Riassunto esame Scienza politica, Prof. Caponio Tiziana, libro consigliato Le politiche pubbliche pubbliche in Italia , Gilberto Capano

Le politiche pubbliche in Italia

Le politiche amministrative: continuità e discontinuità nei processi politici

Con amministrazione pubblica si intende l'attività dello Stato e/o dei poteri pubblici in genere, di cura degli interessi collettivi ritenuti meritevoli di tutela da parte della sfera politica. A questo corrispondono gli apparati di governo nei vari livelli che dispongono per esercitare la funzione primaria dell'amministratore, ossia il settore pubblico. Le politiche di riforma amministrativa vengono definite come i tentativi intenzionali orientati alla trasformazione delle strutture pubbliche e del loro personale, con obiettivi di miglioramento. L'attenzione si concentra, quindi, sul ruolo e il governo delle amministrazioni, l'organizzazione delle strutture amministrative e del personale, le modalità di attuare e di operare le politiche pubbliche e il sostegno ai processi di innovazione.

L'articolazione dell'analisi

La fine degli anni '80 vede numerosi commenti che evidenziano l'esigenza di intervenire sulla cultura amministrativa degli attori, lamentano l'assenza di un governo delle trasformazioni amministrative ed evidenziano la prevalenza di una coalizione di attori contraria ai processi di riforma strutturali, tutti elementi messi in evidenza dal Rapporto Giannini del 1979. L'età delle riforme amministrative viene suddivisa nelle "riforme del periodo 1992-2001" e delle "riforme del periodo 2001-2017".

Le riforme amministrative 1992-2001

Il contesto

Il periodo si articola in due fasi che presentano una forte distinzione nel tipo di approccio:

• Amato e Ciampi (1992-1994): riforme che mirano all'estensione della normativa approvata. Il 1992 è l'anno dello scandalo di Tangentopoli, con la dissoluzione del sistema di partiti presente durante la Prima Repubblica. Assistiamo poi alla crisi valutaria che porta alla svalutazione della lira e sottopone i vertici politici ed economici del Paese a una grande pressione. A tutto ciò si aggiunge l'attacco alle istituzioni da parte delle organizzazioni mafiose che culmina con la morte dei magistrati Falcone e Borsellino. Si cerca quindi di riportare fiducia nel sistema istituzionale e di governare la crisi economico-finanziaria, anche tramite il contenimento della spesa pubblica; nell'agenda di Ciampi troviamo di spicco la riforma amministrativa.
• Governi di centro-sinistra (1996-2001): in questo periodo si assiste a un forte impegno riformatore, questa fase è anche nota per le riforme Bassiniane. La riduzione della spesa pubblica risulta ancora essere un obiettivo fondamentale, indispensabile per il rispetto dei parametri necessari all'entrata nell'UE. Le riforme si caratterizzano per l'orientamento federalista/regionista e l'attenzione al dibattito internazionale sulle innovazioni.

Le principali azioni intraprese

Il rapporto tra politica e amministrazione è al centro della prima fase: si interviene per limitare l'ingerenza della politica nell'agire amministrativo e per sviluppare responsabilità e competenze manageriali nella dirigenza. Il rapporto tra organi politici e dirigenza viene a strutturarsi nella dialettica tra funzione di indirizzo politico-amministrativo del vertice politico e la funzione attiva della dirigenza, a cui corrispondono spazi di autonomia e responsabilità gestionale, compreso il compito di rendere conto ai vertici politici. Le "riforme Bassini" sviluppano questo orientamento, potenziando la distinzione tra "politica" ed "amministrazione", con una separazione di tipo organizzativo. Punto di svolta è l'attribuzione ai dirigenti di vertice amministrativo delle risorse necessarie per la realizzazione delle funzioni. L'idea di fondo è quella di avere, dal lato politico, strutture di supporto ai ministri, per l'elaborazione di programmi e di proposte di cambiamento, dal lato amministrativo, organizzazione di missione per la gestione delle funzioni a legislazione vigente. Comune alle due fasi è l'attenzione alle prestazioni e alla misurazione dei risultati così da rafforzare sia l'accountability tra dirigenti e vertice politico, sia le capacità di direzione. Nella prima fase si ha la riforma del sistema dei controlli, si introduce la funzione di controllo interno, che prevede lo spostamento dell'attenzione all'efficacia e alla qualità della gestione. Nella seconda fase si interviene per sviluppare una maggiore coerenza tra processi e strumenti di controllo interno:

• Per quanto riguarda il pubblico impiego e le relazioni sindacali, i problemi principali riguardavano la gestione del personale.
• In riferimento al modo di operare delle amministrazioni nei confronti di cittadini e imprese, il tema centrale della riforma Cassese riguardava gli interventi di semplificazione dei procedimenti amministrativi, la trasparenza, la comunicazione.
• In tema di processi di innovazione si rilasciano proposte per la sperimentazione di soluzioni innovative.

