politiche decise dal governo.

Valori ruoli e istituzioni nella pubblica amministrazione

Le norme sono tipicamente basate sui valori, ossia orientamenti culturali di fondo che conferiscono senso e significato all’esistenza individuale. I ruoli corrispondono a comportamenti disciplinati da norme che regolano l’interazione con altri soggetti. Le istituzioni incorporano al loro interno molteplici ruoli interagenti tra loro, orientati a perseguire le finalità proprie dell’istituzione stessa.

Rapporto tra politica e amministrazione

Tra politica e amministrazione pubblica sussiste un rapporto complesso, che si fonda su un’articolata divisione di ruoli e funzioni: l’amministrazione sta fuori dalla sfera propriamente politica. Le questioni amministrative non sono questioni politiche. Nonostante la politica fissi i compiti per l’amministrazione non è tollerabile che ne manipoli l’operato. L’attività politica è orientata a formulare scelte discrezionali. Il processo decisionale che porta all’approvazione di una nuova legge o alla definizione di una nuova politica pubblica, si configura come un’attività politica che implica la scelta di una specifica soluzione tra molteplici alternative possibili. L’amministrazione diversamente si limita a dare concreta attuazione alla legge o alla politica pubblica selezionata, senza possibilità di alterarne il contenuto o discrezionalità nell’applicazione. Dunque: la politica definisce gli obiettivi, l’amministrazione li persegue senza metterli in discussione.

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Legalità, efficacia, efficienza

L’agire amministrativo può essere valutato in funzione di quattro diverse dimensioni:

• 1. Legalità = orientata a valutare la conformità delle procedure effettivamente eseguite dal burocrate alle norme che regolano il funzionamento dell’apparato burocratico.
• 2. Efficacia = mette a confronto i risultati attesi dall’azione amministrativa e i risultati effettivamente ottenuti.
• 3. Efficienza = misura il rapporto tra risorse impiegate e risultati ottenuti.
• 4. Economicità = implica l’acquisto di beni e servizi al minor costo in funzione del loro standard qualitativo.

Dall’amministrazione dello Stato liberale a quella dello Stato sociale

Lo stato liberale per buona parte dell’Ottocento si è limitato a disciplinare la società e regolare dall’esterno la sfera economica, senza modificarne il funzionamento concreto o alterare la distribuzione della ricchezza spontaneamente generata dal mercato. Solo nel corso del Novecento, con la costruzione dello stato sociale, alle funzioni regolative saranno affiancate anche quelle redistributive e l’erogazione diretta di un’ampia quantità di beni e servizi pubblici.

L’evoluzione degli apparati amministrativi si può distinguere in tre fasi:

• Periodo pre-industriale e pre-liberale.
• Periodo liberale.
• Periodo post-liberale.

Amministrazione cetuale

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Nell’amministrazione cetuale il funzionario era investito della sovranità amministrativa e giudiziaria. Egli sosteneva i costi dell’amministrazione e della giurisdizione di tasca propria, e per questo riscuoteva le tasse. Lo stato moderno sorge quando il principe avoca a sé queste attività e assolda funzionari separandoli dai mezzi di attività. Ciò avviene ovunque: i mezzi di produzione all’interno della fabbrica, nell’amministrazione statale, nell’esercito, nelle università… Tutto concentrato nelle mani di colui che domina questo apparato.

Storicamente è tra metà del XV e XVII secolo che si delinearono i caratteri dello Stato moderno, per il superamento della frammentazione del potere e per la centralizzazione dello stesso entro una nuova istituzione politica: lo Stato assoluto, grazie all’uso congiunto di esercito e amministrazione. Agli albori dell’assolutismo il problema era di centralizzare il potere, eliminando le resistenze a livello locale derivanti dai residui del declinante ordine feudale. Per accentrare il potere fu necessario ricorrere ad un uso massiccio della coercizione e della violenza, per estirpare i centri di potere locale che si opponevano alla centralizzazione, e subordinarli alla sovranità statale.

