Riassunto esame legislazione dei beni culturali e dello spettacolo, Prof. Mabellini Stefania, libro consigliato La tutela dei beni culturali nel costituzionalismo multilivello, Stefania Mabellini

La tutela dei beni culturali nel costituzionalismo multilivello

Capitolo 1: dalle cose d’arte ai beni culturali “volatili”: la seduzione di una nozione onnicomprensiva

1. Premessa

Fino a qualche anno fa si poteva considerare che i beni culturali non incontrassero gli interessi della legislazione italiana, nel lungo periodo compreso tra il 1939 e la fine degli anni 90, l’asse attorno alla quale ruotava la disciplina del patrimonio artistico culturale è stata la legge Bottai.

Per 60 anni l’assetto dei beni culturali ha attraversato l’evoluzione dello Stato italiano: una prima evoluzione istituzionale, con la transizione dalla monarchia alla repubblica. La considerazione che la Costituzione Repubblicana dà ai beni culturali nell’articolo 9, elevando la tutela del patrimonio storico artistico a principio fondamentale, non ha influito sul corso della disciplina.

L’esigenza di mettere a punto un nuovo quadro normativo in materia di beni culturali è chiara già dagli anni 60, occorreranno però altri 30 anni perché venga preso un provvedimento. Questo intervento è il testo unico in materia di beni culturali e ambientali (1999), che non segnerà una soluzione di continuità per la disciplina, ma inaugurerà una nuova stagione normativa in materia di beni culturali.

Segue poi una fase caratterizzata da un susseguirsi di interventi normativi che conferiscono alla legislazione dei beni culturali un carattere di instabilità, come accade dal 2004 al 2008. La materia deve fare, inoltre, i conti con il condizionamento esercitato a livello internazionale e sovranazionale, riscontrando un atteggiamento oppositivo del legislatore statale nei confronti delle prescrizioni prodotte e la cui integrazione non è priva di risvolti problematici.

Questo sviluppo e integrazione con l’ordinamento internazionale si fa ancora più evidente considerando la locuzione bene culturale, frutto del diritto internazionale, stata importata all’interno del diritto italiano solo nella metà degli anni 70, all’interno del testo costituzionale originario l’espressione bene culturale non compariva, bensì si utilizzava una locuzione maggiormente ancorata alla tradizione italiana, patrimonio storico artistico. L’ingresso della locuzione ha prodotto nella legislazione italiana un effetto sistematico sull’ordinamento normativo, spingendolo a ricalibrare sulla nuova nozione la funzione di tutela e a ripensare la ratio ad essa sottostante.¹

¹ Il fondamento di una scelta normativa o di un istituto giuridico.

2. Punti storici alle radici della legislazione dei beni culturali

La legislazione italiana riguardo i beni culturali viene descritta all’interno del codice dei beni culturali, che è il risultato di una legislazione stratificata nei secoli. La data di nascita della legislazione italiana dei beni culturali precede la stessa unificazione nazionale.

Gli stati preunitari, con approcci diversi, avevano confezionato la propria normativa di tutela delle cose d’arte talvolta interagendo reciprocamente. È quindi dall’esperienza degli stati preunitari che vengono affondate le radici della disciplina dei beni culturali e i primi interventi normativi dello stato italiano.

2.1 La legislazione pontificia

L’avvio della disciplina giuridica riguardante le cose d’arte è collocato nello Stato pontificio e risale alla bolla di Martino V risalente al 1425, nella quale viene prescritto l’abbattimento delle costruzioni più recenti, che addossandosi agli antichi monumenti, ne alterino la bellezza, viene inoltre ripristinata l’antica magistratura edile per la tutela degli edifici antichi, con il nome di “maestri delle strade”.

Si susseguono poi ulteriori interventi diretti a vietare la demolizione e la modificazione senza autorizzazione dei monumenti (bolla di Pio II 1462) e la spoliazione delle chiese (Bolla di Sisto IV 1474).²

² Sottrazione sistematica, non necessariamente violenta, di beni, possessi o diritti altrui.

A questi primi interventi seguono una serie di editti cardinalizi più raffinati in senso fisico e giuridico, sono l’espressione del potere di controllo dei soggetti pubblici, dedicati a regolare le attività di scavo archeologico e il regime giuridico dei ritrovamenti attraverso il divieto di esportazione degli oggetti ritrovati, rafforzato dalle sanzioni e dalla confisca degli oggetti rinvenuti in caso di violazione (editto Sforza 1646).