Le riforme amministrative 2001-2017

Il contesto

Il periodo preso in esame è piuttosto lungo e vede l'agire di diverse coalizioni:

• Governi di centro-destra (2001-2008): si caratterizza per interventi di tipo incrementale e di tipo settoriale, orientati al decentramento di funzioni negli apparati statali.
• Intermezzo governo tecnico di Monti
• Governi di centro-sinistra (2013-2018): che vede un grande programma di riforme che tuttavia non presentano né un disegno complessivo né modelli di riferimento.

Il 2007-2008 si caratterizza per una crisi internazionale, da cui derivano politiche di forte austerità che hanno comportato la riduzione delle risorse per ampi comparti del settore pubblico, una riduzione del personale e delle retribuzioni.

Le principali azioni intraprese

Nell'ambito della razionalizzazione organizzativa dello stato e in quello del rapporto tra politica ed amministrazione troviamo due interventi: il ritorno all'aumento del numero di dicasteri e delle loro strutture apicali, con la neutralizzazione del modello per dipartimento; l'introduzione di elementi assimilabili allo spoils system (traduzione letterale dall'inglese "sistema del bottino" è la pratica politica, affermatasi negli Stati Uniti d'America tra il 1820 e il 1865, per cui i vertici della pubblica amministrazione vengono sostituiti al momento dell'insediamento di un nuovo governo) al fine di rafforzare il legame fiduciario tra politica e vertici amministrativi. Tra il 2013 e il 2018 il tema particolarmente affrontato è quello della razionalizzazione organizzativa dello Stato tramite il rafforzamento della capacità propulsiva e di coordinamento del presidente del consiglio; l'introduzione di alcune strutture di missione ha portato a qualche risultato mentre il tentativo di riordino degli organi periferici dello Stato non ha dato esiti significativi, altri interventi sono la riduzione dei costi della politica e dell'amministrazione.

In tema di pubblico impiego i governi di centro-destra hanno emanato provvedimenti a carattere emendativo, si è dato maggiore rilievo al merito professionale per l'accesso agli incarichi, implicando anche opportunità per soggetti esterni. L'intervento più significativo viene rappresentato dalla legge Brunetta che propone una revisione organica delle disposizioni riguardanti il pubblico impiego. Una parte del provvedimento interviene per rafforzare il ruolo del governo rispetto alla contrattazione sindacale negoziata, un'altra sezione riguarda la riforma del sistema dei controlli interni, enfatizzando il ruolo di pay-for-performance, quindi il rapporto tra retribuzione premiale attribuita al personale e il raggiungimento dei risultati attesi definiti dal vertice attraverso pianificazioni annuali e pluriennali. I governi di centro-sinistra attuano degli interventi che vengono esplicati tramite quella che è la riforma Madia che affronta anche il problema della prevenzione dei fenomeni di corruzione.

Per quanto riguarda le modalità di attuazione delle politiche pubbliche i governi di centro-destra si concentrano sulla qualità dei servizi pubblici e sull'accentuazione del ruolo di utenti mentre quelli di centro-sinistra si concentrano più sulla semplificazione e sulla trasparenza. Il sostegno a progetti di innovazione, riguardanti la diffusione delle tecnologie informatiche, rappresenta un obiettivo strategico per i governi di centro-destra e i governi di centro-sinistra danno un impulso alla politica della digitalizzazione.