Rivoluzione scientifica e Rivoluzione industriale

La Rivoluzione Scientifica andò dispiegandosi tra la fine del Rinascimento e il XVIII secolo, attraverso l’applicazione sistematica del metodo sperimentale ai vari campi del sapere e ciò portò a rapidi avanzamenti nella conoscenza. La mentalità scientifica inculcò in tecnici e inventori una fede nell’ordine, nella razionalità e nella prevedibilità dei fenomeni naturali (natura intellegibile). L’accumulazione di conoscenza che ne scaturì stimolò la Rivoluzione Industriale che ebbe inizio nell’Inghilterra del XVIII secolo, quando una serie di invenzioni modificò in profondità l’industria cotoniera britannica, configurando un nuovo sistema di produzione: il sistema di fabbrica. Per fabbrica si intende un’unità di produzione coesa che utilizza una forma di energia centralizzata e di forma inanimata. Lo sviluppo del sistema di fabbrica fu reso possibile dalla diffusione della tecnologia della macchina a vapore che rivoluzionò la produzione e i trasporti. La Rivoluzione Industriale ha indotto dei cambiamenti fondamentali: a) crescente complementarietà tra lavoro umano e macchine, b) sostituzione delle fonti di energia animate con quelle inanimate, c) utilizzo di nuove materie prime. La Rivoluzione Industriale decretò l’ascesa della borghesia, che subentrò all’aristocrazia come classe dominante.

La razionalità del capitalismo in Marx e Weber

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Dopo la Rivoluzione Industriale vaste masse di popolazione non solo si trovavano proiettate nei centri urbani, privati dei tradizionali meccanismi di protezione sociale, ma il loro stesso salario era esposto alle oscillazioni incontrollabili dei mercati. Le ricchezze si concentrarono in un ristretto nucleo di imprenditori (capitalisti) a fronte di una massa di operai (proletari).

Per Marx il capitalismo è un modo di produzione conflittuale. Gran parte della crescita della ricchezza viene catturata dai capitalisti, proprietari dei mezzi di produzione, mentre gli operai - che concretamente producono questa ricchezza attraverso il loro lavoro - ne restano esclusi.

Weber afferma che il capitalismo occidentale moderno è basato sull’organizzazione del lavoro e del sistema giuridico, il tutto in un’ottica razionale. Per Weber la modernità è caratterizzata da un processo di razionalizzazione e burocratizzazione della struttura economica e statale, funzionale alla cooperazione di un numero elevato di individui.

La distruzione creatrice in Schumpeter

L’imprenditore per Schumpeter è colui che rivoluziona continuamente la sfera della produzione, introducendo innovazioni di processo e di prodotto che riconfigurano senza soluzione di continuità la struttura produttiva. Attraverso la sua ricerca di profitto l’imprenditore riconfigura costantemente la struttura capitalistica, distruggendo senza tregua l’antica e creando senza tregua la nuova.

Il laissez faire e lo Stato liberale

In linea con le esigenze dell’emergente capitalismo, lo Stato garantiva il governo ordinato del territorio, lo sviluppo delle infrastrutture e degli apparati amministrativi necessari alle nascenti manifatture. Ci fu dunque una transizione da potere personale a impersonale, progressivamente anche il sovrano venne assoggettato all’autorità impersonale della legge e si afferma così lo Stato liberale. Entro lo Stato liberale l’accesso all’amministrazione venne aperto a segmenti di popolazione precedentemente esclusi, il liberismo rinnovò le istituzioni economiche e politiche. Con l’emergere dello Stato liberale si consolidò l’idea che l’amministrazione fosse politicamente neutrale e meramente esecutoria delle decisioni assunte dalla sfera politica.

Per quanto concerne il ruolo dello Stato si limitava a regolare i comportamenti individuali, senza espletare alcun ruolo sul piano economico, senza interferire o alterare il funzionamento della struttura socioeconomica, in linea con la dottrina del laissez faire che prescriveva di contenere al minimo gli interventi dello Stato nella sfera economica (Stato minimo → si riteneva che ogni intervento attivo del governo avrebbe portato a generare corruzione, sprechi, inefficienza).

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La divisione dei poteri di Montesquieu

Una delle opere più note dell’illuminista francese è “Lo spirito delle leggi” diviso in tre sezioni distinte. Sul piano filosofico, l’opera si colloca nel liberalismo. Espresse l’idea che la separazione dei poteri (legislativo, esecutivo e giudiziario) fosse fondamentale per garantire la moderazione del potere e limitarne gli abusi. Prese come esempio il modello inglese in cui il Monarca era titolare dell’esecutivo mentre il potere legislativo era esercitato dalla Camera dei Lord e dalla Camera dei Comuni che rappresentavano la nobiltà e le classi popolari. Il potere giudiziario era affidato alla giustizia che si limitava ad applicare le leggi.

