Riassunto esame Istituzioni di diritto pubblico, Prof. Rodomonte Maria Grazia, libro consigliato Diritto costituzionale, Andrea Pisaneschi

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Secondo la forma di governo più adatta all’Italia era la forma parlamentare (al posto del Mortati modello politico multipartitico), con un rafforzamento del Governo, come sottolineò nell’ordine del giorno Perassi. La forma di governo italiana presenta un profilo parlamento-centrico. Essa si basa sugli organi del Parlamento, Governo e Presidente della Repubblica, ai quali si aggiunge una corte costituzionale deputata al controllo di costituzionalità sulle leggi del parlamento e sugli atti aventi forza di legge. Il parlamento eletto direttamente, elegge il presidente della Repubblica (organo di garanzia), che nomina il presidente del consiglio e i ministri. Il governo, nel quale si incardina l’indirizzo politico, deve avere la fiducia del parlamento. La costituzione ha collocato il parlamento al centro del sistema degli organi costituzionali: le camere hanno potere auto organizzativo attraverso i regolamenti parlamentari, funzione normativa primaria, competenza sulla manovra di bilancio e legittimazione dell’esercizio del potere del governo.

Bicameralismo

La costituzione italiana del 1948 ha delineato il parlamento come un organo bicamerale in quanto formato da due camere (camera dei deputati e Senato) dotate delle stesse competenze secondo il principio del bicameralismo perfetto e paritario. Il parlamento è qualificabile come un organo complesso in quanto le sue deliberazioni derivano dalla volontà congiunta delle due camere: l’art 70 prevede che la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due camere, mentre l’art 94 prevede che tutte le leggi devono avere la doppia approvazione e la fiducia al governo deve essere conferita da entrambe; anche le prerogative dei deputati e dei senatori sono le medesime. La prima camera è espressione del popolo, mentre la seconda nacque nei parlamenti inglesi per la necessità di dare voce, in maniera organizzata ed autonoma, alla rappresentanza degli interessi locali. La costituzione italiana ha effettuato una scelta in senso bicamerale senza tuttavia differenziare in maniera significativa le due camere in composizione e competenze. Il monocameralismo era rischioso per la concentrazione eccessiva di potere che si sarebbe potuta realizzare nel parlamento. Dunque la seconda camera nel nostro ordinamento risponde più che a ragioni di differenziazione e di rappresentanza di interessi, a ragioni di bilanciamento di poteri; è una camera di riflessione che permette maggiore ponderazione delle scelte prese dalla prima camera.

Sistema elettorale di camera e Senato

Il sistema elettorale è la procedura istituzionalizzata necessaria per la scelta dei rappresentanti di una collettività all’interno di una determinata organizzazione. Nelle democrazie moderne caratterizzate dalla diffusione del diritto di voto e dal suffragio universale, i meccanismi elettorali sono gli strumenti necessari per fare in modo che la volontà di chi governa sia collegata e rappresenti la volontà di chi viene governato. Si intende quindi la disciplina che regola il fenomeno elettivo a partire dalla presentazione e dal controllo delle candidature, la presentazione delle liste, le regole per la propaganda elettorale per il finanziamento dei partiti e dei candidati, fino al momento finale della verifica degli eletti.

Differenze tra camera e Senato

Le differenze tra camera e Senato riguardano la durata (poi eguagliata), composizione numerica (deputati nella camera 630, mentre al senato 315) e la presenza di senatori di diritto a vita nel Senato (ex PDR e senatori eletti con decreto del PDR). Esse vennero ridotte con l’approvazione della legge costituzionale 1/2021 che ha parificato il limite di età dell’elettorato attivo per Senato e camera (mentre per votare alla camera dei deputati era sufficiente la maggiore età e per essere eletti aver compiuto 25 anni, al Senato per esercitare il diritto di voto occorreva aver compiuto 25 anni e per essere eletti 40) e ha ridotto il numero dei deputati e senatori. Gli altri contenuti di differenza sono venuti meno o sono stati disciplinati.

La componente non elettiva del Senato è composta dagli ex presidenti della Repubblica, che sono senatori di diritto a vita, nonché dai senatori nominati direttamente dal presidente della Repubblica che possono essere fino a cinque cittadini che hanno illustrato la patria per alti meriti in campo sociale, artistico e letterario (personalità eminenti).