Risultati e interpretazioni

Il caso italiano viene inserito nel gruppo euro-continentale dei Paesi cosiddetti "modernizzatori" o "neoweberiani" che si caratterizzano per esperienze riconducibili a un approccio di trasformazione dell'amministrazione che ha privilegiato il permanere di un forte ruolo dello Stato nelle relazioni con la società civile. Tuttavia, l'affermazione secondo cui l'amministrazione pubblica italiana negli ultimi trent'anni sia cambiata ma non nella misura auspicata e non in modo sufficiente è largamente condivisa. C'è chi ha ricondotto l'inefficacia delle riforme italiane, soprattutto per quanto riguarda gli anni '90, alla mancata modifica dei presupposti culturali e cognitivi degli attori in gioco. Inoltre, è stata sottolineata l'inadeguatezza del disegno delle politiche utilizzato nel corso dei processi riformatori, perché basato su interventi normativi trasversali che, quindi, riguardavano la generalità delle amministrazioni pubbliche, non tenendo conto della diversità delle amministrazioni operanti nei vari settori; si è trattato di un'azione che ha, inoltre, eluso la definizione delle modalità di implementazione e quindi di attuazione.

Le caratteristiche di policy nei due cicli

1990-2001

Troviamo un policy change di tipo radicale che rappresenta una discontinuità significativa rispetto al periodo precedente. Questo si può spiegare facendo riferimento al nuovo contesto politico, istituzionale ed economico del periodo che offre "finestre di opportunità" per cambiamenti profondi. Tra il 1992 e il 1994 la crisi dei partiti e quella economica, la pressione da parte dell'opinione pubblica e gli organismi internazionali rappresentano eventi focali che permettono all'esecutivo di Amato e di Ciampi di operare in una condizione di sostanziale autonomia, mentre nella fase dei governi del centro-sinistra, fino al 2001, la situazione del contesto muta.

Tra gli attori in gioco emerge la presenza di importanti imprenditori politici della riforma che sono dotati di ingenti risorse. Lo stile di policy muta fra le due fasi: Quello di Cassese, con obiettivi prettamente di contenuto, si caratterizza per un mix di interventi reattivi e di tipo anticipatorio mentre la struttura delle interazioni è di tipo "top down", a cascata, con limitate azioni pianificate. Nel periodo Bassanini le decisioni sono sia di tipo anticipatorio sia di tipo reattivo, prese su base consensuale, pur non eliminando le resistenze promosse dai ministri e dagli apparati toccati dagli interventi. Inoltre, il mutato contesto vede la ripresa del ruolo dei partiti in assetto bipolare e agli obiettivi di contenuto si aggiungono anche quelli di processo.

Per quanto riguarda invece le azioni, quella di Cassese rimandano ad una politica di tipo imprenditoriale, con benefici distribuiti e costi concentrati, i potenziali conflitti e l'assenza di interventi distributivi sono neutralizzati dalla debolezza dei numerosi attori, dal sostegno di organismi internazionali e di associazioni imprenditoriali; quella di Bassanini prevede interventi di tipo imprenditoriale che sono affiancati anche da una policy di tipo maggioritaria, con costi e benefici distribuiti e da una policy clientelare con benefici concentrati e costi distribuiti. Tra i due va, sicuramente, enfatizzato un elemento comune, ossia il ruolo rilevante di sostegno giocato dalla cosiddetta comunità degli esperti delle riforme, comunità formata, in prevalenza, da giuristi di derivazione non formalista che via via viene anche integrata da esponenti di altre discipline, una community in grado di proporre e precisare i contenuti degli interventi.

Per quanto riguarda i paradigmi ideazionali di riferimento, le proposte della prima fase risultano fortemente influenzate dal modello neotradizionale, quindi con l'idea di porre limiti allo Stato e di aumentare le garanzie per cittadini ed imprese, nella seconda fase emerge un'idea di trasformazione delle relazioni tra amministrazione e società.

2001-2017

Nel primo periodo, ossia quello dei governi di centro-destra, assistiamo a un policy change di tipo incrementale e prevalentemente settoriale, le politiche di austerità pongono un freno alle riforme e i problemi sociali del paese aumentano la conflittualità degli attori, la riforma amministrativa perde di rilevanza nell'agenda politica. Per quanto riguarda la legislatura del ministro Brunetta (2008-2011) troviamo obiettivi di contenuto associati ad obiettivi di processo che si caratterizzano per il tentativo di limitare il ruolo delle negoziazioni con i sindacati e conseguire il consenso dell'opinione pubblica; lo stile di policy è prettamente reattivo e la posta in gioco è assimilabile al tipo di politica imprenditoriale: i costi concentrati che gravano su alcuni attori con benefici potenzialmente diffusi nella collettività. L'elemento distintivo rispetto al passato è la perdita del ruolo delle community nelle riforme, ora si afferma l'idea per cui la legittimazione debba essere perseguita mediante i social media e con un dialogo diretto con gli elettori.