I tre poteri dovrebbero cooperare e coordinarsi in modo che potere limiti potere.

La divisione del lavoro di Adam Smith

Celebre la sua opera del 1776 “La ricchezza delle nazioni”. La vera ricchezza di una nazione risiede nelle sue capacità di rendere produttivo il lavoro. Tale capacità costituisce la linea di demarcazione fondamentale che separa i paesi ricchi da quelli poveri. La produttività del lavoro dipende dall’organizzazione del lavoro, cioè dal modo in cui viene regolato. Da qui la divisione del lavoro da cui dipende la produttività assieme al livello di specializzazione dei lavoratori impiegati nella produzione. La divisione del lavoro si basa sulla segmentazione della produzione in operazioni circoscritte, assegnate a lavoratori specializzati, e consente di ottenere una quantità di prodotto per addetto (output) nettamente superiore.

Smith esprime però anche un sentimento di alienazione del lavoro, poiché il lavoratore non ha nessuna occasione di applicare la sua intelligenza o di esercitare la sua inventiva per superare delle difficoltà che non incontra mai, per via delle limitate e semplicissime operazioni a lui assegnate.

Nella prospettiva smithiana per accrescere la ricchezza nazionale è necessario espandere la quota di lavoratori destinati all’industria e ridurre all’essenziale gli impiegati e i funzionari pubblici. Ciò non significa che lo Stato non svolga un ruolo importante, semplicemente non crea surplus, non crea eccedenza che possa accumulare il capitale, la ricchezza della nazione. Lo Stato ha principalmente tre compiti:

• 1. Proteggere la società dalla violenza e dall’invasione di altre società indipendenti.
• 2. Garantire la giustizia sociale.
• 3. Erigere e conservare opere pubbliche e istituzioni che non possano mai essere oggetto dell’interesse di uno o pochi individui dato il grande costo.

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Razionalismo scientifico e tecnocrazia

Auguste Comte afferma che la storia umana, e la conoscenza, abbiano attraversato tre diversi stadi:

• Teologico = la spiegazione dei fenomeni era fondata su nozioni magiche.
• Metafisico = la conoscenza era fondata su concetti astratti e speculazioni filosofiche.
• Positivo = il sapere scientifico costituisce il fondamento della conoscenza.

Con la nascente società industriale, gli scienziati e gli imprenditori assunsero il ruolo-guida e la posizione sociale preminente occupata dal clero e dai soldati nella società teologica. La mentalità scientifica sarebbe penetrata in tutti i campi del sapere e in ogni attività, politica compresa. Nasce quindi la sociologia o scienza della società che avrebbe applicato l’approccio positivista allo studio della società stessa, pervenendo a individuare le leggi che la governano. Lo sviluppo della società industriale fu reso possibile grazie all’applicazione della scienza ai problemi della produzione, il che portò ad un aumento di ricchezza. Ma ci fu anche il crearsi di un conflitto sociale tra lavoratori, concentrati nelle fabbriche e nei sobborghi delle città industriali, e datori di lavoro.

Democrazia e federalismo in Tocqueville

L’opera principale di Tocqueville è “La democrazia in America” dove ne analizza le caratteristiche. Gli Stati Uniti con la Rivoluzione Americana avevano creato un solido apparato democratico, assieme a una società molto fluida, con un alto livello di mobilità sociale e una sostanziale parità nelle condizioni di partenza senza marcate diseguaglianze sociali.

Sul piano dei rapporti di potere, il sistema statunitense combinava accentramento politico e decentramento amministrativo. Ciò permette al governo di esercitare le proprie funzioni di regolazione della struttura socioeconomica senza imitare l’auto-organizzazione della società civile. Al contempo l’organizzazione federalista riconosce ampio spazio alla partecipazione dal basso dei cittadini, soprattutto nell’ambito della politica locale. Il sistema statunitense combina i vantaggi dei grandi stati, come ad esempio la sicurezza militare assieme al benessere dei cittadini dei piccoli stati. Per Tocqueville una democrazia funzionante presuppone la densa presenza di corpi intermedi entro la struttura sociale (gruppi di interesse, associazioni di volontariato che diffondono virtù civiche). Inoltre il governo deve prestare attenzione a non cedere a tutte le pressioni dei cittadini, trasformandole in decisioni di governo, poiché ciò determinerebbe un dispotismo di maggioranza.

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Conseguenze sulla democrazia della divisione del lavoro

La divisione del lavoro costringeva l’operaio