La legislazione pontificia, del cui sarà debitrice della futura formazione dello stato italiano, si raffina perfezionando l’oggetto di tutela, ampliato dagli originari beni immobili (editto Spinola 1704), agli oggetti provenienti dagli scavi (editto Aldobrandini), fino ad includere i manoscritti (editto Spinola 1704). La regolamentazione si fa più completa, aggiungendosi il controllo delle autorità pubbliche sulla circolazione delle cose mobili e sulle attività dei privati.

2.2 Il contributo degli altri stati unitari

L’interesse dello Stato pontificio non è isolato, dal XVI secolo si va componendo un mosaico complesso alla cui realizzazione prendono parte tutti gli stati preunitari. I contributi più significativi vengono dal Granducato di Toscana, che emana una serie di provvedimenti diretti a vietare la rimozione delle insegne e iscrizioni dai palazzi antichi (1571) e l’esportazione di dipinti in assenza di apposita licenza (1602), il Regno lombardo-veneto con un decreto di Maria Teresa introduce un divieto di esportazione di opere d’arte, successivamente esteso a oggetti preziosi di tipografia e codici manoscritti, infine, il Regno di Napoli prevedeva un divieto di esportazione di monumenti.

2.3 Luci e ombre della legislazione preunitaria

Queste prime manifestazioni di interesse, ancora carenti sul piano dell’effettività come sembra doversi dedurre dal succedersi di provvedimenti di identico contenuto, sono ispirate da una matrice comune; l’interesse alla conservazione. Si tratta della basilare esigenza della non alterazione e della protezione fisica delle cose antiche nel loro contesto originario, accompagnate dal divieto di rimozione delle cose mobili, in modo da fronteggiare i pericoli dell’esportazione incontrollata, e progressivamente da strumenti più raffinati atti a consentire l’esercizio da parte delle autorità pubbliche del controllo sugli scavi, sulla circolazione e sul divieto di esportazione.

Si tratta quindi di provvedimenti incompleti e discontinui, a carattere repressivo, di una legislazione di tutela impostata secondo “criteri di polizia”.³ Ciò non toglie che questi strumenti di tutela, sebbene oggetto di trascurata osservanza, testimonino la progressiva maturazione della nozione di culturalità intesa come riconoscimento del valore aggiunto di alcuni beni meritevoli di uno speciale regime giuridico di tutela, in modo da salvaguardarli anche al prezzo di sottoporre a vincoli la conservazione e la stessa circolazione delle cose.

³ Si proibisce con latitudine grande e rigore eccessivo.

L’esigenza della conservazione non si esaurisce alla protezione fisica della sola cosa d’arte, ma si estende a comprendere l’area limitrofa,⁴ considerando la bolla Martino V e l’editto Pacca nel 1820. Riferendosi all’esperienza dello Stato pontificio ed in particolare al secondo dei tre editti Spinola del settembre 1704, l’oggetto di tutela viene ampliato a “pitture, stucchi, mosaici ed altre antichità che si trovano nelle cave, iscrizioni antiche, scritture, libri e manoscritti”, è il primo tentativo di tutela dei beni culturali eterogenei.

⁴ Confinante, finitimo, riferito a paese o terreno che è ai confini d’un altro, e meno comune. alla popolazione, agli abitanti. Nel tardo Impero romano, terreni l. erano quelli dai quali si traevano le vettovaglie per le guarnigioni che presidiavano il limes (v.), cioè il territorio di confine.

2.4 L’editto Pacca

Nello Stato Pontificio vi è già una tradizione legislativa presente e stratificata quando l’editto del cardinale Pacca, emanato sotto il pontificato di Pio VII, il 7 aprile 1820 supera la frammentarietà della legislazione preunitaria e concretizza il primo provvedimento di salvaguardia dei beni culturali.

Questo intervento raccoglie in modo unitario la somma degli istituti di tutela, inizia il processo di valorizzazione e dona agli atti concretezza, mostrando attenzione verso gli istituti amministrativi. In particolare, l’editto Pacca introduce sul fronte della conservazione una rigida regolamentazione degli scavi, subordina ad autorizzazione ogni tipo di intervento sugli edifici antichi, appresta una zona di rispetto intorno ai monumenti, impone la redazione di inventari degli oggetti d’arte preziosi situati nelle chiese e negli edifici antichi, fino a giungere a responsabilizzare in caso di degrado i monumenti.