Dal sistema proporzionale al Rosatellum

Il sistema italiano è stato un sistema proporzionale per entrambe le camere, infatti quando il territorio nazionale era suddiviso in circoscrizioni plurinominali, l’assegnazione dei seggi avveniva a seconda della popolazione con il metodo proporzionale: il numero dei voti totali presi dalle liste in un collegio veniva diviso per il numero dei seggi attribuiti al collegio, ottenendo così il numero di seggi spettante per ciascuna lista.

L’intento era quello di rappresentare nelle aule parlamentari la ripartizione politica del paese. Il sistema introdotto però fu costruito come un modello maggioritario, con previsione del proporzionale solo quando non fosse scattata la clausola maggioritaria (raggiungimento del quorum del 65% dei voti). La progressiva legittimazione di coalizioni di forze politiche fece diventare il modello parlamentare a tendenza “consociativa”, basato sul principio di codecisione. Il sistema proporzionale entrò in crisi dopo la caduta del muro di Berlino, con il conseguente crollo di un sistema di partiti basato su un modello ideologico (viene meno l’identità ideologica dei partiti), la crisi finanziaria legata al tentativo di rispettare i parametri europei a fronte del debito pubblico e dopo Tangentopoli (corruzione politica) all’inizio degli anni 90 (crisi del sistema dei partiti).

Nel 1993 gli elettori furono chiamati a votare un referendum abrogativo sulla legge elettorale, e nello stesso anno il Parlamento approvò la legge Mattarellum, con la quale si introdusse un sistema semi maggioritario (misto maggioritario con una correzione proporzionale). Il sistema incoraggiò le coalizioni ma la conflittualità emergente portò nel 2005 ad approvare la legge elettorale proporzionale Porcellum che affidava un premio di maggioranza assoluta dei seggi in Parlamento (metà+1 dei voti validi) alla lista o coalizione di liste che avesse raggiunto la maggioranza relativa. Il fatto che il sistema fosse basato su liste bloccate (nomi dei candidati scelti dal partito senza possibilità per l’elettore di esprimere il voto di preferenza), che al Senato il premio era attribuito su base regionale e che il premio di maggioranza non necessitava di un minimo di voti da ottenersi ne causarono la dichiarazione di incostituzionalità in alcune parti con la sent. 1/2014 (il principio di rappresentatività non era rispettato). La scelta di un nuovo sistema elettorale si inserì nel progetto di riforma costituzionale di governo e parlamento, che venne bocciata dal referendum costituzionale del 2016, quando venne meno il consenso ad alcune decisioni politiche del governo Renzi. Fu approvata la legge 52/2015 Italicum per le elezioni della sola Camera, con la quale si delineava il modello maggioritario a doppio turno: se una lista raggiungeva il 40% dei voti scattava il premio di maggioranza, altrimenti vi era un ballottaggio tra le due liste più votate. La legge fu dichiarata parzialmente incostituzionale dalla sent. 35/2017 (soglia minima del premio legittima ma ballottaggio illegittimo in quanto non richiede soglie minime). Sarebbe stato diverso se il sistema elettorale avesse permesso dopo il primo turno alleanze tra le liste: in questo caso si parlerebbe di premio di governabilità, finalizzato a incentivare coalizioni, e non di premio di maggioranza. Sarebbe stato legittimo indipendentemente dall’esistenza di una soglia minima di voti, perché punta ad accorciare le liste e a bilanciare rappresentanza delle Camere e governabilità (necessario in un sistema fortemente multipartitico).

Ricorrendo al voto di fiducia in entrambe le camere è stata approvata la proposta legge 165/2017 dal relatore Rosati e per questo detta Rosatellum: legge uguale per Camera e Senato proporzionale con una correzione modesta in senso maggioritario.

Le correzioni maggioritarie servono normalmente per garantire la governabilità, mentre le correzioni proporzionali per garantire la rappresentatività. In questo caso la correzione maggioritaria serve solo a rafforzare il sistema proporzionale e favorire i partiti grazie al fatto che il voto unico nel collegio uninominale si trasferisce automaticamente al partito nel collegio plurinominale. Inoltre il sistema è poco rappresentativo a causa delle soglie di sbarramento del 3% per le liste e del 10% per le coalizioni (il voto attribuito al partito che non raggiunge il 3% è attribuito ad un partito diverso). Infatti i partiti formarono piccole liste civiche (liste civetta ingannatorie) solo per ottenere voti e che sparivano dopo le elezioni.