Nel secondo periodo, dei governi di centro-sinistra, si trovano fattori analoghi come il contesto economico che pone un freno alle riforme e il ruolo primario degli esponenti politici nel dettare le priorità di intervento. Troviamo un tentativo di sviluppare delle riforme che però trovano dei limiti nelle debolezze delle coalizioni di governo e i vari interventi legislativi finiscono per essere caratterizzati da contenuti di tipo incrementare. Il policy style ha un carattere reattivo, con accenni di tipo anticipatorio e un'azione di tipo top down, nel tentativo di frenare la mediazione delle relazioni tra rappresentanza politica e cittadini; la posta in gioco è assimilabile al tipo di politica imprenditoriale: i costi concentrati con l'ipotesi di benefici collettivi, i conflitti che derivano da ciò chiamano in causa quelli che vengono definiti Gatekeepers, ossia organismi della giustizia costituzionale e di quella amministrativa che bloccano ampie parti dei progetti riformatori; in un secondo tempo si assiste a uno stile maggiormente orientato alla negoziazione e all'incrementalismo; la fase terminale vede ricerca del consenso tramite un maggiore coinvolgimento dei sindacati, una politica di tipo clientelare con benefici concentrati su alcune categorie e costi distribuiti nella collettività.

Conclusioni e lezioni di policy

Elementi di discontinuità sono:

• La presenza di interventi non solo di tipo regolativo e distributivo ma anche di tipo costitutivo e redistributivo, è poi emersa la rilevanza di elementi di tipo simbolico ed il policy style, da consensual, è stato caratterizzato per strategie impositive con tratti talvolta anticipatori rispetto ai problemi da affrontare.
• Una seconda discontinuità si osserva anche nei mutamenti per quanto riguarda le reti di attori coinvolti e per quanto riguarda il loro ruolo riferimento; a livello esterno è molto significativo l'intervento di organizzazioni internazionali.
• Una terza discontinuità è la minore rilevanza della tradizionale comunità epistemica degli esperti.

Per quanto riguarda gli elementi di continuità abbiamo:

• La persistenza di un disegno delle riforme imperniato sull'azione legislativa-normativa di tipo orizzontale, con rara attenzione al momento attuativo.
• Il secondo elemento è l'assenza di attori politico-partitici, in genere compensata dalla presenza di soggetti tecnico-politici che hanno assunto il ruolo di attivisti politici.
• Il terzo elemento è il costante aspetto emergenziale come caratteristica di fondo del cambiamento politico.
• Un ultimo tema riguarda il contenuto delle politiche di riforma che presenta un'evidente discontinuità accanto a periodici ritorni al passato.

Le politiche di bilancio: da "omnibus" legislativo a strumento di governo

Introduzione

La politica di bilancio viene definita come un insieme ricorrente di appropriazione e stanziamento (di spesa) che modulano l'importo annuale o pluriennale di una serie di programmi pubblici. Negli ultimi decenni la politica di bilancio ha assunto un particolare rilievo nel garantire equilibrio tra i principali attori politici. Il progetto di bilancio è, quindi, un punto di osservazione per studiare l'intreccio tra politics e policies. In Italia la politica di bilancio viene identificata con la manovra finanziaria, un insieme di atti legislativi che, a partire dall'introduzione della legge finanziaria, concentra gli eventi decisionali nella sessione parlamentare di bilancio, è un processo che attraversa l'intero anno solare e, quindi, prevede varie finestre e strumenti di aggiustamenti, utilizzati per tenere conto o modificare l'andamento di entrate e spese. Il ciclo di bilancio è l'insieme degli atti e delle procedure che, nel corso dell'anno, danno vita alla politica di bilancio e ha una doppia rilevanza: una dimensione tecnica di controllo delle misure di finanza pubblica che si affianca ad una funzione politica.

L'evoluzione delle poste in gioco

La ricostruzione della politica di bilancio propone una linea di frattura tra il periodo della Prima Repubblica e gli ultimi tre decenni; fino all'inizio degli anni '90 il ciclo di bilancio italiano aveva mostrato l'assenza di una "politica regia".