Inoltre, è da ricordare che l’editto Pacca prevedeva sul fronte della circolazione un divieto di esportazione dalla città di Roma, anche all’interno dello stesso Stato Pontificio, per le opere ritenute “di sommo riguardo”, mentre invece, per le cose d’arte di cui l’esportazione fosse ammessa, se ne scoraggiava il compimento facendo leva sul fattore economico, ovvero attraverso l’applicazione di una tassa doganale pari al 20%.

Tale disciplina in materia di esportazione può considerarsi particolarmente significativa, in quanto distingue l’intensità del regime di tutela sulla base del pregio della cosa tutelata. Questo editto verrà riesumato dopo l’unificazione nazionale, conoscendo così una nuova fase di applicazione estesa a tutto il territorio italiano e terminata solo nel 1902 con l’entrata in vigore della legge Nasi.

2.5 L’assordante silenzio del Regno di Sardegna

Il collettivo impegno degli Stati preunitari verso la tutela delle cose d’arte registra un’assenza di tutto rilievo: il Regno di Sardegna, ovvero il regno che sarà l’artefice dell’unificazione nazionale.

Questa circostanza avrà una forte influenza sullo sviluppo successivo della legislazione dei beni culturali, segnando dopo l’unificazione una battuta d’arresto nell’evoluzione della disciplina. Questa mancanza è il risultato di una scelta dovuta al contesto ideologico all’interno del quale il Regno di Sardegna era immerso, uno stato che dal punto di vista culturale, sociale ed economico si configura liberale e liberista, la cui impostazione ideologica è un’impostazione per la quale il ruolo dello stato nell’economia deve limitarsi al controllo del rispetto delle regole economiche e il diritto di proprietà privata è un diritto di libertà individuale, quindi sacro ed inviolabile.

Questa elaborazione formalizzata nella Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo e del cittadino (1789) è poi confluita all’interno dello Statuto albertino. Qualsiasi disciplina di tutela dei beni culturali presuppone l’idea che il diritto di proprietà privata possa essere sottoposto a delle limitazioni a fine di realizzare l’interesse culturale, e il diritto di proprietà declinato in termini di intangibilità non può che mostrarsi insofferente alle limitazioni del diritto pubblico.

Tra il 1800 e il 1900 nasce una nuova classe sociale, la classe operaia, che mostra interessi diversi dalla classe borghese, viene sancito il principio d’uguaglianza formale all’interno dello Statuto albertino che presenta un limite; i cittadini hanno enormi differenze culturali, sociali ed economiche che non vengono guardate dallo stato e dalla legge. Il proletariato chiede allo stato di non limitarsi al controllo, ma di agire per rimuovere le differenze presenti, chiede quindi un principio di uguaglianza sostanziale, che sarà poi presente nella Costituzione all’articolo 3 comma 2.

2.6 I primi interventi normativi successivi all’unificazione

Compiutasi l’unificazione nazionale, il disomogeneo complesso di norme di legislazione in fatto di cose d’arte accumulatosi in epoca preunitaria mantengono vigore, ma in mancanza di apposito intervento di sistema, offrono al patrimonio storico artistico italiano un’estrema forma di tutela giuridica in un quadro di sostanziale incertezza applicativa. La legge è vuota, in quanto non si adotta una disciplina organizzata a causa dell’ideologia fortemente liberale insidiata nel parlamento.

Non basta la legge del 1871 che, in attesa di una legge generale del Regno d’Italia, conferma la permanente efficacia della legislazione preesistente. Perché venga confezionato dal legislatore del Regno d’Italia un primo atto organico diretto alla protezione delle cose d’arte occorre attendere il 1902, anno in cui è presente un parlamento diverso da quello del secolo precedente, seppur ancora lacerato tra la parte liberale e quella progressista, nel quale entra in vigore la legge n.185, la legge Nasi, che realizza un compromesso che si rivela insoddisfacente.

In particolare, riguardo il tema dell’esportazione delle cose d’arte, che viene vietata in assoluto per le opere di sommo prestigio iscritte in cataloghi istituiti dalla legge medesima, si crea così una situazione in cui l’esportazione diventa lecita, in quanto i cataloghi predisposti dalla legge stessa erano inesistenti.