Norme costituzionali a tutela del libero esercizio delle funzioni del parlamentare

La Costituzione prevede alcune norme finalizzate a garantire che l’elezione e lo svolgimento del compito dei parlamentari non siano condizionati da fattori esterni. Gli artt. 65 e 67 sono posti a presidio del principio del libero esercizio delle funzioni parlamentari.

L’art 65 disciplina i casi di ineleggibilità e incompatibilità, precisati nel Testo unico delle leggi per l’elezione alla Camera dei Deputati.

L’art 67 “Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato” contiene previsioni già contenute nelle costituzioni rivoluzionarie del 1700 e stabilisce il divieto di mandato imperativo: ogni membro del Parlamento rappresenta la nazione (e non il collegio elettorale che lo ha eletto, non c’è legame giuridico obbligatorio tra parlamentare e partito dal quale egli proviene) e esercita le funzioni senza vincolo di mandato (divieto di liste bloccate, portatrici dell’interesse del singolo partito). Il divieto di mandato imperativo comporta che il parlamentare è libero di votare secondo gli indirizzi del suo partito ma è anche libero di sottrarsene. Tale disposizione costituisce una chiave interpretativa del modello rappresentativo declinato in Costituzione, fondato sui partiti politici (strumenti per canalizzare la rappresentanza popolare). Leggi elettorali e frazionamento della rappresentanza hanno sempre più trascurato l’organizzazione interna democratica dei partiti e il carattere generale degli interessi di cui il parlamentare è portatore.

Ineleggibilità

L’ineleggibilità riguarda il non poter essere eletti, colui che si trovi in una condizione di invalidità, non può partecipare alle elezioni e se vi partecipa la sua elezione è annullata e invalida (vizio non sanabile).

Cause: si sostanziano nella titolarità di determinate cariche elettive a livello locale (Presidenti delle Provincie o Sindaci di Comuni con almeno 20.000 abitanti), titolarità di uffici di particolare rilievo (Prefetti, alti dirigenti della polizia) o nell’esistenza di un particolare rapporto economico con lo Stato (concessionario di pubblico servizio). Sono ineleggibili i magistrati nelle circoscrizioni nelle quali operano, a meno che non cessino dalla carica almeno 6 mesi prima delle elezioni. In caso successivo all’elezione si agisce come se fosse un caso di incompatibilità. Ulteriori cause furono introdotte dalla legge Severino d.lgs. 235/2012, che ha previsto la incandidabilità per coloro i quali sono stati condannati, con sentenza passata in giudicato, a pene superiori a due anni di reclusione per determinati reati. Se tale situazione si verifica nel corso del mandato elettorale, le Camere devono dichiarare la decadenza dell’eletto. La Corte ha stabilito che la condizione normale è la possibilità di essere eletti, per cui si dev’essere cauti nel disciplinare l’ineleggibilità su cui vi è riserva di legge assoluta.

Incompatibilità

L’incompatibilità invece non rende invalida l’elezione, ma impone al soggetto la scelta tra l’una o l’altra delle funzioni.

Cause determinate dalla Costituzione: l’art 65 vieta di poter cumulare la carica di Deputato e Senatore; sono vietati inoltre il cumulo tra parlamentare e: PDR; giudice costituzionale; membro del Consiglio Superiore della magistratura; membro del Consiglio regionale o della Giunta regionale.

Legge ordinaria: parlamentare e membro del Parlamento Europeo; parlamentare e le cariche direttive in enti che gestiscono servizi per conto dello Stato (legge 60/1953 “cariche in enti culturali, assistenziali, di culto conferite nelle Università e negli Istituti superiori”).

Durata delle Camere

Fissata dalla Costituzione in 5 anni. Le regole del rinnovo delle Camere e per fare in modo che l’organo centrale del sistema costituzionale non venga meno durante il periodo di rinnovo sono contenute agli artt. 60-61. Le elezioni delle Camere devono avvenire entro 70 giorni dalla fine delle precedenti e la prima riunione delle Camere neoelette deve avvenire entro 20 giorni dalle elezioni (esse non sono vincolate dalle attività svolte dalle Camere precedenti in quanto sovrane e autonome).