Alla legge Nasi segue quindi un nuovo intervento normativo, che sembra dare slancio al cammino della legislazione italiana in materia di protezione alle cose d’arte, la legge Rosadi n.364 del 1909 rappresenta il pilastro su cui si costituisce la normativa delle cose d’arte, e prevede una serie di disposizioni:

• Individua l’oggetto di tutela nelle cose immobili e mobili che abbiano interesse storico, archeologico, paletnologico o artistico, ad esclusione degli edifici e degli oggetti d’arte di autori viventi o la cui⁵ esecuzione non risalga ad oltre 50 anni.
• Comprende tra le cose mobili i codici, gli antichi manoscritti, gli incunaboli,⁶ le stampe e incisioni rare e di pregio e le cose di interesse numismatico.⁷
• Istituisce per le cose private d’interesse storico, archeologico o artistico l’obbligo di denuncia in caso di trasmissione della proprietà o del possesso e perfeziona il diritto di prelazione.
• Sancisce per le cose pubbliche di interesse storico, archeologico o artistico l’inalienabilità.
• Apporta una regolazione unitaria dell’esportazione, vietandola quando costituisca grave danno per la storia, l’archeologia o l’arte, affiancandola all’istituito di acquisto coattivo.
• Estende la possibilità di esercizio del potere di espropriazione ai beni mobili.
• Impone il divieto di demolizione, rimozione, modificazione e restauro senza autorizzazione del Ministero.
• Afferma la proprietà dello Stato sui ritrovamenti e sulle opere fortuite.

Gli interventi legislativi citati si intersecano in un contesto ideologico diverso da quello in cui, dopo l’unificazione, nasce la legge Nasi. La progressiva ascesa delle istanze proprie dello stato conduce all’abbandono del paradigma proprietà-libertà, il diritto di proprietà sveste le prerogative di diritto inviolabile, mentre l’elaborazione della nozione di “funzione sociale” comporta un rimodellamento radicale nell’istituto.

La più emblematica testimonianza della nuova conformazione del diritto di proprietà privata è offerta al termine della Seconda Guerra Mondiale, nella Carta costituzionale repubblicana, la quale colloca la proprietà privata in un titolo diverso da quello dei diritti e doveri dei cittadini, precisamente sotto al titolo dei rapporti economici.

2.7 Dalla legge Bottai alla Costituzione

Alla legge Rosati, seguono le due leggi definite gemelle, la legge 1089 e la legge 1497, volute dal ministro dell’educazione Bottai. È il 1939 e, nel pieno contesto di uno stato dittatoriale, il ministro Bottai vuole due leggi con lo stesso obbiettivo; tutelare il bello naturalistico (1497) e il bello artistico (1089), in entrambi i casi la disciplina si connota con un approccio estetizzante nei confronti dell’oggetto di tutela.

Nonostante ci troviamo in un regime autoritario, Bottai si affida a due commissioni composte da giuristi, creando un nuovo punto di equilibrio rispetto alla legge Rosati, è nell’equilibrio tra pubblico e privato che si registra il più significativo mutamento, la legge Bottai si mostra sensibile alle ragioni del mercato e della circolazione, ammettendo il commercio antiquario.

Si ampliano le ipotesi di applicazione del regime vincolistico ai beni privati; viene prevista l’estensione ai divieti di demolizione, rimozione, modificazione e restauro in mancanza di autorizzazione del Ministero anche per le cose mobili (diversamente dalla precedente normativa, che li limitava per le cose di proprietà di privati ai soli beni immobili).

Nella legge 1089 si sviluppa, inoltre, la possibilità di intervento dell’amministrazione, potenziandone i poteri impositivi in relazione alle attività di restauro e manutenzione delle cose d’arte, l’amministrazione pubblica ha quindi la possibilità di andare a verificare che i privati proprietari di cose d’arte conservino quelle cose in modo adeguato e rispettoso delle esigenze di quella cosa, acquisisce quindi una serie di poteri di vigilanza per cui il privato deve provvedere alla conservazione e del restauro delle cose d’arte, adottando obblighi di tipo conservativo.

Tuttavia, l’applicazione del regime vincolistico delle cose private è limitata a quelle di interesse particolarmente importante, a differenza di quanto previsto per i beni di appartenenza pubblica per i quali è sufficiente un interesse semplice. Allo stesso tempo, la disciplina ammette previa autorizzazione del Ministro.

⁵ La paletnologia, o archeologia preistorica, è la scienza che studia la cultura delle civiltà umane preistoriche e protostoriche attraverso l'analisi dei reperti materiali.

⁶ Con incunabolo si intende un libro stampato con la tecnica a ca