Nel periodo che va dalla fine della legislatura sino alla prima riunione delle nuove Camere sono prorogati i poteri delle precedenti (prorogatio) e alla scadenza dei 5 anni le Camere devono essere sciolte e possono essere prorogate solo per legge e in caso di guerra. La prorogatio a differenza della proroga è un istituto che non proroga la durata dell’organo ma garantisce la continuità costituzionale (art. 60-61-62, le camere sono organi permanenti sia per la loro esistenza che per i loro lavori). Le Camere in prorogatio possono compiere solo atti di ordinaria amministrazione, ovvero compimento delle sole attività strettamente necessarie al mantenimento della continuità (atti improcrastinabili anche dal punto di vista costituzionale), o meglio obblighi e termini costituzionalmente determinati (conversione decreti legge, approvazione del bilancio) e atti necessari per adempiere obblighi europei. Le camere possono riunirsi in ogni occasione, secondo l’art. 62, e in caso di riunione straordinaria, se ne viene convocata una dev’essere convocata anche l’altra.

Nella storia dei regolamenti parlamentari si possono distinguere due fasi: riforma dei regolamenti del 1971 parlamento centrica e rafforzamento del governo degli anni ‘80.

Condizioni di autonomia e indipendenza interna delle camere

Previste da: disciplina (garanzie strumentali all’indipendenza dell’organo) e Art. 68 l’immunità parlamentare individua due distinte fattispecie: insindacabilità e inviolabilità.

• Il 1° comma recita “i membri del parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni date e dei voti espressi nell’esercizio delle loro funzioni”, non ne sono responsabili (garantire libera espressione dell’opinione del parlamentare ai fini dell’esercizio dell’attività). L’insindacabilità dura tutta la vita.

Insindacabilità degli interna corporis: esclusione del sindacato da parte di qualunque autorità (anche giudiziaria) di procedimenti e atti considerati interni al parlamento (sfera di autonomia garantita). Trova le sue origini nella storia del parlamento inglese, tuttavia ormai gli assetti istituzionali sono mutati e la corte costituzionale ha ritenuto opportuno ammettere la sindacabilità degli interna corporis nel giudizio di legittimità della legge quando si fosse verificata, nel procedimento di formazione della legge, la violazione di un principio costituzionale. Esclude ogni responsabilità giuridica, civile, penale, amministrativa o contabile dei parlamentari. La corte ha stabilito che per l’applicazione dell’insindacabilità deve esistere un nesso funzionale tra le opinioni espresse in sedi diverse da quella parlamentare e l’attività parlamentare. Quest’immunità non può estendersi ad opinioni espresse al di fuori dell’esercizio delle funzioni, situazione nel quale si parla di libertà di espressione (altrimenti si violerebbe il principio di uguaglianza comune a tutti i cittadini).

Fenomeno dei pianisti: i deputati votavano anche per colleghi assenti.

La legge pregiudiziale parlamentare prevede le soluzioni riguardo a se l’autorità giudiziaria deve decidere una controversia relativa ad un caso nel quale può essere invocato l’art. 68 1° comma. Se il giudice ritiene sussistente la insindacabilità definisce autonomamente la causa, in caso contrario sospende il processo e la camera di appartenenza del parlamentare decide sulla sussistenza o meno dell’insindacabilità. Se la camera ritiene che non vi sia, il giudice prosegue nel giudizio; se ritiene che vi sia, il giudice può conformarsi e definire il processo oppure non conformarsi, facendo stabilire alla corte costituzionale la sussistenza o meno del nesso funzionale.

• Il 2° comma sull’inviolabilità implica che il parlamentare non può subire limitazioni della propria libertà personale (sent. 1150/1988), senza l’autorizzazione della camera di appartenenza è possibile solo in esecuzione di una sentenza definitiva di condanna e in flagranza di reato. La ratio è quella di proteggerlo da interventi dell’autorità giudiziaria con intento persecutorio —> l’immunità penale dura solo del momento in cui svolge il suo mandato.
• Diritto-dovere di controllare la validità dell’elezione dei parlamentari: il parlamentare viene immesso nell’esercizio delle sue funzioni dopo la proclamazione da parte dell’ufficio elettorale, sottoposta a verifica delle elezioni da parte della Camera di appa